Prosilec - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-131/2012/2
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK:
Prosilec je na organ naslovil zahtevo za ponovno uporabo IJZ, v kateri je zahteval vpogled in kopiranje dosjejev, ki se nanašajo na postopek zaradi suma storitve prekrška po določilih ZVOP-1. Organ je zahtevo prosilca zavrnil, pri tem pa se skliceval na to, da zahtevani dokumenti vsebujejo izjeme, zaradi katerih se zahteva za ponovno uporabo zavrne. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da si je prosilec napačno razlagal pojem ponovne uporabe, kar izhaja tudi iz same opredelitve namena njene uporabe (sodni postopek), do česar pa se organ v odločbi ni opredeljeval, ampak le ozko gledal na to, da je zahteva naslovljena kot zahteva za ponovno uporabo. Organ prosilca pred odločitvijo ni pozval na dopolnitev oz. na zjasnitev o zahtevi, niti mu skladno z ZDIJZ in 7. členom ZUP ni nudil ustrezne pomoči, ki bi lahko pripomogla k določnejši oz. pravilni opredelitvi prosilčeve zahteve oz. k zjasnitvi, kaj točno pomeni ponovna uporaba informacije javnega značaja. Z opisanim ravnanjem je organ po oceni Pooblaščenca zagrešil bistvene kršitve pravil postopka, zato je Pooblaščenec izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-131/2012/2
Datum: 4. 7. 2012
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega (Uradni list RS, št. 24/2003, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZInfP) ter 1. in 3. odstavka 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve – Policija, Štefanova ulica 2, 1501 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-23/2012/5 z dne 25. 5. 2012, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba Ministrstva za notranje zadeve – Policija, št. 090- 23/2012/5 z dne 25. 5. 2012 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 11. 4. 2012 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 11. 4. 2012 naslovil zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, in sicer:
1. Informacijo o številu postopkov zoper policiste PU Novo mesto, zaradi suma storitve prekrška po določilih ZVOP-1 oz. suma neupravičenega obdelovanja osebnih podatkov v policijskih evidencah, ter podanih predlogov za uvedbo postopka o prekršku pristojnemu prekrškovnemu organu, v času od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2011;
2. Vpogled in kopiranje pisnega predloga za izpis prometnih podatkov, podanih na GPU UIT v vsakokratni posamični zadevi, navedeni pod 1. točko (pisni predlog podan na podlagi 13. člena Pravilnika o hrambi podatkov o elektronskih komunikacijah policije in o dostopu do policijskih zbirk podatkov (Uradni list RS, št. 103/2006 in 59/2007, v nadaljevanju Pravilnik);
3. Vpogled in kopiranje posameznih dosjejev oz. zadev naprošenih pod 1. točko.
V zahtevi prosilec navaja, da je namen uporabe informacij javnega značaja nepridobiten, dokumente pa bo uporabil izključno za postopke pred pravosodnimi organi, in sicer za presojo ustavnosti in zakonitosti podzakonskega predpisa oz. 13. člena Pravilnika.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-23/2012/5 z dne 25. 5. 2011, s katero je zahtevo prosilca delno zavrnil. Organ v izpodbijani odločbi pojasni, da je od PU Novo mesto prejel pojasnilo, da je v časovnem obdobju od 1. 1. 2009 do 31. 12. 