Meta Roglič, novinarka Dnevnika - Ministrstvo za zunanje zadeve
+ -Številka: 090-135/2012/7
Kategorije: Varstvo kazenskega postopka, Notranje delovanje organa, Mediji
POVZETEK:
Prosilka je od organa zahtevala vpogled v poročilo o inšpekcijskem nadzoru na veleposlaništvu v Parizu. Organ je dostop do zahtevanega poročila v celoti zavrnil, pri tem pa se je skliceval na izjemo notranjega delovanja organa in na izjemo varstva kazenskega postopka. Pooblaščenec je ugotovil, da bi sicer lahko šlo za izjemo notranjega delovanja organa, vendar se vsebinsko očitno nanaša le na določene dele dokumenta. Prosilki pa je bil dostop do zahtevanega dokumenta zavrnjen v celoti, ne da bi se organ nadalje opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. Zaradi navedenega je Pooblaščenec ugodil pritožbi prosilke in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-135/2012/7
Datum: 23. 7. 2012
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 9. in 10. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/06-UPB1, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZMed), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Dnevnik d.d., novinarka Meta Roglič, Kopitarjeva ulica 2, Ljubljana, (v nadaljevanju prosilka), zoper odgovor Ministrstva za zunanje zadeve, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), z dne 1. 6. 2012 v zadevi odobritve dostopa do informacij za medije naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi. Zavrnilni odgovor organa z dne 1. 6. 2012, ki se šteje za zavrnilno odločbo, se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 29. 5. 2012 na organ naslovila elektronsko pošto, iz katere med drugim izhaja, da je zahtevala vpogled v poročilo o inšpekcijskem nadzoru na veleposlaništvu v Parizu.
Organ je dne 1. 6. 2012 po elektronski pošti odgovoril na določena prosilkina vprašanja, nadalje pa je pojasnil, da so poročila organa o nadzoru na diplomatsko-konzularnih predstavništvih namenjena izboljšanju poslovanja in odpravi napak oz. pomanjkljivosti pri delovanju. Tovrstni podatki po mnenju organa niso informacije javnega značaja, saj bi njihovo razkritje lahko povzročilo motnje v delovanju ministrstva.
Prosilka je dne 5. 6. 2012 pri organu vložila pritožbo, v kateri je navedla, da je policija proti nekdanjemu veleposlaniku v Parizu vložila kazensko ovadbo zaradi suma več kaznivih dejanj, in sicer naj bi šlo za oškodovanje proračuna za 350.000 evrov. Prijavo proti veleposlaniku je na policijo vložil organ, ki je do ugotovitev, ki so bile osnova za prijavo, prišel pri inšpekcijskem nadzoru na veleposlaništvu v Parizu. Organ je dostop do poročila o inšpekcijskem nadzoru zavrnil, pri čemer prosilka navaja, da se poročilo o nadzoru nad delom veleposlaništva v Parizu nanaša na porabo proračunskih sredstev, zato meni, da gre za informacije javnega značaja. Prav tako prosilka meni, da motnjo v delovanju ministrstva povzročajo nepravilnosti same, ne pa njihovo razkritje.
Organ je pritožbo z dopisom št. 090-3/2012-2 z dne 8. 6. 2012 odstopil Pooblaščencu v pristojno reševanje, ki jo je prejel dne 14. 6. 2012. Ob odstopu pritožbe je organ navedel, da je vpogled v poročilo zavrnil na podlagi 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za dokument v zvezi z notranjim delovanjem organa, katerega javno razkritje bi lahko povzročilo napačno razumevanje v javnosti in s tem motnje pri delovanju organa. Poročila o nadzoru na diplomatsko predstavništvih in konzulatih so namenjena izboljšanju poslovanja in odpravi napak oziroma pomanjkljivosti pri delovanju predstavništev. Sam sistem nadzorov je zasnovan tako, da se odkrijejo morebitne pomanjkljivosti v delovanju posameznega predstavništva, na podlagi česar se predlaga izboljšanje delovanja ali kontrole, zaposleni na posameznem predstavništvu pa lahko tudi odprto povejo svoje mnenje o medosebnih odnosih, načinu vodenja itd. Vse to pa ne bi bilo mogoče, če bi bila poročila javno dostopna. Poročilo o nadzoru nad delom veleposlaništva v Parizu poleg ugotovitev, ki se nanašajo na morebitne ugotovljene nepravilnosti, obravnava tudi določena varnostna vprašanja veleposlaništva, kot npr. varovanje, ravnanje s tajnimi podatki, ipd. Razkritje teh podatkov javnosti bi pomenilo, da bi bile javnosti (tudi mednarodni javnosti in državi sprejemnici) razkrite vse podrobnosti, hkrati s pomanjkljivostmi in morebitnimi slabostmi delovanja diplomatskih predstavništev in konzulatov, si čimer bi organ postal bistveno bolj ranljiv, razkritje pa bi vplivalo tudi na odnose z drugimi državami, kar vse bi pomenilo motnje v delovanju organa. Glede na to, da v zvezi z navedeno zadevo poteka predkazenski postopek, organ meni, da razkritje poročila prav tako ni mogoče iz razloga iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj bi razkritje podatkov, ki jih vsebuje navedeno poročilo, lahko škodovalo izvedbi kazenskega pregona.
Ker pritožbi ni bil priložen dokument, ki je predmet zahteve, je Pooblaščenec z dopisom št. 090-135/2012/2 z dne 15. 6. 2012 organ pozval, naj mu ta dokument posreduje. Pooblaščenec je zahtevan dokument prejel dne 22. 6. 2012. Nadalje je Pooblaščenec skladno s 15. a členom Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) Okrožnemu državnemu tožilstvu V Ljubljani z dopisom št. 090-135/2012/4 z dne 4. 7. 2012 posredoval zaprosilo za informacijo glede predkazenskega postopka v zvezi s to zadevo. Pooblaščenec je mnenje Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani prejel dne 13. 7. 2012.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pooblaščenec ob tem ugotavlja, da je v konkretnem primeru izpolnjen kriterij materializirane oblike v skladu s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ, s čimer je podana tudi procesna predpostavka po ZMed, zato je pritožba prosilke dovoljena. Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil v celoti, pri čemer se za zavrnilno odločbo v skladu z 8. odstavkom 45. člena ZMed šteje odgovor organa z dne 1. 6. 2012, v katerem je organ navedel, da prosilki zavrača vpogled v zahtevan dokument zaradi izjeme notranjega delovanja organa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je predmet zahteve prosilke 46 strani dolg dokument, h kateremu ob tem spada še več prilog. Dostop do zahtevanega dokumenta je organ zavrnil zgolj z navedbo, da bi razkritje dokumenta lahko povzročilo motnje v delovanju ministrstva. Šele ob odstopu pritožbe Pooblaščencu je organ zatrjevano izjemo dodatno obrazložil in zapisal, da je sam sistem nadzorov zasnovan tako, da se odkrijejo morebitne pomanjkljivosti v delovanju posameznega predstavništva, na podlagi česar se predlaga izboljšanje delovanja ali kontrole, zaposleni na posameznem predstavništvu pa lahko tudi odprto povejo svoje mnenje o medosebnih odnosih, načinu vodenja itd. Vse to pa ne bi bilo mogoče, če bi bila poročila javno dostopna. Poleg tega pa poročilo obravnava tudi določena varnostna vprašanja veleposlaništva, kot npr. varovanje, ravnanje s tajnimi podatki, pri čemer bi razkritje teh podatkov pomenilo, da bi bile javnosti (tudi mednarodni javnosti in državi sprejemnici) razkrite vse podrobnosti, hkrati s pomanjkljivostmi in morebitnimi slabostmi delovanja diplomatskih predstavništev in konzulatov, si čimer bi organ postal bistveno bolj ranljiv, razkritje pa bi vplivalo tudi na odnose z drugimi državami, kar vse bi pomenilo motnje v delovanju organa. Prav tako je organ zapisal, da v zvezi z navedeno zadevo poteka predkazenski postopek, zato razkritje poročila prav ni mogoče iz razloga iz 6. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Glede zatrjevane izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec ugotavlja, da bi razlogi, ki jih je ob odstopu pritožbe navedel organ, sicer lahko opravičevali uporabo izjeme notranjega delovanja organa, vendar je ob tem potrebno opozoriti, da se vsebinsko nanašajo le na določene dele dokumenta ter njegovih prilog (npr. varnostni vidiki, subjektivna mnenja posameznikov o odnosih,…), pri čemer je Pooblaščenec po pregledu dokumenta ugotovil, da navedena vsebina predstavlja le manjši del zahtevanega poročila. Prosilki pa je bil dostop do zahtevanega dokumenta zavrnjen v celoti, ne da bi se organ nadalje opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ oz. ne da bi presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč.
Pri tem Pooblaščenec še poudarja, da izjema notranjega delovanja organa ni absolutna, pač pa je potrebno pri presoji, ali gre kljub ugotovljeni izjemi za prosto dostopne informacije, upoštevati tudi 3. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe 1. odstavka (kjer so navedene izjeme od prostega dostopa, op. Pooblaščenca) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Iz spisovne dokumentacije ne izhaja, da bi se organ ukvarjal z vprašanjem, ali gre pri posameznih delih dokumenta za podatke o porabi javnih sredstev oziroma podatke v zvezi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, čeprav iz samega poročila jasno izhaja, da se njegova vsebina nanaša prav na razpolaganje ter porabo javnih sredstev oziroma na v zvezi s tem ugotovljene nepravilnosti, prav tako pa vsebuje mnogo podatkov in ugotovitev glede posameznikov, ki so bili, oziroma so še, zaposleni na veleposlaništvu v Parizu in so torej javni uslužbenci.
Glede izjeme po 6. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je od odstopu pritožbe tudi skliceval organ, pa je potrebno pripomniti, da organ ni upošteval določbe 15. a člena Uredbe, ki določa, da če organ prejme zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, ki se nanaša na predkazenski ali kazenski postopek, in v postopku v tem času odloča drug pristojni organ, organ odloči o zahtevi na podlagi obrazloženega mnenja organa, ki v tem času odloča v postopku, oziroma to iz spisovne dokumentacije ni razvidno. Določbo 15. a člena Uredbe je v postopki na drugi stopnji sicer upošteval Pooblaščenec, vendar v mnenju, prejetem s strani Okrožnega državnega tožilstva v Ljubljani, škodne posledice za (pred)kazenski postopke zaradi razkritja dokumenta, niso izkazane v takšni meri, da bi bilo glede konkretnega dokumenta mogoče sklicevanje na 6. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. V zadevnem mnenju je tožilstvo namreč zgolj zapisalo, da bi škodne posledice za izvedbo predkazenskega oziroma morebitnega kazenskega postopka lahko nastale, kar pa za uveljavitev navedene izjeme, vsekakor ne zadostuje. Ta pogoj namreč zavezuje k uporabi škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina, oziroma, da bi nastala določena škoda, v zvezi z izvedbo konkretnega (pred)kazenskega postopka. Ogrozitev mora vsakokrat biti dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se torej v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.
Prav tako je potrebno poudariti, da tudi če bi organ v ponovljenem postopku s strani pristojnega organa prejel tako obrazloženo mnenje (15. a člen Uredbe), v katerem bi bila škoda za (pred)kazenski postopek konkretneje izkazana (in bi bilo takšno mnenje posledično lahko podlaga za ugotovitev izjeme varstva kazenskega postopka), bi moral nadalje preveriti, ali je mogoče dostop do določenih delov dokumenta kljub temu dopustiti. V skladu s 7. členom ZDIJZ je namreč dolžnost organa, da vedno, ko je to mogoče, prosilcu omogoči vsaj delni dostop do dokumenta v skladu, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe sploh ne bi bilo izvedljivo. Z izjemo iz 6. točke 1. odstavka 6. člena je namreč mogoče varovati zgolj tiste dele dokumenta, ki se dejansko navezujejo na kazniva dejanja posameznikov, glede katerih je bila pristojnemu organu dejansko podana kazenska ovadba.
Iz vsega navedenega je potrebno zaključiti, da se Pooblaščenec sicer strinja z organom, da bi določeni deli zahtevanega dokumenta lahko predstavljali katero izmed izjem od prostega dostopa iz 6. člena ZDIJZ, kljub temu pa je potrebno poudariti, da morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene, obrazložene in uporabljene le v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjeme ne more sklicevati le s splošno trditvijo in pavšalno, da zahtevan dokument vsebuje izjemo in na tej podlagi prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta zavrniti v celoti.
Organ tako ni konkretno ugotavljal zavrnitvenih razlogov glede posamičnih delov dokumenta, takšno ravnanje organa pa predstavlja zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, saj organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v obravnavani zadevi, in ki izhajajo iz materialno pravnih predpisov, ki jih je v konkretni zadevi potrebno uporabiti. Zaradi navedenega je v postopku na prvi stopnji prišlo do napačne uporabe materialnega prava in posledično do bistvenih kršitev postopka, saj se zavrnilnega odgovora organa z dne 1. 6. 2012 ne da preizkusiti, ker je obrazložitev le-tega ostala zgolj na deklaratorni ravni (7. toka 2. odstavka 237. člena ZUP).
Zadevo je bilo potrebno na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora preučiti, kateri deli dokumenta dejansko predstavljajo izjeme od prostega dostopa in (zgolj) te dele dokumenta ustrezno varovati z institutom delnega dostopa. Organ mora tako vsak posamičen vsebinski sklop v zahtevanem poročilu presoditi tudi z vidika instituta delnega dostopa, po tako izvedenem ugotovitvenem postopku pa mora organ v odločbi, ki bo izdana v ponovljenem postopku, natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo ugotovljene izjeme od prosto dostopnih informacij.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka