Prosilec - Upravna enota Ljubljana
+ -Številka: 090-183/2012/4
Kategorije: Varstvo upravnega postopka, Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je zahteval vpogled v projekt izvedenih del (PID) za objekte Krojaška 6 in 8 ter Ključavničarska 3 v Ljubljani, kot sestavni del gradbenega dovoljenja št. 351-2656/2009-28 z dne 2.6.2010 za rekonstrukcijo objektov na Krojaški 6 in 8, Ljubljana. Organ je zahtevo v celoti zavrnil zaradi obstoja izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ – varstvo upravnega postopka.Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z svojimi navedbami ni izkazal škoda, ki bi nastala pri izvedbi upravnega postopka. Sama možnost vplivanja prosilca na nepristransko in strokovno odločitev, narmeč ne pomeni konkretno grozeče nevarnosti za izvedbo postopka. Pooblaščenec je tudi ugotovil, da organ v postopek na prvi stopnji ni pritegnil vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, kar se v skladu z 2. točko drugega odstavka 237. člena ZUP šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Pooblaščenec je tako zaključil, da je pritožba utemeljena in pri tem ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.
ODLOČBA:
Številka: 090-183/2012/4
Datum: 2.10.2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) ter prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ……………….. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-68/2012-2, z dne 4. 7. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in odločba Upravne enote Ljubljana, št. 090-68/2012-2, z dne 4. 7. 2012 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 22. 6. 2012 pri organu vložil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, v kateri je zahteval vpogled v projekt izvedenih del (PID) za objekte ……… in …….. ter ………., kot sestavni del gradbenega dovoljenja št. 351-2656/2009-28 z dne 2.6.2010 za rekonstrukcijo objektov na ……. in …….
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-68/2012-2, z dne 4. 7. 2012, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. Organ je najprej ugotovil, da se zahteva prosilca nanaša na upravno zadevo, ki se vodi pod št. 351-939/2012 in ne pod št. 351-2656/2009, kot to napačno navaja prosilec v svoji zahtevi. Organ je tudi navedel, da ne razpolaga s projektom izvedenih del za rekonstrukcijo objekta …………., ki ga v svoji vlogi navaja prosilec, saj omenjeni objekt ni bil predmet rekonstrukcije na podlagi gradbenega dovoljenja št. 351-2656/2009-28 z dne 2.6.2010, katerega predmet je bila le rekonstrukcija objektov …………... Nadalje je organ preverjal, ali gre v primeru projekta izvedenih del rekonstruiranih objektov Krojaška ulica 6 in 8, Ljubljana za eno izmed izjem, navedenih v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ je pri tem ugotovil, da se dostop do zahtevane informacije zavrne zaradi obstoja izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ – varstvo upravnega postopka. Organ je navedel, da je nedvomno izpolnjen prvi pogoj za podanost izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ, torej da je postopek še v teku, saj uporabno dovoljenje namreč še ni bilo izdano. Prav tako je po mnenju organa podan drugi element izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ, in sicer, da bi razkritje izdanega gradbenega dovoljenja lahko povzročilo škodo za izvedbo upravnega postopka v taki meri, da ta prevlada nad pravico javnosti, da se seznani z informacijo javnega značaja.
Organ je dne 23. 7. 2012 zoper odločbo, št. 090-68/2012-2, z dne 4. 7. 2012, prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da je organ njegovo zahtevo neupravičeno zavrnil. Prosilec kot edini razlog za zavrnitev zahteve vidi v neskladnosti projekta z dejansko izvedenimi deli in tudi v neskladnosti z gradbenim dovoljenjem. Omenjeno je organu tudi skušal dokazati, saj če bi rekonstrukcija potekala v skladu z gradbenim dovoljenem za rekonstrukcijo v okviru obstoječih gabaritov, izvajalci del ne bi zazidali štiri okna njegovega stanovanja, okna stanovanja sosede na Krojaški ulici 2 in odrezali del strehe njegove hiše. Prosilec je v pritožbi tudi navedel, da je navedba, da je v preteklosti onemogočal delo organa popolna laž. Zaradi vsega navedenega je prosilec prepričan, da je odločitev organa nepravilna, saj temelji na neresničnih trditvah.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 090-68/2012-5, z dne 30. 8. 2012, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je na podlagi prvega odstavka 10. člena ZInfP in drugega odstavka 245. člena ZUP z dopisom št. 090-183/2012/2 z dne 18.9.2012 organ pozval, naj mu nemudoma posreduje vse dokumente, ki se tičejo zadeve, torej zahtevani projekt izvedenih del za objekte ………………….
Organ je Pooblaščencu z dopisom št. 090-68/2012-7 z dne 24. 9. 2012 posredoval projekt izvedenih del št. pr-181/08, januar 2012.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ se je pri zavrnitvi vpogleda v projekt izvedenih del (PID) za objekte Krojaška 6 in 8, Ljubljana, skliceval na izjemo iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavlja obstoj izjem po ZDIJZ v te dokumentaciji.
Skladno s 7. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen in sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme sta tako kumulativno potrebna dva pogoja:
- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka,
- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka, kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Za to razmerje je značilno, da je v razmerju med državo, lokalnimi skupnostmi in nosilci javnih pooblastil na eni strani ter strankami (fizične in pravne osebe) na drugi strani, prisoten javni interes. Pri odločanju v upravnih zadevah organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP. Poleg tega poznamo na posameznih upravnih področjih posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače; glede vprašanj, ki niso posebej urejena pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).
Dokument, ki je predmet zahteve prosilca, je nastal pri organu zaradi izpolnjevanja pogojev za začetek uporabe objekta. V skladu s prvim odstavkom 5. člena Zakona o graditvi objektov (Ur.l. RS, št. 110/2002, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGO-1) je namreč pogoj za začetek uporabe objekta, ki je bil zgrajen ali rekonstruiran na podlagi gradbenega dovoljenja, pridobljeno ustrezno uporabno dovoljenje. Investitor ali izvajalec vloži pri upravnem organu za gradbene zadeve, ki je izdal gradbeno dovoljenje, zahtevo za izdajo uporabnega dovoljenja, ko skupaj z odgovornim nadzornikom in odgovornim vodjo projekta za pridobitev gradbenega dovoljenja ugotovi, da je bila gradnja izvedena v skladu z gradbenim dovoljenjem tako, da je objekt mogoče uporabljati, in da je izdelan projekt izvedenih del. K vlogi za izdajo uporabnega dovoljenja je potrebno med drugim priložiti tudi projekt izvedenih del. Postopek izdaje uporabnega dovoljenja je torej upravna zadeva, v kateri organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizične ali pravne osebe oziroma drugih strank na področju upravnega prava, zaradi česar nedvomno veljajo pravila upravnega postopka.
Navedeno pomeni, da je zahtevani dokument nedvomno sestavljen izključno zaradi upravnega postopka v smislu obravnavane določbe ZDIJZ, iz česar izhaja, da je prvi pogoj za opredelitev izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen.
Drugi pogoj za opredelitev te izjeme predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Ker je po zakonu edina upoštevanja vredna škodna posledica škoda, ki lahko nastane za izvedbo upravnega postopka, a contrario to pomeni, da po njegovem dokončanju, dostopa do informacij ni več možno zavrniti iz tega razloga in bi morali biti javnosti načeloma dostopni vsi dokumenti in vse informacije iz takšnega postopka (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 264 - 265).
Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Ogrožen mora biti namreč sam upravni postopek, da lahko govorimo o obstoju izjeme, zato se pri tej presoji ne spuščamo v vprašanje škode, ki bi lahko nastala subjektom, navedenim v zahtevanem dokumentu, ali drugim postopkom (npr. kazenski ali odškodninski postopek).
Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je v primeru razkritja projekta izvedenih del v konkretnem primeru velika verjetnost, da bi prosilec za dostop do informacij javnega značaja, s svojimi dejanji lahko vplival na delo organa, predstavnikov soglasodajalcev in izvedencev, ki naj bi bili nepristranski in tudi na sam potek tehničnega pregleda objektov ………………., ter s tem tudi celotnega upravnega postopka izdaje uporabnega dovoljenja. Zaradi morebitnega vpliva prosilca na delo organa, soglasodajalcev in izvedencev v postopku izdaje uporabnega dovoljenja, ti ne bi mogli nepristransko in strokovno ugotoviti, da je bila predmetna gradnja izdelana v skladu z gradbenim dovoljenjem in da so spremembe, ki so nastale med gradnjo in so prikazane v projektu izvedenih del takšne narave, da zaradi njih ni potrebna sprememba gradbenega dovoljenja. Organ je tudi navedel, da v konkretnem primeru ne obstaja le hipotetična možnost oviranja postopka izdaje uporabnega dovoljenja, saj je prosilec že v preteklosti motil delo organa.
Pooblaščenec meni, da z zgornjimi navedbami organa ni izkazana škoda, ki bi nastala pri izvedbi upravnega postopka. Sama možnost vplivanja prosilca na nepristransko in strokovno odločitev, ne pomeni konkretno grozeče nevarnosti za izvedbo postopka. V primeru pred nami tako ni z gotovostjo izkazano, da bi razkritje uporabnega dovoljenja povzročilo takšno škodo, da bi bila izvedba upravnega postopka onemogočena. Trditev organa o takšnem vplivu prosilca, da bi vplival na (ne)pristranskost in strokovnost dela organa, soglasodajalcev in izvedencev, ne dosega standarda gotovosti v nastanek škode za izvedbo upravnega postopka. Uporabno dovoljenje se namreč izda po izvedbi dokaznega postopka, v katerem se mora, upoštevaje načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP, ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Vsak organ, ki izda upravni akt, mora biti prepričan v zakonitost in popolnost ugotovljenega dejanskega stanja, da sploh izda tak akt.
Pooblaščenec ob tem pojasnjuje, da je izjema po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ t.i. relativna izjema od prosto dostopnih informacij, pri čemer se v vsakem konkretnem primeru, da se dostop do zahtevane informacije lahko zavrne, zahteva obstoj konkretne in ne zgolj abstraktne možnosti nastanka škode. Tega pa organu v izpodbijani odločbi ni uspelo izkazati, zato Pooblaščenec zaključuje, da navedena izjema ni podana.
Poleg navedenega Pooblaščenec še poudarja, da se morajo vsi organi zavezanci po ZDIJZ zavedati, da so predvsem oblastni akti lahko podvrženi javnemu mnenju in razkritju v javnosti, saj je nadzorna funkcija zakonov, ki v procese oblastnega odločanja vnašajo transparentnost, kot je ZDIJZ, nenazadnje namenjena prav temu.
Pooblaščenec nadalje pojasnjuje, da iz določbe 43. člena ZUP izhaja, da ima pravico udeleževati se postopka tudi oseba, ki izkaže pravni interes. Pravni interes izkaže oseba, ki zatrjuje, da vstopa v postopek, zaradi varstva svojih pravnih koristi (stranski udeleženec). Pravna korist je neposredna, na zakon ali drug predpis oprta osebna korist. Stranski udeleženec ima v postopku enake pravice in dolžnosti kot stranka, če zakon ne določa drugače.
V postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve mora organ, v skladu z določbami 44. člena ZUP, po uradni dolžnosti skrbeti, da se postopka udeležijo vsi tisti, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločitev organa. Pred izdajo odločbe je treba glede na prvi dostavek 138. člena ZUP ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. V postopek mora torej organ pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi z ugoditvijo zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
V skladu z 2. točko drugega odstavka 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, ali je nastopal nekdo, ki ne bi mogel biti stranka.
Zaradi morebitnega vpliva odločbe na pravice in pravne koristi gospodarske družbe Sadar + Vuga, d.o.o., Elea ic, d.o.o., Elin, d.o.o., Nom biro, d.o.o., Schindler Slovenija, d.o.o. in investitorja Tekta, d.o.o., bi moral organ pred izdajo odločbe oz. pred odločanjem o zahtevi prosilca za dostop do informacije javnega značaja, navedene subjekte pozvati k stranski udeležbi in jim omogočiti udeležbo v postopku. Ker prvostopenjski organ tega ni storil, je ob upoštevanju navedenih določb ZUP, prišlo do bistvene kršitve pravil upravnega postopka.
Pooblaščenec tako opozarja, da mora organ v ponovljenem postopku v postopek povabiti vse subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja dejansko utegnile biti prizadete.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Pooblaščenec je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično lahko odpravil sam organ prve stopnje.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo potrebno na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodil:
Matic Petek, univ.dipl.prav.,
Raziskovalec pri Informacijskem
pooblaščencu
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka