Herba medica d.o.o. - Mednarodni inštitut za potrošniške raziskave
+ -Številka: 090-176/2012/6
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa
POVZETEK:
Prosilec je zahteval fotokopijo celotnega poročila laboratorija in poročila komisije senzoričnih ocenjevalcev v zvezi z VIP-ovim testom metinih in »zimskih« čajev, ki je bil objavljen v potrošniški reviji VIP št. 12/2010. Organ je zahtevo prosilca zavrnil z dopisom, ker ne gre za informacije javnega značaja in ni zavezanec. Pooblaščenec je z odločbo št. 090-68/2011/1 pritožbo prosilca zavrnil. Prosilec je zoper odločbo Pooblaščenca sprožil upravni spor. Upravno sodišče je vrnilo zadevo organu v ponovno odločanje in mu naložilo naj o zahtevi prosilca odloči z odločbo. Organ je zahtevo prosilca ponovno zavrnil, Pooblaščenec pa je njegovo odločbo potrdil in pritožbo prosilca zavrnil
ODLOČBA:
Številka: 090-176/2012/6
Datum: 27. 11. 2012
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Herba medica d.o.o., Preserska cesta 5, 1235 Radomlje (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa Odvetniška pisarna Zdolšek, Miklošičeva 5, 1001 Ljubljana, z dne 28. 6. 2012 zoper odločbo Mednarodnega inštituta za potrošniške raziskave, Frankopanska ulica 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) z dne 4. 6. 2012, naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca z dne 28. 6. 2012 zoper odločbo Mednarodnega inštituta za potrošniške raziskave z dne 4. 6. 2012 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ dne 14. 12. 2010 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval fotokopijo ali elektronski zapis celotnega poročila laboratorija, ki je ugotavljal in meril prisotnost ostankov pesticidov v čaju, ter fotokopijo ali elektronski zapis poročila komisije senzoričnih ocenjevalcev, vse v zvezi z VIP-ovim testom metinih in »zimskih« čajev, ki je bil objavljen v potrošniški reviji VIP št. 12/2010.
Organ je dne 23. 12. 2010 prosilcu odgovoril, da mu zahtevane dokumentacije ne more posredovati, saj ne gre za informacije javnega značaja. Organ namreč testiranja izdelkov in storitev ne opravlja v okviru opravljanja javne službe. Kot javno službo opravlja le izdajanje potrošniške revije, ne pa tudi samo testiranje.
Prosilec se je dne 14. 1. 2011 pritožil k Informacijskemu pooblaščencu in v pritožbi navedel, da je organ zavezanec za posredovanje zahtevanih informacij, saj te sodijo v javno službo, ki jo organ opravlja na podlagi podeljene koncesije.
Pooblaščenec je z namenom ugotovitve, ali je organ zavezanec za posredovanje zahtevanih informacij, za natančnejša pojasnila pozval tako organ kot tudi Urad RS za varstvo potrošnikov (UVP), ki je v imenu države organu podelil koncesijo za izdajanje revije za potrošnike.
Organ je Pooblaščencu podal pojasnilo, dne 26. 1. 2011, v katerem je pojasnil, da mu je podeljena koncesija zgolj za izdajanje revije, ne pa tudi za samo opravljanje testov. Navedeno je organ dodatno dokazoval še z dopisom, ki ga je dne 4. 3. 2011 posredoval Pooblaščencu in mu priložil vmesno letno finančno poročilo o izvajanju javne službe na področju izdajanja revije s področja varstva potrošnikov za leto 2010.
UVP je Pooblaščencu pojasnila podal najprej 18. 2. 2011 in navedel, da bo bolj natančne informacije lahko podal po 28. 2. 2011, ko bo prejel vmesno vsebinsko in vmesno finančno poročilo MIPOR, kateremu bodo priloženi tudi originalni računi. Dodatna pojasnila je UVP posredoval Pooblaščencu dne 5. 4. 2011.
Pooblaščenec je dne 6. 4. 2011, z odločbo št. 090-68/2011/1, pritožbo prosilca v celoti zavrnil, ker organ ne opravlja javne službe testiranja blaga in izdelkov, zaradi česar glede zahtevanih dokumentov ni zavezanec po ZDIJZ.
Prosilec je dne 6. 6. 2011 zoper navedeno odločbo Pooblaščenca sprožil upravni spor.
Upravno sodišče je dne 4. 4. 2012 izdalo sodbo št. I U 846/2011-26, s katero je tožbi prosilca ugodilo, odpravilo odločbo Pooblaščenca ter dopis organa, s katerim je bila zahteva prosilca zavrnjena ter vrnilo zadevo organu v ponovno odločanje.
Organ je dne 4. 6. 2012 izdal odločbo, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, ker ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ. Izvajanje primerjalnega testiranja namreč ni del javne službe, ki jo preko koncesije opravlja organ.
Prosilec se je dne 28. 6. 2012 zoper odločbo organa pritožil in navedel, da je organ izdal odločbo, ne da bi predhodno prosilcu omogočil, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločbo. Organ namreč prosilcu ni posredoval dokumentacije, ki jo je posredoval Pooblaščencu (pojasnila, koncesijska pogodba, vmesno letno finančno poročilo organa in pojasnila UVP z dne 5. 4. 2011). S tem je organ bistveno kršil določbe postopka. Hkrati je organ tudi nepravilno in nepopolno ugotovil dejansko stanje ter nepravilno uporabil predpise. Objavljanje rezultatov primerjalnih testov v slovenski reviji za potrošnike VIP je javna služba, ki jo zagotavlja država v okviru koncesije, podeljene organu. Rezultati konkretnih testov naj bi po navedbah organa temeljili na kemični analizi, opravljeni v akreditiranem laboratoriju, čaje pa je senzorično ocenila komisija petih šolanih preizkuševalcev.
Pritožba ni utemeljena.
1. Kršitve določb postopka
Upravno sodišče je v sodbi št. I U 846/2011-26, z dne 4. 4. 2012 navedlo, da prosilcu v pritožbenem postopku ni bila dana možnost, da se seznani z listinami in pojasnili, na katerih je temeljila drugostopenjska odločba. Pred izdajo zavrnitvenega akta je treba prosilcu dati možnost, da se izjasni o okoliščinah, na podlagi katere namerava organ, ki odloča o zahtevi, zahtevo zavrniti.
Po navedbah prosilca v pritožbi naj prvostopenjski organ tudi v ponovljenem postopku prosilca ne bi seznanil z dokumenti in listinami, na katerih temelji prvostopenjska odločba.
ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da organ druge stopnje, kadar ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka oziroma, da je izrek izpodbijane odločbe nejasen ali pa v nasprotju z obrazložitvijo, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu.
Pooblaščenec je ugotovil, da prvostopenjski organ v postopku izdaje izpodbijane odločbe prosilca dejansko ni seznanil z vsemi dokumenti, na katerih temelji odločba, zato je kot drugostopenjski organ pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji odpravil tako, da je v pritožbenem postopku, dne 5. 9. 2012, prosilcu posredoval:
- Pojasnilo glede dostopa do informacij javnega značaja organa z dne 26. 01. 2011,
- Odgovor Urada RS za varstvo potrošnikov, Ministrstvo za gospodarstvo, na dopis Pooblaščenca št. 090-6/2011-2 z dne 18. 02. 2011,
- Dodatno pojasnilo glede dostopa do informacij javnega značaja organa, prejeto dne 04. 03. 2011,
- Pojasnilo Urada RS za varstvo potrošnikov Pooblaščencu, posredovano po elektronski pošti dne 05. 04. 2011
in pozval prosilca, da mu v roku 8 dni od prejema poziva posreduje morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz. da se pisno izreče o vsebini navedenih dokumentov. Poziv je bil prosilcu vročen 6. 9. 2012, Pooblaščenca pa do izdaje odločbe ni prejel odgovora prosilca.
Prav tako je Pooblaščenec dne 6. 11. 2012 prosilcu, s pozivom št. 090-176/2012/5, posredoval svoj poziv Ministrstvu za gospodarstvo št. 090-176/2012/3 z dne 12. 10. 2012 in odgovor Ministrstva za gospodarstvo št. 090-612011/4 z dne 29. 10. 2012 ter prosilca pozval, da mu v roku 8 dni od prejema poziva posreduje morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz. da se pisno izreče o vsebini navedenih dokumentov. Poziv št. 090-176/2012/5 je bil prosilcu vročen 8. 11. 2012, do izdaje odločbe pa Pooblaščenec nanj ni prejel odgovora prosilca.
Glede na navedeno, je bila prosilcu dana možnost, da se izjavi o vseh listinah in dokumentih, na podlagi katerih je bila izdana odločba, zaradi česar Pooblaščenec ugotavlja, da so bile izpolnjene zahteve načela zaslišanja stranke po ZUP.
2. Ali zahtevane informacije predstavljajo informacije javnega značaja?
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v materializirani obliki.
Pooblaščenec je zato v nadaljevanju ugotavljal, ali zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja, in sicer je najprej preverjal, ali informacija izvira iz delovnega področja organa.
V skladu z določbami 66. člena Zakona o varstvu potrošnikov (Ur. l. RS, št. 20/98 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVPot) dejavnosti svetovanja potrošnikom, obveščanja in izobraževanja potrošnikov ter primerjalno ocenjevanje blaga in storitev opravljajo kot javna služba. V skladu z določbami 68. člena ZVPot lahko javno službo na področju varstva potrošnikov na podlagi koncesije opravljajo potrošniške organizacije, vpisane v register pri Uradu za varstvo potrošnikov, in strokovne organizacije, katerih cilj ni pridobivanje dobička in ki izvajajo posamezne strokovne in raziskovalne naloge na področju varstva potrošnikov. Vlada RS je v letu 2002 sprejela koncesijski akt, katerega predmet je izdajanje revije za potrošnike z okvirno vsebino: tematika s področja varstva potrošnikov, rezultati primerjalnih testov kakovosti izdelkov in storitev, tematika pravnih institutov in zakonodaje, ki zadeva potrošnikov pravice, pravne razlage in drugo (Uredba o izvajanju javne službe na področju izdajanja revije s področja varstva potrošnikov, Ur. l. RS, št. 93/2002, v nadaljevanju Uredba). Objavljanje rezultatov primerjalnih testov v slovenski reviji za potrošnike VIP je torej javna služba, ki jo zagotavlja država v okviru podeljene koncesije. Vlada je na podlagi navedene Uredbe v letu 2003 podelila koncesijo potrošniški organizaciji – MIPOR, koncesijska pogodba pa je bila leta 2008 podaljšana za 5 let.
Upravno sodišče je v sodbi št. I U 846/2011-26 z dne 4. 4. 2012 navedlo, da v primeru ko rezultati testov temeljijo na dokumentacijo, ki jo prosilec želi vpogledati, potem je treba upoštevati, da je ta dokumentacija posredno povezana tudi z objavo prispevka in s tem z opravljanjem javne službe. Vendar pa četudi je dokumentacija, ki jo tožeča stranka želi videti, povezana z izdajanjem revije, to še ne pomeni, da je že samo zaradi tega informacija javnega značaja. To bo potrebno v ponovljenem postopku šele ugotoviti, medtem ko se sodišče do tega vprašanja ne more opredeliti.
Ob pregledu celotne predložene dokumentacije je Pooblaščenec v ponovljenem postopku ugotovil, da držijo navedbe MIPOR, da ima z Vlado RS podpisano koncesijsko pogodbo zgolj za izdajanje revije s področja varstva potrošnikov, nima pa podeljene koncesije oz. ne opravlja javne službe izvajanja testiranja kakovosti proizvodov. Koncesija za izvajanje primerjalnih ocenjevanj blaga in storitev, ki je »samostojna« koncesija, namreč (še) ni bila podeljena. Kot izhaja iz 2. člena navedene koncesijske pogodbe, ki opredeljuje vsebino koncesije, le-ta sicer zajema tudi objavo rezultatov primerjalnih testov kakovosti izdelkov in storitev, vendar pa ne določa, da mora MIPOR izvajati primerjalne teste. MIPOR (oz. uredništvo revije VIP) sam določa, rezultate katerih testov bo objavil, objavi pa lahko npr. tudi primerjalne teste drugih potrošniških organizacij.
Prav tako je Pooblaščenec ob pregledu 5. člena koncesijske pogodbe ugotovil, da stroški testiranja ne sodijo med upravičene stroške, ki jih koncedent priznava koncesionarju. Navedeno potrjuje tudi vmesno letno finančno poročilo organa. Prav tako pa je navedeno potrdil UVP, ki zastopa Vlado RS pri sklepanju koncesijske pogodbe z organom, z dopisom Pooblaščencu z dne 5. 4. 2011, v katerem izrecno navaja, da pri pregledu tako vmesnega vsebinskega poročila kot tudi vmesnega finančnega poročila za leto 2010, niso ugotovili, da bi organ v okviru podeljene koncesije in izplačane koncesnine iz javnih sredstev opravil tudi konkretno testiranje čajev.
Pooblaščenec je v skladu z navodili Upravnega sodišča RS, dne 12. 10. 2012, opravil še dodatno poizvedbo in pozval za mnenje Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo kot pristojni organ. Pooblaščenec je v pozivu Ministrstvu za gospodarski razvoj in tehnologijo zastavil vprašanje glede narave in obsega podeljene koncesije, ki jo je Vlada RS podelila Mednarodnemu inštitutu za potrošniške raziskave (organu v tem postopku).
Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo je dne 29. 10. 2012 Pooblaščencu odgovorilo z dopisom, št. 090-612011/4, v katerem je navedlo, da 66. člen ZVPot določa, katere dejavnosti s področja varstva potrošnikov se opravljajo kot javna služba, med te dejavnosti pa spada tudi izvajanje primerjalnih testov blaga in storitev. Tako Resolucija o nacionalnem programu varstva potrošnikov (ReNPVP) za preteklo obdobje 2006-2010 (Ur. l. RS, št. 114/05), kot veljavna ReNPVP za obdobje 2012-2017 (Ur. l. RS, št. 47/12), sicer predvidevata izdajo koncesije za izdajanje revije za potrošnike, ne pa tudi koncesije za izvajanje primerjalnih testov blaga in storitev, saj je tovrstna dejavnost povezana z visokimi stroški, ki presegajo proračunske zmožnosti Republike Slovenije na področju varstva potrošnikov. Organu je bila na podlagi Uredbe z Odločbo Vlade Republike Slovenije leta 2008 podeljena koncesija za izvajanje javne službe na področju izdajanja potrošniške revije. Koncesijska pogodba je bila sklenjena 11. 2. 2008 za dobo pet let. Uredba in pogodba sicer določata okvirno vsebino revije za potrošnike, ki vključuje tudi objavo rezultatov primerjalnih testov blaga in storitev, vendar pa stroški samega izvajanja primerjalnega testiranja ne štejejo med upravičene stroške sofinanciranja, ki jih priznava Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo. Glede na navedeno, je Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo izrecno navedlo, da organ na podlagi sklenjene koncesijske pogodbe z Ministrstvom za gospodarski razvoj in tehnologijo ni dolžan izvajati primerjalnih testov blaga in storitev, katerih rezultati so objavljeni v reviji za potrošnike (VIP).
Povedano drugače, Ministrstvo za gospodarski razvoj in tehnologijo, kot resorni organ, je podalo izrecno mnenje, da organu ni bila podeljena koncesija za izvajanje primerjalnih testov blaga in storitev, ampak le koncesija za izdajanje revije za potrošnike. Po mnenju Pooblaščenca je navedeno mnenje ključen argument za presojo vprašanja, ali zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa v okviru izvajanja javnopravnih nalog in ali torej gre za informacije javnega značaja v smislu 4. člena ZDIJZ ali ne. Upoštevaje dejstvo, da 66. člen ZVPot predvideva izvajanje obeh nalog kot javne službe (torej tako izdaje potrošniške revije kot izvajanje testiranja izdelkov) in da je bila organu podeljena samo koncesija za izdajanje potrošniške revije (ne pa tudi koncesija za testiranje izdelkov), ni mogoče sprejeti drugega zaključka kot pa, da zahtevane informacije na spadajo v okvir izvajanja dejavnosti, ki jo organ opravlja kot javno službo, na podlagi podeljene koncesije. Kot jasno izhaja iz mnenja resornega ministrstva, koncesija na področju izvajanja primerjalnih testov in storitev ni bila podeljena in v ReNPVP tudi ni predvidena, saj je tovrstna dejavnost povezana z visokimi stroški, ki presegajo proračunske zmožnosti Republike Slovenije na področju varstva potrošnikov. Upoštevaje dejstvo, da 4. odstavek 66. člena ZVPot določa, da se obseg javne službe na področju varstva potrošnikov določi z nacionalnim programom varstva potrošnikov (torej z ReNPVP) in da v ReNPVP za obdobje 2012-2017 ni predvideno podeljevanje koncesije za izvajanja primerjalnih testov in storitev, Pooblaščenec ne more sprejeti drugačnega zaključka, kot da organ testiranja čajev, katerega testi so bili objavljeni v potrošniški reviji VIP št. 12/2010, ni opravil v okviru izvajanja javne službe. V okvir javne službe, ki jo na podlagi podeljene koncesije izvaja organ, po mnenju Pooblaščenca in izhajajoč iz mnenja resornega ministrstva, sodi izdajanje potrošniške revije in objava primerjalnih testov, ne pa tudi njihovo izvajanje. Dokumentacija, povezana z izvajanjem samih primerjalnih testov, tako ni del dokumentacije, ki pri organu nastane v zvezi z izvajanjem javne službe.
Glede na vse navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevane informacije na spadajo v okvir javne službe, ki jo izvaja organ, zaradi česar zahtevani dokumenti ne spadajo v njegovo delovno področje in torej niso izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacij javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je, na podlagi 1. odst. 251. čl. ZUP, dopolnil postopek in odpravil kršitve, ki jih je ugotovil v postopku izdaje izpodbijane odločbe, pritožbo prosilca pa kot neutemeljeno zavrnil.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Maja Lubarda
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.
pooblaščenka