2011 preverjala okoliščine ter ugotovila zakonitosti in strokovnost izvedbe nalog policije oz. upravičenost obdelave podatkov v 14 (štirinajstih) primerih. Po izvedenih preverjanjih je bil podan 1 (en) obdolžilni predlog drugemu prekrškovnemu organu – Pooblaščencu. Ker gre za statistične podatke so ti lahko informacija javnega značaja in tako dostopni prosilcu. PU Novo mesto je uradni osebi organa posredovala 9 (devet) dosjejev, ki vsebujejo večje število dokumentov, brez računalniških izpisov osebnih podatkov in kopij govornih posnetkov, ki po ZDIJZ ne morejo biti informacije javnega značaja, o čemer je že večkrat odločal Pooblaščenec, in se hranijo na PU Novo mesto. V nadaljevanju izpodbijane odločbe organ navaja razloge zavrnitve vpogleda in kopiranja vsebine dosjejev. V dokumentih vsebovanih v dosjejih se po navedbah organa nahaja mnogo osebnih podatkov, ki tako po Zakonu o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007, v nadaljevanju ZVOP-1), kot po ZDIJZ, ne morejo biti javno dostopni. Prav tako posnetki govornih komunikacij ne morejo biti informacije javnega značaja, o čemer je tudi Pooblaščenec že večkrat odločil (npr. v odločbi št. 090-25/2009/5 z dne 21. 5. 2009 in št. 090-29/2009/5 z dne 4. 5. 2009, obe dostopni na spletni strani Pooblaščenca). Tudi po veljavnem Zakonu o policiji (Uradni list RS, št. 66/2009, v nadaljevanju ZPol) je policist dolžan varovati tajnost vira prijave, sporočila oz. pritožbe. Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Organ navaja, da so v vseh 14 (štirinajstih) primerih preverjanja upravičenosti obdelovanja osebnih podatkov in podatkov policije, vsebovanih v 9 (devetih) dosjejih, odklonske pojave v organu preverjali in postopke vodili delavci, pristojni za notranjo zaščito. Organ v izpodbijani odločbi navaja, da gre v obravnavanem primeru za podatke oz. dokumente, ki so nastali in so namenjeni za notranjo rabo organa. Obravnavani dokumenti niso namenjeni zunanjemu krogu oseb in so dokumenti, ki so namenjeni internemu poslovanju organa. S tem je po mnenju organa prvi pogoj za obstoj izjeme po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen. Kot drug element za obstoj izjeme pa je potreben škodni test. V obravnavanem primeru gre za način ugotavljanja odklonskih pojavov med samimi zaposlenimi pri organu. Pri tem je izjemnega pomena, da se načini odkrivanja metode in taktika delovanja na področju notranje zaščite ne razkrijejo. Z razkritjem bi namreč organ prišel v situacijo, ko si nihče od zaposlenih pri organu ne bi več upal opozoriti na odklonske pojave v organu. Tudi občani bi v tem primeru odrekli pomoč organu pri odkrivanju odklonskih pojavov, če bi bili javno dostopni podatki o prijaviteljih. Glede na število obravnavanih primerov v vseh 9 (devetih) dosjejih, pa je po mnenju organa dokaj hitro možno ugotoviti, v kakšnih primerih, na kakšen način, kdo in zakaj preverja aktivnosti posameznikov znotraj organa. V kolikor bi s tem sistem notranje zaščite napravili za invalidnega, bi organizirani kriminal, ki ima vedno izjemno težnjo po pridobivanju podatkov od organa, postal močnejši, njegovo odkrivanje pa skoraj nemogoče. Na ta način bi prišlo do posledic, ne samo za delovanje organa, temveč celo do vpliva na varnost in interese RS. Organ v izpodbijani odločbi še doda, da je zakonodajalec v 6. odstavku 6. člena ZDIJZ določil, da organ prosilcu zavrne zahtevo za ponovno uporabo zahtevane informacije, če se zahtevek nanaša na podatke iz 1. odstavka tega člena. Ker je prosilec v konkretnem primeru izrecno navedel in zahtevo naslovil kot zahtevo za ponovno uporabo informacije javnega značaja, zahtevani dokumenti pa vsebujejo izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, je organ zahtevo prosilca zavrnil. Upoštevajoč vse zgoraj navedene izjeme, organ v izpodbijani odločbi tudi ugotavlja, da delni dostop po 7. členu ZDIJZ ni mogoč.
Zoper odločbo organa je prosilec dne 28. 5. 2012 vložil pritožbo na prvostopenjski organ, saj odločitev organa v zavrnilnem delu izpodbijane odločbe smatra za napačno. Glede zahteve pod prvo točko, prosilec navaja, da je pridobil zahtevano informacijo. Glede zahteve pod drugo točko pa prosilec v pritožbi poudarja, da je njegova zahteva zavrnjena z abstraktno in pavšalno obrazložitvijo, sklicujoč se na določila ZVOP-1, ZDIJZ in ZPol. Prosilec poudarja, da razkritje zahtevanih dokumentov ne bi pomenilo kršitev določil ZVOP-1 in ZDIJZ, prav tako pa v njih tudi ni podatkov v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organa in njihovo razkritje ne bi povzročilo motnje pri delovanju oz. dejavnosti organa. Prosilec v pritožbi ponovno poudarja, da v zahtevi za posredovanje informacij javnega značaja ne naproša za osebne podatke prijaviteljev, policistov, niti ostalih udeleženih, pridobljeni dokumenti pa bodo uporabljeni izključno za postopke pred Ustavnim sodiščem oz. pravosodnimi organi, ki kot sodna veja oblasti, glede na ustavni sistem zavor in ravnovesij, nenazadnje nadzoruje tudi delo izvršilne veje oblasti in tako dobro pozna tudi metodiko in taktiko izvršilnih organov, v danem primeru organa. Na podlagi zapisanega in upoštevajoč še dejstvo, da je v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja izrecno poudaril, da ne zahteva osebnih podatkov in je organu celo predlagal, da mu omogoči delni dostop do zahtevanih dokumentov, prosilec meni, da ni nikakršnega resnega in utemeljenega razloga za zavrnitve dostopa do zaprošenih dokumentov. Prosilec v pritožbi še dodaja, da uradna oseba v izpodbijani odločbi ne podaja obrazložitve, zakaj ni možen delni dostop in gre po njegovem mnenju za samovoljno in arbitrarno obravnavanje, saj ni moč najti stvarno upravičenega razloga za odklonitev delnega dostopa.
Dne 31. 5. 2012 je prosilec na organ naslovil zahtevo za dostop do informacije javnega značaja, pri čemer zahteva iste dokumente, kot v zahtevi z dne 11. 4. 2012.
Pooblaščenec je dne 8. 6. 2012 prejel dopis organa št. 090-23/2012/8 z dne 7. 6. 2012, s katerim je Pooblaščencu na podlagi 245. člena ZUP odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. Uvodoma organ v dopisu navaja, da je prosilec skupaj s pritožbo posredoval ponovno zahtevo, ki je identična prvi, o kateri je organ že odločil in o njej ne bo ponovno odločal v času reševanja pritožbe. V nadaljevanju dopisa organ navaja, da pritožnik v pritožbi ne navede niti enega argumentiranega razloga, zakaj bi odločba ne bila utemeljena. Njegove navedbe o nepravilni uporabi pa ne vzdržijo. Organ ob tem poudarja, da je sistem delovanja notranje zaščite edino obrambno sredstvo proti odklonskim pojavom v organu. Če bi ta dejavnost, zaradi javnega obravnavanja, postala neučinkovita, bi izgubila tudi tisti minimalni učinek generalne prevencije, ki jo ima znotraj organa. O posledicah v širšem smislu pa je po mnenju organa v izpodbijani odločbi dovolj obrazloženo.
Pritožba je utemeljena.
V obravnavani zadevi ni jasno, ali je prosilec od organa zahteval ponovno uporabo ali dostop do zahtevanih informacij. Zahtevo z dne 11. 4. 2012 je prosilec sicer poimenoval kot zahtevo za ponovno uporabo, vendar iz njegovih navedb v zahtevi in same vsebine zahteve izhaja, da je pravzaprav želel dostop do zahtevanih informacij. Iz njegovih navedb, zakaj potrebuje zahtevane informacije in kaj želi z njimi, namreč jasno izhaja, da informacij ne bo uporabil za namene ponovne uporabe. Navedeno sledi tudi iz dejstva, da je prosilec dne 31. 5. 2012 vložil novo zahtevo za iste dokumente, ki jo je tokrat poimenoval kot zahtevo za dostop do informacij. Očitno je torej, da prosilcu ni jasno, kakšna je razlika med dostopom in ponovno uporabo informacij javnega značaja, organ pa mu tega v postopku tudi ni pojasnil, čeprav bi bil, po oceni Pooblaščenca, to dolžan storiti.
Pooblaščenec ob tem poudarja, da 2. odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nudi ustrezno pomoč. Navedena določba je specifičen izraz načela varstva pravic strank, ki ga določa 7. člen ZUP in v skladu s katerim morajo organi pri postopanju in odločanju strankam med drugim omogočiti, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice. 7. člen ZUP v 2. odstavku določa, da mora uradna oseba, kadar glede na podano dejansko stanje izve ali sodi, da ima stranka v postopku podlago za uveljavitev kakšne pravice, stranko na to opozoriti. V 4. odstavku istega člena pa določa tudi, da mora organ skrbeti, da nevednost in neukost stranke in drugih udeležencev v postopku nista v škodo pravic, ki jim gredo po zakonu. "Pomoč neuki stranki se namreč ne omejuje zgolj na dolžnost poučevanja o procesnih pravicah v upravnem postopku. Pouka o procesnih pravicah ni mogoče ločiti od pouka o materialnih pravicah, ker so prve povezane z drugimi. Zato je uradna oseba dolžna opozoriti vsakogar na možnost, da lahko uveljavi materialno pravico, kadar glede na podano dejansko stanje zve ali sodi, da ima opozorjeni podlago za uveljavitev kakšne pravice." (Sodba VS RS, št. 73/94-7). Opustitev pomoči neuki stranki pomeni kršitev pravil postopka, izdana odločba pa je zaradi tega lahko izpodbojna (251. člen ZUP). Podobno zahtevo po zagotovitvi pomoči prosilcu pri razjasnitvi prošnje določa tudi Uredba v 6. členu. Organ mora prosilcu nuditi ustrezno pomoč ne samo v primeru, ko kot prosilci nastopajo prava neuke stranke, pač pa tudi v primeru, ko zahtevo poda pooblaščenec, ki je odvetnik. Ob generalni zahtevi po »ustrezni pomoči« ZDIJZ ali ZUP ne določata konkretno, na kakšen način, v kakšni obliki ter v kakšnem obsegu mora organ prosilcu nuditi pomoč. Kljub temu ni nobenega dvoma, da je organ v primeru, ko meni, da zahteva ni dovolj opredeljena, da bi jo bilo mogoče obravnavati zavezan na formalen (npr. pisno ali z vabilom) ali manj formalen (npr. po telefonu) način vzpostaviti stik s prosilcem in mu pojasniti vse okoliščine, povezane z zahtevanimi informacijami in dokumentarnim gradivom, s katerim organ razpolaga, ki bi lahko pripomogle k določnejši opredelitvi prosilčeve zahteve.
Iz zahteve prosilca z dne 11. 4. 2012 izhaja, da je prosilec zahtevo naslovil kot zahtevo za ponovno uporabo informacij javnega značaja, namen uporabe označil kot nepridobiten, hkrati pa še navedel, da bodo pridobljene informacije javnega značaja ponovno uporabljene izključno za postopke pred pravosodnimi organi. Dodatno prosilec še navaja, da ne želi osebnih podatkov, ter organ poziva k delnemu dostopu. Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v izpodbijani odločbi upošteval le dejstvo, da je prosilec zahtevo opredelil kot zahtevo za ponovno uporabo, ni pa upošteval ostalih dejstev oz. navedb prosilca, ki nakazujejo na to, da si je prosilec napačno razlagal pojem ponovne uporabe informacije javnega značaja in ga posledično tudi napačno uporabil. Upoštevaje njegove navedbe, da bo zahtevane informacije uporabil izključno v postopkih pred pravosodnimi organi, je namreč mogoče zaključiti, da ne gre za ponovno uporabo v smislu 3. odstavka 4. člena ZUP. V zvezi z navedenim bi organ, po oceni Pooblaščenca, moral prosilca na navedeno razlikovanje opozoriti oz. mu pojasniti, kaj je dostop in kaj ponovna uporaba informacij javnega značaja ter ga v zvezi s tem pozvati na dopolnitev zahteve z dne 11. 4. 2012 oz. naj se jasno opredeli, kaj pravzaprav zahteva (dostop ali ponovno uporabo).
Organ je tako zahtevo obravnaval zelo ozko in upošteval le dejstvo, da je prosilec zahtevo naslovil kot zahtevo za ponovno uporabo informacije javnega značaja, ni pa upošteval ostalih dejstev, ki kažejo na to, da bi si prosilec, kot prava neuka stranka, lahko napačno razlagal definicijo ponovne uporabe. Organ prosilca pred odločitvijo ni pozval na dopolnitev oz. na zjasnitev o zahtevi, niti mu skladno z 2. odstavkom 18. člena ZDIJZ in 7. členom ZUP ni nudil ustrezne pomoči, ki bi lahko pripomogla k določnejši oz. pravilni opredelitvi prosilčeve zahteve oz. k zjasnitvi, kaj točno pomeni ponovna uporaba informacije javnega značaja. Z opisanim ravnanjem je organ po oceni Pooblaščenca zagrešil bistvene kršitve pravil postopka, zato je Pooblaščenec izpodbijano odločbo, na podlagi prvega ostavka 251. čl. ZUP odpravil in vrnil zadevo organu v ponovno odločanje.
Pooblaščenec še dodaja, da je prosilec dne 31. 5. 2012 na organ naslovil zahtevo, iz katere izhaja, da se prosilec tokrat sklicuje na »klasičen« dostop do informacije javnega značaja, kar še izrecno poudari. Organ omenjene vloge ni obravnaval, saj kot navaja v dopisu z dne 7. 6. 2012, zahtevo smatra kot identično prvotni zahtevi, zato o njej, do zaključka pritožbe, ne bo odločal. Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevi nista identični, zato tudi predvideva, da je prosilec, po prejetju izpodbijane odločbe ugotovil, da se je pri prvotni zahtevi napačno skliceval na ponovno uporabo, ki je posledica njene napačne interpretacije in zahtevo na organ ponovno naslovil kot »klasično« zahtevo za dostop do informacije javnega značaja. Glede na navedeno bi torej organ zahtevo z dne 31. 5. 2012 moral obravnavati in je ne ignorirati oz. bi moral postopati v skladu z določili ZUP in ZDIJZ.
Dodatno Pooblaščenec še navaja, da je v pritožbenem postopku ob pregledu izpodbijane odločbe ugotovil, da slednje tudi ni mogoče preizkusiti, ker iz izreka in obrazložitve odločbe ni razvidno, kateri konkretno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje organa, to pa izvira tudi iz nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Iz izpodbijane odločbe organa namreč sploh ne izhaja, da je organ dejansko stanje v določenem delu sploh ugotavljal. Organ se v izpodbijani odločbi ni posebej opredelil do posameznih delov zahteve prosilca in v zvezi s tem tudi ni podal konkretne obrazložitve glede posameznih točk prosilčeve zahteve. Organ je namreč obravnaval le dosjeje kot celoto in ne posameznih dokumentov, ki sestavljajo dosje, in se pri tem le na splošno skliceval na notranje delovanje organa in osebne podatke. Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe torej ne izhaja, da bi organ sploh preveril obstoj zahtevanih dokumentov in se opredelil do njihove vsebine oz. pravice prosilca do dostopa do teh dokumentov (ne glede na to, da je organ dokumente posredoval Pooblaščencu, se sam do posameznih dokumentov v izpodbijani odločbi vsebinsko ni opredelil).
Tudi zaradi zgoraj navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ. Organ mora prosilca, v skladu z 18. členom ZDIJZ, pozvati na dopolnitev zahtev z dne 11. 4. 2012 in z dne 31. 5. 2012. V okviru nudenja pomoči prava neuki stranki mu mora pojasniti, kakšna je razlika med dostopom in ponovno uporabo informacij in ga pozvati na izjasnitev, kaj pravzaprav zahteva (dostop ali ponovno uporabo).
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje tudi z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
V ponovljenem postopku, ko bo razjasnjeno, ali prosilec zahteva dostop ali ponovno uporabo, se mora organ konkretno opredeliti do posameznih dokumentov iz zahtevane dokumentacije in v zvezi s tem za vsak posamičen dokument presoditi, ali je podana katera izmed izjem iz prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Če katera od izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ obstaja, mora organ v ponovljenem postopku presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Na podlagi ugotovljenega v pritožbenem postopku je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo, v skladu s prvim in tretjim odstavkom 251. čl. ZUP, odpravil ter zadevo vrnil organu v ponovno odločanje.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 - UPB5 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Tanja Peršin, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka