Prosilka - Občina Žužemberk
+ -Številka: 090-133/2012/3
Kategorije: Notranje delovanje organa, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
POVZETEK:
Prosilka je zahtevala sklep in vse dokumente, ki so nastali na njegovi podlagi. Organ je zahtevo prosilke v celoti zavrnil, sklicujoč se na notranje delovanje organa in varovane osebne podatke. Prosilka je vložila pritožbo, v kateri je navedla, da se ne strinja, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo prosto dostopnih informacij.. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar pa vsi dokumenti ne predstavljajo prosto dostopnih podatkov zaradi osebnih podatkov. Pooblaščenec organu naložil, da prosilki posreduje sklep, glede ostalih dokumentov pa je v celoti zavrnil dostop, ker zaradi prepletenosti osebnih podatkov tudi delni dostop ni bil mogoč.
ODLOČBA:
Številka: 090-133/2012/3
Datum: 1. 8. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2, v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi ……………………… (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk (v nadaljevanju organ) št. 090-6/2012-2 z dne 18. 4. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke z dne 11. 5. 2012 se delno ugodi in se odločba Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk št. 090-6/2012-2 z dne 18. 4. 2012 delno odpravi in se odloči, da je organ dolžan prosilki v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008.
2. Pritožba prosilke se zavrne glede kopij vseh dokumentov, ki so nastali na podlagi sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je dne 20. 3. 2012 na organ naslovila zahtevo, da želi pridobiti fotokopijo sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008 in kopije vseh dokumentov, ki so od 19. 3. 2008 do 31. 12. 2011 nastali na podlagi tega sklepa.
Organ je dne 18. 4. 2012 izdal odločbo št. 090-6/2012-2, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil, sklicujoč se na notranje delovanje organa in varovane osebne podatke.
Prosilka je dne 11. 5. 2012 vložila pritožbo, v kateri navaja, da se ne strinja, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo prosto dostopnih informacij.
Organ je dne 12. 6. 2012 z dopisom št. 090-6/2012-7 pritožbo kot dovoljeno in pravočasno, vloženo s strani upravičene osebe, na podlagi 245. člena ZUP odstopil v obravnavo Pooblaščencu. Pritožbi je organ priložil spis, v katerem so dokumenti, na podlagi katerih je vodil postopek za posredovanje informacij javnega značaja in dokumente, o katerih je odločal.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V obravnavani zadevi ni sporno, da je organ zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih zahteva prosilka, spadajo v delovno področje organa, prav tako pa je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevani dokumenti obstajajo v materializirani obliki in da organ z njimi razpolaga, saj jih je posredoval Pooblaščencu.
Osebni podatki kot izjema od prostega dostopa
Organ se je v izpodbijani odločbi pri zavrnitvi dostopa do določenih kategorij podatkov skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1).
Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika.
Vsak osebni podatek nima hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je posameznik, ki je sklenil delovno razmerje v javnem sektorju za konkretno določeno delovno mesto, določljiv že na podlagi podatka o imenu in priimku, saj je mogoče na podlagi omenjenega podatka, skupaj s podatkom o zaposlitvi, osebo identificirati brez velikega napora, brez velikih stroškov in to ne zahteva veliko časa. Iz navedenega tako izhaja, da gre pri teh podatkih nedvomno za osebne podatke. V zvezi z vprašanjem, ali ti podatki predstavljajo varovane osebne podatke, pa je treba upoštevati tudi določbo prve alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, v kateri je navedeno, da se ne glede na določbo prvega odstavka (kjer je opredeljenih enajst izjem, zaradi katerih se dostop do informacije zavrne), dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. (tajni podatki) in 5. do 8. točke prvega odstavka, ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Oseba, zaposlena v javnem sektorju, ima torej bistveno zmanjšano pričakovanje zasebnosti zaradi načela odprtosti, ki terja transparentno delovanje organa s ciljem čim večje udeležbe državljanov pri izvajanju oblasti. Na tej teoretični podlagi temelji tudi določba tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po kateri so ne glede na varstvo osebnih podatkov prosto dostopni tisti osebni podatki, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Ob vpogledu v zahtevane dokumente je Pooblaščenec ugotovil, da vsebujejo osebne podatke posameznika (ime in priimek, naslov, število dni letnega dopusta, točne datume koriščenja letnega dopusta), ki je hkrati tudi javni uslužbenec. Zaradi navedenega je bilo treba pri presoji upoštevati še določilo tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. V zvezi s tem je Pooblaščenec ugotovil, da sta navedba imena in priimka posameznega javnega uslužbenca podatka, ki sta nedvomno povezana z delovnim razmerjem javnega uslužbenca. Ta dva podatka torej nista varovana.
Drugače pa je v primeru, ko gre za podatke o vzrokih odsotnosti javnega uslužbenca z dela – za tak primer gre tudi v zahtevanih dokumentih. Ti podatki namreč niso podatki, ki so neposredno povezani z delovnim razmerjem javnih uslužbencev v javnem sektorju oz. v zvezi z izvajanjem njihovih javnopravnih nalog. V zvezi z osebnim podatkom, povezanim s koriščenjem letnega dopusta javnih uslužbencev, je treba tako poudariti, da podatek o tem, kdaj je posamezni javni uslužbenec oziroma funkcionar koristil letni dopust predstavlja izjemo od dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj gre za varovan osebni podatek. Gre torej za podatek, ki ni v neposredni zvezi z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oziroma v zvezi z opravljanjem javne funkcije. Za tak podatek bi lahko šlo, v kolikor bi prosilec zahteval informacijo o tem, koliko dni letnega dopusta je bilo posameznemu javnemu uslužbencu (ali funkcionarju) dodeljenega in koliko dni je dejansko porabil, ne pa tudi, če gre za informacijo o tem, kdaj natančno (po datumih) je javni uslužbenec (ali funkcionar) svoj letni dopust koristil. Upoštevaje dosedanjo prakso Pooblaščenca na področju dostopa do informacij javnega značaja in varstva osebnih podatkov je le podatek o skupnem številu odobrenih in številu izkoriščenih dni letnega dopusta podatek, ki je povezan z delovnim razmerjem javnega uslužbenca (ali javno funkcijo) in nenazadnje tudi s porabo javnih sredstev. Datum, kdaj je nekdo letni dopust koristil, pa nima neposredno zveze (samo) z delovnim razmerjem v javnem sektorju, niti s porabo javnih sredstev in torej predstavlja izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja.
Pooblaščenec ob tem ugotavlja, da se vsi zahtevani dokumenti, razen sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008, vsebinsko nanašajo na koriščenje letnega dopusta konkretnega javnega uslužbenca, celo natančno po dnevih – pravzaprav datumi koriščenja letnega dopusta predstavljajo celotno vsebino dokumentov. Ker so v konkretnem primeru izpolnjeni pogoji za uporabo izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov), je Pooblaščenec preveril možnost uporabe 7. člena ZDIJZ, ki ureja delni dostop do informacije javnega značaja. Kadar dokument, ki je sicer informacija javnega značaja, vsebuje tudi varovane osebne podatke, je treba omogočiti t.i. delni dostop, in sicer s prekritjem navedenih osebnih podatkov. 7. člen ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 in št. 119/2007) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 21. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek).
Pooblaščenec ocenjuje, da v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa ni mogoče omogočiti dostopa do zahtevanih informacij, ne da bi s tem posegli v varovane osebne podatke, saj jih glede na vsebino postavljene zahteve ni mogoče izločiti iz dokumenta, na način, ki ne bi ogrozili njihove zaupnosti. Z izbrisom vseh varovanih osebnih podatkov dokumenti ne bi imeli več svoje vsebine, zato bi bil dostop do takšnih dokumentov tudi nesmiseln. Na sklepih bi ostala le ime in priimek javnih uslužbencev, ki pa sama po sebi nimata nobenega smisla. Kot izhaja iz 2. tč. izreka te odločbe je Pooblaščenec torej v tem delu pritožbo prosilke, na podlagi tretjega odstavka 248. člena ZUP, zavrnil zaradi dejstva, da zaradi varovanih osebnih podatkov na zahtevanih dokumentih, delni dostop ni mogoč, niti smiseln. Organ je v svoji odločbi v izreku pravilno odločil glede dostopa do zahtevanih dokumentov, vendar iz napačnih razlogov, zato je Pooblaščenec v tej odločbi navedel pravilne razloge (varstvo osebnih podatkov), pritožbo prosilke pa v tem delu zavrnil.
Pooblaščenec glede na navedeno ugotavlja, da je predmet nadaljnjega odločanja Pooblaščenca v tem postopku sklep št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008.
Notranje delovanje organa - izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se v odločbi sklicuje na izjemo notranjega delovanja organa, zato je Pooblaščenec najprej ugotavljal, ali ta izjema glede sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008 res obstaja.
Po določbi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za izjemo, kjer je potrebno pri presoji utemeljenosti opraviti še test škode – ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Za obstoj te izjeme morata biti nujno podana oba pogoja skupaj. V drugem delu te izjeme, v katerem se zahteva škoda oz. povzročanje motenj pri delovanju organa, je vsebovan test, v teoriji imenovan škodni test. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi te izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Prepeluh, str. 301).
V obravnavanem primeru Pooblaščenec meni, da sklep št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008 ne ustreza definiciji izjeme »notranjega delovanja organa«, ki je namenjena temu, da se varuje »notranje razmišljanje organa«, ne pa sama kadrovska organiziranost organa. Pri predmetnem sklepu gre za informacije, ki so neposredno in brez izjeme vezane na eno izmed osnovnih pristojnosti organa – kadrovsko upravljanje. Zahtevani dokumenti nikakor ne morejo ogroziti samega delovanja organa, saj že sami po sebi določajo le organiziranost organa – kdo o čem odloča. Pooblaščenec še pojasnjuje, da je potrebno informacije, ki izhajajo iz zahtevanih sklepov, razkriti tudi z vidika t.i. »izjeme od izjem« po 1. alineji 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se razkrijejo podatki, ki se nanašajo na delovno razmerje javnega uslužbenca.
Dokumenti pa ne bi prestali niti škodnega testa iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj organ, ki nosi dokazno breme, ni izkazal, da bi razkritje takšnega dokumenta oziroma informacije povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ sicer navaja, da lahko kadrovska politika negativno vpliva na delovanje organa, vendar ne zaradi dostopa do zahtevanega dokumenta, iz katerega taka odločitev izhaja, temveč zaradi samih vsebinskih slabih kadrovskih odločitev organa, česar pa nikakor ne smemo mešati z motnjami v delovanju organa v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja in notranjim delovanjem organa kot izjemo od prostega dostopa. Pooblaščenec tako ugotavlja, da organ ni uspel izkazati obstoja izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Sklep št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008 vsebuje tudi ime, priimek in delovno mesto oziroma funkcijo javnega uslužbenca oziroma funkcionarja, vendar ti osebni podatki ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov (glej obrazložitev zgoraj). Pooblaščenec ni našel zakonskih zadržkov, da organ sklepa ne bi posredoval prosilki, saj gre za prosto dostopno informacijo javnega značaja. Pooblaščenec je zato odločil, da je v tem delu (glede sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008 ) treba pritožbi prosilke ugoditi, zato je v tem delu na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja 1. točke izreka te odločbe. Organ je prosilki v roku 31 (enaintridesetih) dni od prejema te odločbe dolžan omogočiti dostop do zahtevanega sklepa št. 100-3/2008-1 z dne 19. 3. 2008.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (UL RS, št. 106/2010-UPB5; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper 1. točko te odločbe ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Zoper 2. točko te odločbe ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor zoper odločbo Občine Žužemberk, Grajski trg 33, 8360 Žužemberk, št. 090-6/2012-2 z dne 18. 4. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Petra Lešnik Kromar, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka