Prosilec - Inšpektorat RS za promet, energetiko in prostor
+ -Številka: 090-116/2012/8
Kategorije: Ali dokument obstaja, Varstvo upravnega postopka, Osebni podatek
POVZETEK:
Organ je zavrnil zahteve prosilca, v katerih je zahteval odgovore na vprašanja in dokumente. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ne razpolaga z dokumenti, iz katerih bi izhajali odgovori na zastavljena vprašanj. Organ tudi ne razpolaga z večino zahtevanih dokumentov. Pritožbo prosilca je Pooblaščenec zato v tem delu zavrnil. Ugodil pa ji je v delu, ki se nanaša na popise konkretnih inšpekcijskih postopkov, glede katerih je organ zatrjeval izjemo po 7. točki 1. odst. 6. člena ZDIJZ. Za obstoj te izjeme mora biti škoda za izvedbo upravnega postopka konkretno izkazana, česar pa organ, ki je škodo zatrjeval zgolj hipotetično, ni uspel izkazati. Pooblaščenec je zato organu naložil, da prosilcu posreduje zahtevane popise zadev, pri čemer je dolžan prekriti varovane osebne podatke.
ODLOČBA:
Številka: 090-116/2012/8
Datum: 30. 11. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/06 – uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/05 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/06 – uradno prečiščeno besedilo, 105/06–ZUS-1, 126/07-ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/10-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) in prvega odstavka 252. člena ZUP, o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) z dne 30. 4. 2012, zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) št. 090-18/2011/457, z dne 25. 4. 2012 v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca z dne 30. 4. 2012 zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011/457, z dne 25. 4. 2012 se delno ugodi in se izpodbijana odločba v delu, ki se nanaša na 3. točko izreka, delno odpravi, ter se odloči, da mora organ prosilcu v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe posredovati fotokopije popisov naslednjih zadev:
- št. 06122-2757/2010, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime, priimek in naslov v stolpcu »Subjekt«,
- naslov v stolpcu »Naslov zadeve«;
- ime in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednimi številkami (1), (2), (5), (8), (9) in (11) in (9),
- imeni, priimka in naslova dveh posameznikov v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (20);
- št. 06122-2920/2011, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime, priimek in naslov v stolpcu »Subjekt«,
- ime in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednimi številkami (1), (5), (6) in (12),
- ime in dva priimka v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (3),
- imeni in priimka dveh posameznikov ter naslov v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (7);
- priimek in naslov v poimenovanju dokumentov z zaporednima številkama (8) in (10),
- ime, priimek in naslov v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (11),
- ime in naslov v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (14);
- št. 06122-4016/2011, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime, priimek in naslov v stolpcu »Subjekt«,
- ime in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednima številkama (4) in (6);
- št. 06122-535/2008, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime, priimek in naslov v stolpcu »Subjekt«,
- imeni in priimka dveh posameznikov v poimenovanju dokumentov z zaporednimi številkami (1), (55) in (60),
- ime in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednimi številkami (2), (5), (6), (9), (8), (10), (11), (12), (13), (17), (18), (20), (22), (27), (26), (39), (38), (54), (57), (56), (58), (63), (64), (67), (70), (123), (125), (113), (111), (118), (112), (120), (115), (116), (110), (121), (124), (117), (122), (109), (108), (114), (119), (126), (128), (127), (142), (140), (135), (147), (145), (146), (137), (143), (136), (139), (130), (131), (144), (129), (132), (133), (134), (138), (148), (152), (153), (156), (155), (158), (157), (161), (159), (162), (163), (160), (165), (167), (164), (166), (169), (171), (172), (173), (170), (175), (174), (184), (178), (183), (190), (187), (181), (177), (188), (182), (180), (186), (185), (176), (179), (192), (194), (193), (209), (196), (195), (197), (199), (198), (200), (201), (202), (203), (205), (206), (238), (240), (241), (242), (243), (245), (246), (248), (250), (251), (254) in (255);
- priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednima številkama (50) in (62),
- ime, priimek in naslov v poimenovanju dokumentov z zaporednimi številkami (37), (76), (75), (90), (93), (80), (92), (78), (77), (94), (83), (89), (79), (87), (81), (86), (85), (88), (82), (91) in (84),
- imeni in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednima številkama (189) in (204);
- št. 06122-168/2010, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednimi številkami (1), (8), (10), (9), (12), (11), (14) in (13);
- št. 06122-203/2010, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime in priimek v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (1);
- št. 06122-207/2010, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime in priimek v poimenovanju dokumenta z zaporedno številko (1);
- št. 06121-155/2011 v delu, ki se nanaša na dokumenta z zaporednima številkama 87 in 98, pri čemer mora prekriti naslednje podatke:
- ime in priimek v poimenovanju dokumentov z zaporednima številkama (87) in (98).
2. V delu zahteve, ki se nanaša na varovane osebne podatke, ki jih je organ dolžan v skladu s prejšnjo točko tega izreka prekriti, se pritožba prosilca zavrne.
3. Pritožba prosilca z dne 30. 4. 2012 se zavrne v delu, ki se nanaša na 1., 2., 4., 5., 6., 7. in 8. točko izreka izpodbijane odločbe Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor št. 090-18/2011/457, z dne 25. 4. 2012.
4. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je pri organu vložil naslednje zahteve:
- dne 13. 3. 2012 je zahteval uradni dokument, s katerim je … pooblaščena v zvezi z izvedbo del po posamezni inšpekcijski odločbi organa št. 356-02-72/2004;
- dne 13. 3. 2012 je zahteval uradni dokument, iz katerega po 15. 10. 2010 nesporno enoznačno izhaja ugotovitev, da izvršba v zadevi št. 356-02-72/2004 ni končana;
- dne 13. 3. 2012 je zahteval pojasnilo, kako hitro teče/stoji ugotavljanje dejanskega stanja, pri čemer predlaga, da organ našteje izvršena operativna dejanja v inšpekcijskih postopkih, ki so navedeni v dopisu organa št. 0621-125/2012, z dne 22. 2. 2012 in datum aktivnosti;
- dne 13. 3. 2012 je zahteval odgovor na vprašanje, kdo bo plačal obresti za neplačano ukradeno vodo, za katero je VO-KA organu izdala račun dne 1. 12. 2011;
- dne 14. 3. 2012 je, v zvezi z zapisnikom z dne 7. 11. 2011, zahteval odgovore na vprašanja, in sicer ali so bile pooblaščene uradne osebe ves čas zaslišanja prisotne na mestu zaslišanja in zakaj se predstavnika PP Ljubljana-Bežigrad nista podpisala pod zapisnik;
- dne 15. 3. 2012 je zahteval odgovor/poročilo, čemu in za kakšne namene je gradbeni inšpektor ponaredil dokument št. 356.2-72/2004-MT-4, z dne 19. 1. 2004;
- dne 12. 3. 2012 je zahteval uradno dokumentacijo o pravilniku oz. primerljivem aktu, ki ureja morebitno pravno varstvo za inšpektorje organa v primeru, če povzročijo zavezancu večjo materialno škodo.
Organ je z odločbo 090-18/2011/457, z dne 25. 4. 2012 navedene zahteve prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da ne razpolaga z dokumenti, ki so navedeni v prvi, drugi in sedmi alineji prejšnjega odstavka. Glede zahtevanega pojasnila, kako hitro teče/stoji ugotavljanje dejanskega stanja v inšpekcijskih postopkih, ki so navedeni v dopisu organa št. 0621-125/2012, z dne 22. 2. 2012 je organ navedel, da prosilec ne izkazuje pravnega interesa, na podlagi katerega bi imel po določbah ZUP pravico do vpogleda v inšpekcijske spise. Prosilec ima na podlagi določb Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Uradni list RS, št. 43/2007-UPB1; v nadaljevanju ZIN) status prijavitelja, nima pa statusa stranke v postopku ali osebe, ki bi se lahko udeleževala postopka. Organ je navedel, da bi bile v primeru posredovanja zahtevanih dokumentov prosilcu kršene pravice drugih, tako strank v teh inšpekcijskih postopkih kot tudi pravice upravnega organa, saj bi bilo prosilcu omogočeno škodovanje ugledu upravnega organa, s tem tudi ugledu državne uprave. Organ je navedel konkretne primere, ko je prosilec v medijih navajal podatke, ki jih je pridobil iz inšpekcijskih spisov, ter pri tem napačno interpretiral dejansko stanje, s čimer je kršil pravice in dostojanstvo drugih oseb. Takšno medijsko objavljanje po mnenju organa predstavlja kršenje 34. člena Ustave RS in tretjega odstavka 15. člena Ustave RS. Organ je še navedel, da v treh primerih, za katere prosilec zahteva dokumente, postopki niso zaključeni, zato bi seznanitev prosilca z zahtevanimi dokumenti škodovala sami izvedbi upravnega postopka, kar predstavlja izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V zvezi z vprašanjem, kdo bo plačal obresti za neplačano ukradeno vodo, za katero je VO-KA organu izdala račun dne 1. 12. 2011, je organ navedel, da po ZDIJZ ni dolžan sestavljati odgovorov na vprašanja, ustvariti ali pridobiti novega dokumenta, obnoviti ali nadomestiti dokumenta, zbirati informacij, objavljati raziskav ali analizirati podatkov, temveč samo posreduje dokumente, s katerimi razpolaga. Ker organ z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, je zahtevo zavrnil. Iz enakega razloga je organ zavrnil tudi posredovanje odgovora na vprašanje, čemu in za kakšne namene je gradbeni inšpektor ponaredil dokument št. 356.2-72/2004-MT-4, z dne 19. 1. 2004.
Organ je dne 30. 4. 2012 prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da kategorično prereka proforma odločbo št. 090-18/2011/457, z dne 25. 4. 2012, katere namen je zgolj zavlačevanje postopka, kar je element poniževanja in podcenjevanja stranke v postopku, ki išče le zakonsko pripadajoče pravice, da bo lahko kvalitetno ščitila lastni pravni interes.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, dne z dopisom št. 090-18/2011/470, z dne 9. 5. 2012 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je z namenom razjasnitve dejanskega stanja dne 6. 9. 2012 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP, na katerem je organ pojasnil, da prosilec z dokumentom, iz katerega po 15. 10. 2010 nesporno enoznačno izhaja ugotovitev, da izvršba v zadevi št. 356-02-72/2004 ni končana, že razpolaga, saj ga je pridobil, ko je prevzel kopijo celotnega spisa. Dokaz o tem je dopis organa št. 356-02-72/2004, z dne 5. 1. 2011, s katerim je organ prosilcu posredoval fotokopijo zapisnika o izvršbi št. 356-02-72/2004, z dne 12. 10. 2010. V zvezi z dokumenti, ki izkazujejo hitrost/aktivnost dejanskega stanja v inšpekcijskih zadevah, navedenih v dopisu št. 06121-125/2012, z dne 22. 2. 2012, je organ pojasnil, da je nemogoče govoriti o hitrosti postopka, saj posamezni postopki gradbenih inšpektorjev med seboj niso primerljivi, saj gre za zelo različne primere tako glede objektov kot postopkov. Poleg tega je čas, v katerem organ opravi posamezna dejanja, pogosto odvisen od drugih udeležencev postopka ter tudi sodnih postopkov. Govorimo lahko o trajanju postopka, ne pa o hitrosti. Organ z dokumenti, ki bi kazali hitrost postopka, ne razpolaga, vendar se zaveda, da prosilci po ZDIJZ ne morejo poznati vseh primernih izrazov za označitev dokumentov, zato je zahtevo prosilca razumel širše in presodil, da prosilec dejansko zahteva dokumente, iz katerih je razviden potek posameznega postopka. Predmet zahteve so zato popisi zadev, ki so navedene v dopisu št. 06121-125/2012 z dne 22. 2. 2012. Organ je izročil Pooblaščencu popise naslednjih zadev: št. 06122-2757/2010, št. 06122-2920/2011, št. 06122-4016/2011, št. 06122-535/2008, št. 06122-168/2010, št. 06122-203/2010 in št. 06122-207/2010. V zvezi s prijavo, na podlagi katere inšpekcijski postopek še ni začet, organ razpolaga še z dvema dokumentoma, in sicer dokumenta z zaporednima številkama 87 in 98 v zadevi št. 06121-155/2011. Organ vztraja, da podatki v teh dokumentih predstavljajo izjemo po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Obravnavani inšpekcijski postopki so še v teku, poleg tega pa je izpolnjen tudi drugi pogoj za obstoj te izjeme. Razkritje podatkov iz popisa zadeve bi namreč povzročilo škodo za izvedbo postopkov. Ta škoda bi se kazala v tem, da bi prosilec, tako kot je že v preteklosti (o čemer je organ pisal že v izpodbijani odločbi), pisal v medijih, mediji bi se obračali na organ, poleg tega pa bi bili izpostavljeni tudi zavezanci inšpekcijskih postopkov. Posledica takšnih ravnanj prosilca bi bilo zagotovo ovirano delo inšpektorjev, ki bi se ukvarjali z odgovori vsem omenjenim subjektom, namesto, da bi se ukvarjali z vsebinskim reševanjem konkretnih inšpekcijskih zadev. Nenazadnje bi bila povzročena škoda tudi v tem, da bi prosilec s takšnim ravnanjem škodoval ugledu organa, kar je organ pojasnil v izpodbijani odločbi. Glede odgovora na vprašanje, kdo bo plačal obresti za neplačano ukradeno vodo, za katero je VO-KA organu izdala račun dne 1. 12. 2011, je organ pojasnil, da stroške postopka nosi zavezanec v postopku, kot to določa zakon. Dokumenta, ki v konkretni zadevi nalaga plačilo stroškov zavezancu (sklep o stroških), organ še nima. Glede vprašanj prosilca v zvezi z zapisnikom z dne 7. 11. 2011 je organ pojasnil, da se nanašajo na vsebino, ki se ne zapisuje niti v zapisniku niti kakšnem drugem dokumentu (npr. Zakaj določena oseba ni podpisana na zapisniku). Že iz narave vprašanj izhaja, da dokument o tem ne obstaja, zato je organ v tem delu zahtevo zavrnil. Smiselno enako organ tudi glede zahtevanega odgovora/poročila, čemu in za kakšne namene je gradbeni inšpektor ponaredil dokument št. 356.2-72/2004-MT-4, z dne 19. 1. 2004, vztraja pri navedbah v izpodbijani odločbi, saj dokumenti, ki bi vsebovali odgovore na vprašanja prosilca, ne obstajajo. V zvezi z zahtevanim pravilnikom oz. primerljivim aktom, ki ureja morebitno pravno varstvo za inšpektorje v primeru, če povzročijo zavezancu večjo materialno škodo, je organ pojasnil, da splošni akt, ki bi urejal tovrstno vprašanje, ne obstaja.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pooblaščenec je presojal pravilnost celotne odločbe, saj jo prosilec izpodbija v celoti.
Prosilec v pritožbi navaja, da je namen izpodbijane odločbe zgolj zavlačevanje postopka, kar je element poniževanja in podcenjevanja stranke v postopku. Pooblaščenec zato uvodoma pojasnjuje, da ZUP v 82. členu ureja pravico strank pregledovati dokumente zadeve in na svoje stroške prepisati ali preslikati potrebne dokumente v fizični ali elektronski obliki. Drugi odstavek 82. člena ZUP daje to pravico tudi vsakomur, ki verjetno izkaže, da ima od tega pravno korist. ZDIJZ pa v 5. členu ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre torej za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani za pravico strank oz. drugih upravičencev do vpogleda in prepisa zadeve, ki je, v okviru pravice do enakih procesnih jamstev, zagotovljena v okviru 22. člena Ustave RS. Navedeno pomeni, da zahteve za dostop do dokumentov, vložene na podlagi določb ZUP, ni mogoče enačiti z zahtevo, ki je vložena na podlagi določb ZDIJZ. Glede na to, da je v konkretnem primeru prosilec na začetku vsake vloge navedel besedilo »V kontekstu uveljavljanja pravnega interesa, podrejeno IJZ,…« in upoštevaje, da je organ izpodbijano odločbo izdal na podlagi ZDIJZ, Pooblaščenec ugotavlja, da ni dvoma, da je vse obravnavane zahteve treba obravnavati na podlagi določb ZDIJZ. Pritožbene navedbe prosilca, ki se nanašajo na njegove pravice, ki jih ima kot stranka v inšpekcijskem postopku, zato za konkretni pritožbeni postopek niso pravno relevantne. Pri tem je treba še poudariti, da vprašanje, kakšne pravice ima prosilec kot morebitna stranka v inšpekcijskih postopkih, ki jih vodi organ, niti ne sodi v pristojnost Pooblaščenca.
V obravnavanem primeru je bistveno vprašanje, ali organ sploh razpolaga z dokumenti, ki so v prvem odstavku obrazložitve te odločbe navedeni v prvi, drugi, četrti, peti, šesti in sedmi alineji. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Smisel dostopa do informacij javnega značaja je treba iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Upoštevati je treba, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije pri organu morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti ali pridobiti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije. Pooblaščenec ne vidi razumnih razlogov, zaradi katerih bi podvomil v resničnost navedb, s katerimi je organ zatrdil, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zato ugotavlja, da organ zahtevanih dokumentov ne hrani niti v računalniških evidencah. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari in hrani zahtevane dokumente. Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, ali organ ravna pravilno, ker ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti.
Dokument, naveden v prvi alineji prvega odstavka obrazložitve te odločbe, po ugotovitvah Pooblaščenca pri organu ne obstaja. Organ je v izpodbijani odločbi pravilno opozoril na odločbo Pooblaščenca št. 090-86/2011/2, z dne 25. 5. 2011, v kateri je bilo ugotovljeno, da organ nima internega akta, ki bi urejal dodelitev posameznih zadev posameznim inšpektorjem. Pri organu zato ne obstaja pravna podlaga, ki bi določala obveznost izdajanja pisnih pooblastil, s katerimi bi bila določena zadeva dodeljena določenemu inšpektorju. Pooblaščenec pojasnjuje, da ima inšpektor neposredno, na podlagi prvega odstavka 18. člena ZIN, pooblastilo, da pri opravljanju nalog inšpekcijskega nadzora samostojno vodi postopek ter izdaja odločbe in sklepe v upravnem in prekrškovnem postopku in po četrtem odstavku 28. člena ZUP pooblastilo za odločanje v upravnem postopku. Inšpektor pridobi to pooblastilo s trenutkom imenovanja in mu ga torej »podeli« že sam zakon (ne pa predstojnik, slednji pa mu ga tudi ne more odvzeti). Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ne vidi razlogov, da bi podvomil v pojasnilo organa oz. v dejstvo, da organ z zahtevanim dokumentom, s katerim je bila konkretna inšpektorica pooblaščena za opravljanje nalog inšpekcijskega nadzora v zadevi št. 356-02-72/2004, ne razpolaga.
Dokument, naveden v drugi alineji prvega odstavka obrazložitve te odločbe, po ugotovitvah Pooblaščenca pri organu ne obstaja. Organ je na ogledu in camera le še potrdil svoje navedbe v izpodbijani odločbi. Dokument, iz katerega izhaja, da upravna izvršba z dne 15. 10. 2010 ni končana, je zapisnik o izvršbi št. 356-02-72/2004, z dne 12. 10. 2010, ki ga je prosilec prejel kot prilogo dopisa organa št. 356-02-72/2004, z dne 5. 1. 2011, čemur prosilec niti ne nasprotuje. Pooblaščenec zato ne vidi razlogov, da bi podvomil v navedbo organa v izpodbijani odločbi, da drugega dokumenta, iz katerega bi izhajalo, da upravna izvršba z dne 15. 10. 2010 ni končana, pri organu ni. Na tem mestu Pooblaščenec pojasnjuje še, da je preučil vsebino dopisov prosilca, prejetih dne 16. 10. 2012 in dne 12. 11. 2012 in ugotovil, da njuna vsebina za konkretni pritožbeni postopek ni pravno relevantna. Zahteva prosilca se namreč nanaša na podatek o tem, da konkretna izvršba ni končana, in ne na podatek, da je konkretna izvršba že končana, ki ga v obeh navedenih dopisih izpostavlja prosilec.
Prosilec je v zahtevah, navedenih v četrti, peti in šesti alineji prvega odstavka obrazložitve, zahteval odgovore na vprašanja. ZDIJZ, po katerem je odločal organ in ki omogoča pritožbo k Pooblaščencu, nikakor ne omogoča oziroma predvideva pravice do odgovorov in pojasnil ter podobnega. Takšno stališče izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. 1351/2010-12, z dne 25. 5. 2011. ZDIJZ torej, kot je navedeno že zgoraj, podaja definicijo informacije javnega značaja, ki je zgolj in edino že ustvarjen oziroma obstoječ dokument. Prosilec ima po ZDIJZ torej pravico zahtevati dokumente, s katerimi organi zavezanci že razpolagajo, ne prosilci ne Pooblaščenec pa nimajo po tem zakonu nikakršnega vzvoda, s katerim bi prisilili organ, da posebej na zahtevo prosilca ustvari določen dokument. Organa po ZDIJZ tudi ni mogoče prisiliti, da bi odgovarjal na različna vprašanja prosilcev na takšen način, da bi posebej tvoril stavke, ki bi predstavljali odgovore na vprašanja. Od organa je možno zahtevati le, da prosilcu izroči dokumente, iz katerih lahko izhajajo odgovori na njegova vprašanja. Če recimo prosilec vpraša organ, kakšna je izobrazba določenega javnega uslužbenca, je organ po ZDIJZ dolžan prosilcu posredovati dokument, iz katerega izhaja ta informacija, ne pa posebej odgovoriti na to vprašanje. Kot je organ pravilno navedel v izpodbijani odločbi, iz opredelitve informacije javnega značaja, določene v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, izhaja, da odgovori na vprašanja oziroma pojasnila, obrazložitve, komentarji in analize stanj, ne predstavljajo informacije javnega značaja, zato organi, zavezanci po ZDIJZ, nimajo dolžnosti, da prosilcem odgovarjajo na vprašanja ter da dajejo pojasnila v zvezi z delovnim področjem organa. Na pojasnila in razlage se torej načelo prostega dostopa, zapisanega v 5. členu ZDIJZ, ne razteza. Pooblaščenec zaključuje, da odgovarjanje na vprašanja, ki jih prosilec zastavlja v obravnavanih vlogah, ne sodi v domet pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Je pa v skladu z načelom varstva pravic strank (7. člen ZUP) treba v primeru, ko prosilec zaradi napačnega razumevanju sistema dostopa do informacij javnega značaja organu postavlja vprašanja, vendar iz preostale vsebine njegove vloge izhaja, da želi pridobiti informacije javnega značaja, rešiti ključno vprašanje, ali organ razpolaga z dokumenti, iz katerih bi bili razvidni odgovori na zastavljena vprašanja. Kot je pojasnjeno že zgoraj, je prosilec obravnavane vloge vložil na podlagi določb ZDIJZ, zato je treba rešiti navedeno vprašanje. Stroški za vodo, na katero se nanaša zahteva prosilca, navedena v četrti alineji prvega odstavka obrazložitve te odločbe, so po navedbah organa na ogledu in camera stroški postopka, ki jih nosi zavezanec v postopku, kot to določa zakon. Dokumenta, ki v zadevi, na katero se nanaša zahteva prosilca, nalaga plačilo stroškov zavezancu (t.j. sklep o stroških), organ še nima, v kar Pooblaščenec ne dvomi. Pooblaščenec namreč ne vidi razlogov, zakaj bi organ prosilcu prikrival, da z navedenim dokumentom razpolaga. Glede vprašanj prosilca v zvezi z zapisnikom z dne 7. 11. 2011 ( ali so bile pooblaščene uradne osebe ves čas zaslišanja prisotne na mestu zaslišanja in zakaj se predstavnika PP Ljubljana-Bežigrad nista podpisala pod zapisnik) ter glede odgovora na vprašanje, čemu in za kakšne namene je gradbeni inšpektor ponaredil dokument št. 356.2-72/2004-MT-4, z dne 19. 1. 2004, Pooblaščenec ne vidi razumnih razlogov, da bi podvomil v resničnost navedb, s katerimi je organ zatrdil, da se prosilčeva vprašanja nanašajo na vsebino, ki se ne zapisuje niti v zapisniku niti kakšnem drugem dokumentu. Pooblaščenec pripominja, da ZUP sicer v delu od 74. do 81. člena, ki se nanaša na zapisnik, določa pogoje o tem, kdo in kdaj mora podpisati zapisnik ter v katerem primeru se v zapisnik vpiše, če kdo odide, preden je zapisnik končan, vendar je organ v konkretnem primeru očitno presodil, da ti pogoji niso podani, saj tega ni zapisal v zapisnik, ki je predmet prosilčevega vprašanja. Presoja, ali je organ ravnal pravilno, pa že presega pristojnosti Pooblaščenca. Vprašanje prosilca o dokumentu št. 356.2-72/2004-MT-4, z dne 19. 1. 2004, temelji zgolj na domnevi prosilca o ponarejanju dokumenta, zato Pooblaščenec ne vidi razlogov, ki bi kakorkoli kazali na to, da o tem obstaja kakršenkoli dokument. Dokumenti, iz katerega bi izhajali odgovori na vprašanja, navedena v četrti, peti in šesti alineji prvega odstavka obrazložitve te odločbe, po ugotovitvah Pooblaščenca pri organu ne obstajajo.
Dokument, naveden v sedmi alineji prvega odstavka obrazložitve te odločbe, po ugotovitvah Pooblaščenca pri organu ne obstaja. Pooblaščenec verjame navedbam organa na ogledu in camera, ker ni našel pravne podlage, ki bi organ zavezovala, da sprejme pravilnik, ki ureja morebitno pravno varstvo za inšpektorje organa v primeru, če povzročijo zavezancu večjo materialno škodo. Pooblaščenec ne vidi razlogov, zakaj bi organ prosilcu prikrival obstoj splošnega pravnega akta z navedeno vsebino.
Upoštevaje vse navedeno Pooblaščenec zaključuje, da organ ne razpolaga z nobenim izmed dokumentov, o katerih je odločil v 1., 2., 4., 5., 6. in 7. točki izreka izpodbijane odločbe. Navedeno pomeni, da v zvezi s temi dokumenti ni izpolnjen eden izmed pogojev iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko potrdimo obstoj informacije javnega značaja. Pooblaščenec je zato zaključil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo v delu, ki se nanaša 1., 2., 4., 5., 6., in 7. točko izreka izpodbijane odločbe pravilen, da je odločba v tem delu pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa je v tem delu neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Pooblaščenec je glede dokumentov, navedenih v tretji alineji prvega odstavka obrazložitve te odločbe, ugotovil, da organ z njimi razpolaga. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da je iz zahteve prosilca mogoče razbrati, da zahteva dokumente, iz katerih je razviden potek posameznega postopka. Predmet zahteve so zato popisi naslednjih zadev, ki so navedene v dopisu št. 06121-125/2012 z dne 22. 2. 2012: št. 06122-2757/2010, št. 06122-2920/2011, št. 06122-4016/2011, št. 06122-535/2008, št. 06122-168/2010, št. 06122-203/2010, št. 06122-207/2010 in št. 06121-155/2011 v delu, ki se nanaša na dokumenta z zaporednima številkama 87 in 98. Pooblaščenec ugotavlja, da so v teh popisih navedeni vsi dokumenti, ki so v posamezni zadevi nastali pri organu oziroma jih je organ prejel od drugih subjektov, in sicer z datumi. Iz teh popisov so torej razvidni podatki, ki ustrezajo zahtevi prosilca, in sicer, katera dejanja in kdaj so bila izvedena v posameznem inšpekcijskem postopku.
Organ se v zvezi s temi dokumenti sklicuje na izjemo iz 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na podlagi katere se zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen in sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka,
- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.
Dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, so nastali v postopkih, ki jih teorija imenuje »inšpekcijski upravni postopek«. Iz drugega odstavka 3. člena ZIN, izhaja, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim (inšpekcijskim) zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Zaradi navedenega, inšpekcijskega postopka ni mogoče šteti za sui generis postopek, ki bi bil od upravnega postopka oddvojen tip postopka, pač pa za poseben upravni postopek, s to posebnostjo, da je poimenovan s posebnim izrazom (nominatni postopek). Posebna postopkovna pravila, ki so določena v ZIN, so potrebna zaradi nekaterih specifik nadzora nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Upravni postopek je torej orodje sistema inšpekcijskega nadzora. Kot dodaten argument za trditev, da gre pri izvajanju inšpekcijskega nadzora v bistvu za upravni postopek, je treba omeniti še četrti odstavek 28. člena ZUP, ki določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah. Glede na navedeno lahko dokumentarno gradivo, ki nastane v inšpekcijskem postopku (na primer odločbe, sklepi, vabila, zapisniki, dokazne listine in tudi popis teh dokumentov), štejemo za dokumentarno gradivo, ki je nastalo v upravnem postopku v smislu obravnavane določbe ZDIJZ.
Pri presoji utemeljenosti obstoja navedene izjeme pa je potrebno opraviti še test škode in presoditi, ali bi z razkritjem informacij, ki jih zahteva prosilec, nastala škoda za izvedbo postopka. Zavezani organ tako dostop do informacij lahko zavrne, če bi njihovo razkritje ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami. Ogrožen mora torej biti sam upravni postopek, da lahko govorimo o obstoju izjeme, zato se pri tej presoji ne spuščamo v vprašanje škode, če se zahtevani dokument nanaša na zaključen postopek, saj škoda za zaključen postopek nikakor ne more več nastati. V obravnavanem primeru tako škoda ne more nastati pri razkritju popisa zadeve št. 06122-2757/2010, ki je že zaključena, kar je razvidno iz oznake (ikona z veselim obrazom) ob številki zadeve na samem popisu. O ogrožanju postopka v smislu obravnavane izjeme tudi ni mogoče govoriti, kadar bi lahko škoda nastala subjektom, navedenim v zahtevanih dokumentih, ali drugim postopkom (npr. kazenski ali odškodninski postopek). Zato so za presojo te izjeme pravno nerelevantne navedbe organa, da bi bili zaradi razkritja zahtevanih dokumentov izpostavljeni tudi zavezanci inšpekcijskih postopkov, in da bi prosilec s pisanjem v medijih, ki bi bilo posledica seznanitve z zahtevanimi dokumenti, škodoval ugledu organa. Edini argument organa, ki se nanaša na potek postopka, je navedba, da bi bila posledica takšnega pisanja prosilca v medijih zagotovo ovirano delo inšpektorjev, ki bi se ukvarjali z odgovori vsem omenjenim subjektom, namesto, da bi se ukvarjali z vsebinskim reševanjem konkretnih inšpekcijskih zadev. Vendar takšen argument ne zdrži resne pravne presoje, saj takšnega pritiska medijev na inšpektorje zaradi zadev, ki jih prosilec omenja v člankih, ni mogoče realno pričakovati, poleg tega pa organ ni z ničemer konkretiziral svojih navedb. Kot izhaja iz člankov, na katere se organ sklicuje v izpodbijani odločbi, je prosilec na podlagi dokumentov, prejetih na podlagi ZDIJZ, že medijsko izpostavil svoje vidike delovanja organa, zato bi organ lahko konkretno navedel vsaj, kako je razkritje informacij npr. v preteklosti ogrozilo izvedbo konkretnih dejanj v postopku. Organ tega ni storil, temveč se je zgolj skliceval na kršitev pravice iz 35. člena Ustave RS in iz tretjega odstavka 15. člena Ustave RS, škodo za izvedbo postopka pa omenja le hipotetično s sklicevanjem na 7. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec zaključuje, da organ, na čigar strani je dokazno breme, niti v izpodbijani odločbi niti na ogledu in camera ni konkretno pojasnil, kako bi razkritje zahtevanih informacij lahko vplivalo na izvedbo posameznega upravnega postopka, na katerega se te informacije nanašajo. Ogrozitev izvedbe upravnega postopka mora namreč biti dejanska, ne le hipotetična s sklicevanjem na materialni predpis. Organu tako v konkretnem primeru ni uspelo izkazati niti možnosti nastanka škode, niti pojasniti narave škode, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih informacij, zato izjema po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ ni podana.
Obravnavani popisi zadev pa niso v celoti prosto dostopni, ker vsebujejo podatke, ki so izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. 6. člen ZVOP-1 določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
Po pregledu vsebine zahtevane dokumentacije je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti dejansko vsebujejo tudi nekatere osebne podatke, in sicer osebna imena (ime in priimek) ter naslove inšpekcijskih zavezancev in drugih posameznikov, ki so povezani s postopki. Pooblaščenec ugotavlja, da gre v vseh teh primerih nedvomno za varovane osebne podatke, saj Pooblaščencu ni znana pravna podlaga, ki bi določala, da je razkritje navedenih osebnih podatkov v konkretnem primeru dopustno. Upoštevaje navedeno gre zaključiti, da ti podatki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Varovani niso tisti osebni podatki, ki jih kot javne opredeljuje že sam pravni red. Zakonodaja s področja gospodarskega prava v interesu pravne varnosti oziroma varnosti pravnega prometa opredeljuje kot javne podatke ustanoviteljev, družbenikov ter zastopnikov gospodarskih družb ter s.p.-jev. Obvezen vpis družbe v sodni register izhaja že iz 43. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), ki določa, da se v register vpisujejo podatki o družbi, za katere to določa zakon. 4. člen Zakona o sodnem registru (Uradni list RS, št. 54/2007-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; ZSReg) tako določa podatke, ki se vpišejo v sodni register. Iz prvega in tretjega odstavka 7. člena ZSReg izhaja, da so vsi v sodni register vpisani podatki javni. Iz navedenega izhaja, da ti podatki ne morejo uživati posebne zaščite po ZVOP-1. V obravnavanih dokumentih se kot nevarovan osebni podatek pojavlja ime in priimek družbenika in osebe, pooblaščene za zastopanje gospodarske družbe. Prav tako niso deležni zaščite po ZVOP-1 imena in priimki inšpektorjev (…). Podlaga za razkritje je v tretjem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na izjeme iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dovoli dostop do (tudi osebnih) podatkov, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V konkretnem primeru gre za podatek, povezan z opravljanjem delovnega razmerja javnega uslužbenca. Obravnavani dokumenti vsebujejo tudi imena in priimke odvetnikov, ki ne nastopajo kot posamezniki in v lastnem imenu, ampak v vlogi opravljanja odvetniškega poklica. Ti podatki so javno dostopni na svetovnem spletu v imeniku odvetnikov, ki ga vodi Odvetniška zbornica Slovenije (http://www.odv-zb.si/imenik/imenik-odvetnikov), zato ne sodijo med varovane osebne podatke. Podatke, ki ne predstavljajo kategorije t.i. varovanih osebnih podatkov, dopustno posredovati javnosti.
Pooblaščenec je ugotovil, da je v konkretnem primeru mogoče uporabiti t.i. institut delnega dostopa, ki ga ureja 7. člen ZVOP-1. Obravnavani popisi zadev namreč le delno vsebujejo varovane osebne podatke, ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost. Organ jih je zato dolžan prekriti z eno od možnih tehnik anonimizacije, v preostalem delu pa mora prosilcu omogočiti seznanitev s zahtevanim dokumentom, in sicer na način in v obsegu, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe.
Pooblaščenec zaključuje, da podatki v obravnavanih popisih zadev predstavljajo prosto dostopno informacijo javnega značaja (z izjemo varovanih osebnih podatkov), kar pomeni, da je organ na prvi stopnji napravil napačen sklep glede dejanskega stanja ter posledično napačno uporabil materialno pravo. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca delno ugodil ter na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP izpodbijano odločbo delno odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. V delu, v katerem ti dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke, je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, pritožbo prosilca zavrnil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ker prosilec izpodbija odločbo organa v celoti, je Pooblaščenec moral presojati tudi 8. točko izreka, v kateri je organ odločil, da niso nastali posebni stroški postopka. Pooblaščenec je pri tem ugotovil, da je bil postopek pred izpodbijano odločbo v tem delu pravilen, da je odločba v tem delu pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa je v tem delu neutemeljena, zato jo je zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010-UPB5) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper 2. in 3. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Inšpektorata Republike Slovenije za promet, energetiko in prostor, Vožarski pot 12, 1000 Ljubljana, št. 090-18/2011/457, z dne 25. 4. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Zoper 1. in 4. točko izreka te odločbe ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Duralija, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka