Prosilec - Občina Ilirska Bistrica
+ -Številka: 090-166/2012/2
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK:
Organ je dne 23. 5. 2012 prejel zahtevo prosilca za posredovanje fotokopij naslednjih informacij: odločbe o sorazmernem deležu vračila vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, imenskega spiska vseh oseb, katerim so bile izdane nove odločbe o sorazmernem deležu vračila vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje za poravnave iz prve alineje zahteve, vključno z višino vračila, datume in zneske plačil posameznikom ali njihovi pooblaščeni odvetnici Mateji Ogrič, z navedbo oseb, ki jih zastopa, iz naslova stroškov, ki jih je priznalo Upravno sodišče RS, pogodbe, blagajniške prejemke ali druge verodostojne listine, s katero so navedeni posamezniki dokazovali vlaganja v izgradnjo telekomunikacijskega omrežja in na osnovi katere je bil izračunan sorazmerni delež vlaganja posameznega upravičenca, ter na osnovi tega izdana odločba z novimi zneski vračila. Organ je zahtevo prosilca zavrnil in v obrazložitvi navedel, da z določenimi dokumenti ne razpolaga, določeni dokumenti pa vsebujejo varovane osebne podatke. Organ je ugotovil, da zaradi varovanih osebni podatkov tudi delno dostop do dokumentov ni mogoč. Prosilec je vložil pritožbo. V pritožbenem postopku je Pooblaščenec ugotovil, da je organ zahtevo v izreku delno zavrnil, ne da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Iz samega izreka tako ni razvidno, o katerih dokumentih je odločal organ, posledično pa seveda tudi ni razvidno, glede katerih dokumentov je organ zavrnil dostop oziroma kateri dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije in se posredujejo prosilcu. Pooblaščenec je ugotovil tudi, da organ sicer v obrazložitvi odločbe omenja delni dostop in navaja teoretična izhodišča, ki pa jih ni konkretno uporabil na zahtevanih dokumentih. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu.
ODLOČBA:
Številka: 090-166/2012/2
Datum: 7. 8. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ……………….. (v nadaljevanju prosilec) z dne 23. 7. 2012, zoper odločbo Občine Ilirska Bistrica, Bazoviška cesta 14, 6250 Ilirska Bistrica (v nadaljevanju organ) št. 090-11/2012 z dne 19. 6. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Občine Ilirska Bistrica št. 090-11/2012 z dne 19. 6. 2012 odpravi. Zadeva se vrne Občini Ilirska Bistrica v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 23. 5. 2012 prejel zahtevo prosilca za posredovanje fotokopij naslednjih informacij:
- Odločbe o sorazmernem deležu vračila vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje, ki jo je organ izdal v ponovnem postopku na podlagi sklepa Upravnega sodišča RS za KS Podgrad-vas Podgrad – leto 1984, št. poravnave NT-KP-A03-3091/2004-6-LJ-E, za KS Podgrad-vas Podgrad-KS Hrušica-leto 1992, št. poravnave NT-KP-A03-418/2007-3-LJ-M, za KS Podgrad-vas Sabonje-leto 1981, št. poravnave NT-KP-A03-416/2007-4-T, za KS Podgrad-vas Račice-leto1984, št. poravnave NT-KP-A03-417/2007-6-LJ-F,
- imenskega spiska vseh oseb, katerim so bile izdane nove odločbe o sorazmernem deležu vračila vlaganj v javno telekomunikacijsko omrežje za poravnave iz prve alineje zahteve, vključno z višino vračila (datum izdaje odločb in datum pravnomočnosti odločb, datum in znesek plačila posameznemu upravičencu, če je bilo plačilo realizirano ali kdaj bo realizirano),
- datumov in zneskov plačil posameznikom ali njihovi pooblaščeni odvetnici ……….., z navedbo oseb, ki jih zastopa, iz naslova stroškov, ki jih je priznalo Upravno sodišče RS,
- pogodbe, blagajniške prejemke ali druge verodostojne listine, s katero so zgoraj navedeni posamezniki dokazovali vlaganja v izgradnjo telekomunikacijskega omrežja in na osnovi katere je bil izračunan sorazmerni delež vlaganja posameznega upravičenca, ter na osnovi tega izdana odločba z novimi zneski vračila.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo 090-11/2012 z dne 19. 6. 2012 in v obrazložitvi navedel, da z dokumenti iz prve alineje ne razpolaga, dokumenti iz druge, delno tretje in četrte alineje pa vsebujejo varovane osebne podatke. Organ je ugotovil, da zaradi varovanih osebni podatkov tudi delno dostop do dokumentov ni mogoč.
Prosilec je s pritožbo z dne 23. 7. 2012 odločbo izpodbijal zaradi dvoma v neobstoj dokumentov, pri čemer prosilec navaja dejstva, zaradi katerih ne verjame organu, da dokumenti, ki jih je zahteval, ne obstajajo.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-11/2012 z dne 27. 7. 2012 odstopil v reševanje Pooblaščencu. Organ je pritožbi priložil spise v katerih so, kot navaja, dokumenti, ki se »tičejo« zadeve.
Pritožba je utemeljena.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih zahteva prosilec, spadajo v delovno področje organa.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da je organ zahtevo v izreku delno zavrnil, ne da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Iz samega izreka tako ni razvidno, o katerih dokumentih je odločal organ, posledično pa seveda tudi ni razvidno, glede katerih dokumentov je organ zavrnil dostop oziroma kateri dokumenti predstavljajo prosto dostopne informacije in se posredujejo prosilcu. Pooblaščenec pojasnjuje, da je izrek osrednji in najpomembnejši del odločbe, saj se z njim praviloma v celoti odloči o pravici ali obveznosti v posamezni upravni zadevi. Izrek je navadno kratek in natančen ter ne dopušča različnega razlaganja njegovega pomena. Iz njega razberemo, kako je organ odločil. Izrek ali dispozitiv je torej najpomembnejši del upravne odločbe, ker med vsemi sestavnimi deli odločbe edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti (ZUP). Po sodbi VS RS U 1549/93-5 postane pravnomočen le izrek odločbe in le-ta ima pravne učinke vse dotlej, dokler ni na zakonit način odločba odpravljena ali razveljavljena. Zato je treba v samem izreku odločiti o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank. Kadar se odloča o več pravicah ali obveznostih, o več različnih delih zahtevka, ki so med seboj ločljivi, o več vprašanjih, o več zahtevkih, med katerimi se nekaterim ugodi in drugim ne, se izrek zaradi jasnosti formulira v obliki več točk. Izrek se kljub načelni kratkosti ne sme sklicevati na priloge k odločbi (kak seznam, načrt ali urnik), niti na vlogo stranke ali zapisnik ali materialne predpise, temveč mora predstavljati samostojno podlago za izvršbo. Po sodni praksi velja, da mora izrek vsebovati predvsem vse podatke, ki so potrebni za izvršitev odločbe. Čeprav organ omenja dostop do določenih dokumentov v obrazložitvi odločbe, v skladu z zgoraj navedenim, to ne pomeni odločitve o zadevi, ker o dokumentih ni odločil v izreku odločbe, ki med vsemi sestavnimi deli odločbe, edini pridobi status dokončnosti, pravnomočnosti in izvršljivosti.
Pooblaščenec ugotavlja tudi, da organ ni presojal dokumentov kot takih, torej posamično, temveč jih je presojal zgolj na splošno in kar ocenil, da vsi dokumenti, ki jih zahteva prosilec in s katerim organ razpolaga, predstavljajo varovane osebne podatke v tolikšni meri, da delni dostop sploh ni mogoč. Takšno presojanje na podlagi ZDIJZ ni dopustno, saj mora organ v skladu z ZDIJZ presojati vsak dokument, ki je predmet zahtevka posebej, ločeno od ostalih dokumentov, ki so prav tako predmet zahtevka. Pooblaščenec meni, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj se organ ni opredelil do posameznega zahtevanega dokumenta in seveda posledično tudi ne do posameznih osebnih podatkov, navedenih na dokumentu, temveč je zahtevo zgolj pavšalno zavrnil. Organ se ni opredelil do vprašanja, kateri dokumenti naj bi vsebovali izjemo iz 3. točke (osebni podatki) prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pač pa je bil prosilcu zavrnjen dostop do dokumentov v celoti. Organ sicer v obrazložitvi odločbe omenja delni dostop in navaja teoretična izhodišča, ki pa jih ni konkretno uporabil na zahtevanih dokumentih. Konkretni primer: organ je v obrazložitvi odločbe navedel, da dokumenti iz četrte alineje zahteve vsebujejo varovane osebne podatke ter da delni dostop ni mogoč - v četrti alineji zahteve prosilec zahteva pogodbe, blagajniške prejemke ali druge verodostojne listine, s katerimi so posamezniki dokazovali vlaganja v izgradnjo telekomunikacijskega omrežja. Prosilec torej konkretno navaja dokumente, kar bi bilo lahko za organ vodilo pri odločanju o konkretnih dokumentih, česar pa organ ni storil. Organ tako ni pojasnil, katere osebne podatke vsebujejo posamezni dokumenti, prav tako ni ugotavljal, ali sploh gre za osebne podatke v smislu definicije osebnega podatka iz ZVOP-1.
Nadalje Pooblaščenec tudi ugotavlja, da izjema, na katero se organ sklicuje, ni konkretno obrazložena oziroma utemeljena. Brez navedbe vseh elementov dejanskega stanja, ki jih zahteva zakonski dejanski stan, obrazložitev posamezne izjeme namreč ni popolna. Iz izpodbijane odločbe tako ni mogoče natančno ugotoviti, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj se organ ni opredelil do vseh bistvenih vprašanj, do katerih bi se po oceni Pooblaščenca moral. Takšne odločbe pa ni mogoče preizkusiti, saj niso konkretno razvidni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so: dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu z 214. členom ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Ker se organ ni opredelil do dokumentov, ki so predmet zahteve in tudi ni konkretno ugotavljal zavrnitvenih razlogov, opisano ravnanje organa po ugotovitvah Pooblaščenca predstavlja zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, saj organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v obravnavani zadevi, in ki izhajajo iz materialno pravnih predpisov, ki jih je v konkretni zadevi potrebno uporabiti. Zaradi navedenega je v postopku na prvi stopnji prišlo do napačne uporabe materialnega prava in posledično do bistvenih kršitev postopka, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker je obrazložitev le-te ostala zgolj na deklaratorni ravni. Pooblaščenec je na podlagi navedenega odločil, da zadevo vrne prvostopenjskemu organu, ki bo moral, v skladu z določbo tretjega odstavka 251. člena ZUP, v ponovljenem postopku slediti napotkom Pooblaščenca, ki so podrobneje opisani v nadaljevanju te odločbe.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša delovno področje in pristojnosti organa. Hkrati pa organ pozna širši vidik zadeve, zato bo tudi najlažje presodil, v katerem delu zahtevani dokumenti predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij javnega značaja. Organ mora v ponovljenem postopku opredeliti, katere so tiste informacije, ki jih je zahteval prosilec in identificirati posamezne dokumente ter jih presojati posamično in z vidika učinka »erga omnes«, neodvisno od formulacije konkretnega zahtevka. V ponovljenem postopku se je organ torej dolžan jasno opredeliti do pravice prosilca do fotokopij zahtevanih dokumentov in natančno določiti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, torej konkretno, za vsak posamezen dokument, nato pa natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije predstavljajo izjemo od dostopa in iz česa to izhaja. Prosilec je v svoji zahtevi natančno definiral točno katere dokumente želi in ni na primer zahteve oblikoval na način »želim vse dokumente, ki se tičejo določene zadeve«. Natančna opredelitev dokumentov, ki jih želi prosilec, je organu seveda lahko v pomoč pri oblikovanju izreka nove odločbe.
Ker organ nosi dokazno breme za dokazovanje, da (oziroma ali) so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa, bo v ponovljenem postopku moral primarno presojati, ali je v zahtevani dokumentaciji morda podana katera izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Organ mora zato obstoj vsake izmed morebitnih izjem utemeljiti ter in concreto izkazati. Konkretno: organ se je v odločbi skliceval na osebne podatke – osebne podatke je treba konkretno navesti za vsak posamezni konkretni dokument. Ob tem je potrebno upoštevati tudi možnost uporabe določbe prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, v kateri je navedeno, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih enajst izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. (tajni podatki) in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. V kolikor bo organ v ponovljenem postopku ugotovil, da se v spisu, ki je predmet zahteve, nahajajo tudi informacije (dokumenti oz. deli dokumentov), ki po 6. členu ZDIJZ predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij, mora organ nadalje presojati, ali je mogoče zahtevi prosilca vsaj delno ugoditi ob uporabi instituta delnega dostopa. Če bo ugotovil, da je potrebno prosilcu omogočiti dostop do dokumentov skladno z določbami o delnem dostopu, pa bo moral tudi natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij. Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen - v izreku odločbe mora biti jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se prekrije, zbriše informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. prekrije se prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice v dokumentu xy, prekrijejo se imena in priimki ter stalna prebivališča posameznikov v dokumentih od X do y, ipd.).
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilca utemeljena. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo potrebno na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje v roku 30 (trideset) dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Petra Lešnik Kromar, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka