Prosilec - Upravna enota Ljubljana
+ -Številka: 090-62/2012/2
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK:
Pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilca, odpravil odločbo organa in zadevo vrnil v ponoven postopek. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da je organ povsem napačno interpretiral prosilčev zahtevek, saj se prosilec ni želel seznaniti z dokumentom: »evidenca denacionalizacijskih zahtev« po njemu izbranih parametrih (glede katerega je organ trdil, da ne obstaja), pač pa se prosilec želi seznaniti z vsemi dokumenti, ki so podlaga za nastanek takšne evidence, torej z denacionalizacijskimi odločbami samimi. Napačna interpretacije prosilčeve zahteve pa po ugotovitvah Pooblaščenca predstavlja zmotno ugotovitev dejanskega stanja v zadevi, kar mora organ odpraviti v ponovljenem postopku.
ODLOČBA:
Številka: 090-62/2012/2
Datum: 6. 6. 2012
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Upravne enote Ljubljana, Trg mladinskih delovnih brigad 7, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-17/2012-2 z dne 10. 2. 2012, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Odločba Upravne enote Ljubljana št. 090-17/2012-2 z dne 10. 2. 2012 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od vročitve te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 24. 1. 2012 prejel zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec zahteval brezplačni vpogled (delni dostop) v naslednje podatke: denacionalizacijske odločbe z datumom dokončnosti in pravnomočnosti od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012.
Organ je dne 10. 2. 2012 izdal odločbo št. 090-17/2012-2, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ zapisal, da Zakon o denacionalizaciji (Ur. l. RS, št. 27/1991, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDen) v 1. odstavku 86. člena nalaga organom 1. stopnje, da vodijo evidenco o vloženih zahtevah, o izdanih odločbah in o izvršitvi odločb. Natančna vsebina predpisanih evidenc je opredeljena v Navodilu o vsebini in načinu vodenja evidenc o vloženih zahtevah, o izdanih odločbah ter o izvršitvi odločb v postopku denacionalizacije (Ur. l. RS, št. 15/1996, v nadaljevanju Navodilo), ki v 2. členu določa, da ta vsebuje identifikacijske podatke o: vlagatelju (upravičencu), zavezancu, prejšnjem upravljavcu, zahtevanem in denacionaliziranem premoženju, o načinu rešitve zahteve in podatke o načinu izvršitve odločbe. Podatki, ki se vodijo o odločbah, so predpisani v 2. točki 8. člena Navodila, in sicer: o zahtevi je odločeno: v celoti - odločba je/ni pravnomočna; z delno odločbo - odločba je/ni pravnomočna; z dopolnilno odločbo - odločba je/ni pravnomočna. Evidence iz tega navodila se vodijo na podlagi enotnega računalniškega programa in njegovih standardov, ki ga določi Center Vlade RS za informatiko (13. člen Navodila). Ta evidenca ne vsebuje teksta odločb niti potrdil o datumu pravnomočnosti v določenem obdobju. Nadalje organ navaja, da prosilec ne zahteva vseh podatkov, ki se vpisujejo v evidenco za vsak subjekt vpisa, temveč le nekatere izmed teh podatkov, in sicer delni dostop do samo tistih odločb, ki so postale dokončne oziroma pravnomočne v določenem obdobju. Prosilec torej zahteva takšne podatke, kot jih organ še nima in zato predstavljajo ustvarjanje nove evidence, s katero upravni organ še ne razpolaga. Zahtevane informacije (to je zbirke - seznama odločb z datumom dokončnosti in datumom pravnomočnosti od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012) predpisana evidenca ne vsebuje, niti takšnega seznama ne vsebuje nobena druga evidenca, ki jo ima organ. Zato bi moral organ najprej ustvariti novo evidenco (seznam, spisek) odločb, ki bi predstavljala spisek samo tistih zadev (spisov), v katerih se nanašajo zahtevane odločbe. Take nove evidence pa organ ni dolžan ustvariti. Iz opredelitve informacije javnega značaja (4. člen ZDIJZ) izhaja logičen sklep, da lahko informacijo javnega značaja predstavlja samo takšna evidenca, ki že obstaja, je že ustvarjena, oziroma samo tisti dokument (v danem primeru ga organ opredeljuje kot seznam določenih odločb), ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. ZDIJZ na organe zavezance ne naslavlja zahteve, da morajo ustvarjati nove evidence, jih prilagajati, oziroma iz določenega dokumenta delati izvlečke, tako da organu ni treba vložiti nobenega dodatnega dela, truda, predelave pri seznanitvi prosilca z njo. Organ je nadalje tudi navedel, da brez na novo ustvarjenega seznama organ ne more ugotoviti kje (v katerih zadevah) so tiste odločbe, katerih delni vpogled prosilec zahteva, zato mu jih ni mogoče pripraviti. Nerelevantno je zato dejstvo, da prosilec zahteva le delni dostop do podatkov iz denacionalizacijske evidence, kajti če takega dokumenta (seznama v času od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012 pravnomočnih odločb) ni, tudi ne gre za informacijo javnega značaja in posledično tudi instituta delnega dostopa ni mogoče uporabiti. Organ je zapisal, da je v teoriji zastopano jasno stališče, da delni dostop ni potreben tudi takrat, ko bi to povzročilo nerazumno količino administrativnega dela, saj v tem primeru načelo sorazmernosti dovoljuje, da se tehta interes javnosti, da se pridobi dele dokumenta, z administrativnim bremenom naloženega dela organu. Vse denacionalizacijske zahteve so bile vložene v letih od 1991 do 1993 in vsi postopki še niso zaključeni. V Ljubljani je bilo vloženih 10.922 zahtev, v katerih je bilo izdanih več deset tisoč odločb, tudi delnih, ki so bile napadene s pravnimi sredstvi. Zanje je zato značilno, da od dneva izdaje odločbe pa do dneva njene dokončnosti oziroma pravnomočnosti, preteče več let, tudi desetletje. V posameznih zadevah se tako nahajajo posamezne odločbe, ki so že pravnomočne, zadeva pa v celoti še ni rešena. Vse zadeve spadajo v obdobje izpred dvajset let, nahajajo pa se na petih lokacijah po Ljubljani. Zadeve so zelo obsežne, odločbe dosegajo več deset strani, v njihovih obrazložitvah se nahajajo tudi varovane informacije. Kdaj in ali sploh je katera odločba že postala pravnomočna, je mogoče ugotoviti le z vpogledom v posamezno zadevo, v kateri se odločbe nahajajo. Za tako obsežno administrativno obremenitev pa organ nima usposobljenih kadrov. Upoštevaje število vseh vpisanih subjektov ter dejstvo, da prosilec zahteva točno določene podatke za vse subjekte vpisa, organ ugotavlja, da zahtevani podatki predstavljajo ustvarjanje nove evidence. Glede na obsežnost evidence bi ustvarjanje seznama zahtevanih odločb ne pomenilo le nove evidence, ampak tudi veliko administrativno obremenitev organa, ki bi lahko resno ogrozila nemoteno poslovanje in povzročila zastoje pri opravljanju rednih nalog, predvsem reševanje denacionalizacijskih zahtev, ki se od leta 2006 po sklepu Vlade RS šteje za prioritetno nalogo. Po opravi tehtanja med interesom prosilca, da pridobi zahtevane podatke in delovno in časovno intenzivno obremenitvijo organa, ki bi ga v izbor zahtevanih podatkov moral vložiti, je pretehtalo stališče, da predstavljajo zahtevani podatki ustvarjanje nove evidence, ki ne spada v pojem informacije javnega značaja. Ker niso podani elementi 4. člena ZDIJZ, tudi ni treba ugotavljati, ali so vsi podatki, ki jih je prosilec zahteval, res dostopni javnosti, ali ne. Zato tudi ni relevantno dejstvo, da predpisana evidenca vsebuje le identifikacijske podatke o fizičnih in pravnih subjektih in o njihovem premoženju, ki javnosti niso prosto dostopni, in da teh informacij brez škode za njihovo zaupnost tudi ni mogoče izločiti.
Zoper predmetno odločbo organa je prosilec dne 16. 2. 2012 vložil pritožbo, v kateri je zapisal, da ima organ očitno slabo arhivirane denacionalizacijske spise, ker ne ve, kje se nahajajo in ali so že dokončne oziroma pravnomočne odločbe notri. Zato trdi, da mora izdelati evidenco, kar pa naj bi bil opravičljiv razlog, da je dostop do podatkov zavrnil, kar je nedopustno. Zaradi slabe organizacije ne more trpeti javnost.
Ker je bila pritožba poslana neposredno Pooblaščencu kot pritožbenemu organu, jo je z dopisom št. 092-39/2012/2 z dne 20. 2. 2012 odstopil organu in ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Pooblaščenec je dne 7. 3. 2012 od organa prejel odstopljeno pritožbo, skupaj z dokumentacijo, ki je relevantna za rešitev zadeve.
Pritožba je utemeljena.
1. Preizkus pritožbe s strani pritožbenega organa in razlogi za vrnitev v ponovno odločanje
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V konkretnem primeru je prosilec od organa zahteval vpogled v vse denacionalizacijske odločbe z datumom dokončnosti in pravnomočnosti od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012. Pooblaščenec ugotavlja, da je bila prosilčeva zahteva s strani organa zavrnjena iz razloga, ker organ z zahtevanim dokumentom ne razpolaga in bi moral, če bi želel zahtevi prosilca ugoditi, ustvariti nov dokument, česar pa, po določbah ZDIJZ ni dolžan.
Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da ZDen organom prve stopnje nalaga vodenje evidence o vloženih zahtevah, o izdanih odločbah in o izvršitvi odločb, prav tako pa je v podzakonskem aktu opredeljena natančna vsebina predpisanih evidenc. Takšna evidenca pa ne vključuje niti teksta odločb, niti potrdil o datumu njihove pravnomočnosti v določenem obdobju. Prosilec tako po ugotovitvah organa, kot izhajajo iz izpodbijane odločbe, ne zahteva vseh podatkov, ki se vpisujejo v evidenco za vsak subjekt vpisa, temveč le nekatere izmed teh podatkov, in sicer do samo tistih odločb, ki so postale dokončne oziroma pravnomočne v določenem obdobju. Ker v ZDen predvidena evidenca ne vsebuje podatkov, strukturiranih na način, kot jih želi pridobiti prosilec, je organ zaključil, da prosilec želi pridobiti podatke, ki jih organ še nima in zato predstavljajo ustvarjanje nove evidence, s katero upravni organ še ne razpolaga, niti je ni dolžan ustvariti.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v konkretnem primeru povsem napačno interpretiral prosilčev zahtevek. Prosilec se namreč, kot nedvoumno izhaja iz njegove zahteve, ne želi seznaniti z dokumentom: »evidenca denacionalizacijskih zahtev« po njemu izbranih parametrih, pač pa se prosilec želi seznaniti z vsemi dokumenti, ki so v bistvu podlaga za nastanek takšne evidence, kot jo v svoji odločbi opisuje organ. Ker evidenca izdanih denacionalizacijskih odločb obstaja (je celo predpisana v zakonu), ne more biti dvoma, da obstajajo tudi denacionalizacijske odločbe ter, da organ z njimi razpolaga. Kot taki zahtevani dokumenti nedvomno izpolnjujejo vse kriterije, ki jih v okviru definicije informacije javnega značaja določa 1. odstavek 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb.
Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Ker predmet prosilčeve zahteve ni evidenca izdanih denacionalizacijskih odločb, kot si je prosilčev zahtevek interpretiral organ, pač pa so predmet prosilčevega zahtevka denacionalizacijske odločbe same, je potrebno zaključiti, da zahtevani dokumenti vsekakor izvirajo iz delovnega področja organa (pristojnosti so določene v ZDen), organ pa z njimi nedvomno razpolaga v materializirani obliki, kar navsezadnje organ sam priznava na določenih mestih v izpodbijani odločbi (organ npr. navaja, da se zadeve nahajajo na petih lokacijah po Ljubljani). Tako zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse kriterije za informacijo javnega značaja v skladu s 4. členom ZDIJZ.
Opisano ravnanje organa (napačna interpretacije prosilčeve zahteve), po ugotovitvah Pooblaščenca predstavlja zmotno ugotovitev dejanskega stanja, saj organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v obravnavani zadevi, posledično pa je napačno uporabil materialno pravo (4. člen ZDIJZ). Predmet zahteve je tako večje število dokumentov, in sicer vse odločbe o denacionalizaciji, ki jih je organ izdal v časovnem obdobju, kot ga je opredelil prosilec (od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012). Organ se nadalje zaradi zmotno ugotovljenega dejanskega stanja do vseh zahtevanih dokumentov ni konkretno opredelil oziroma ni ugotavljal, koliko odločb sploh predstavlja predmet prosilčeve zahteve. Dokumenti, o katerih bi prvostopenjski organ moral odločiti, tako v izpodbijani odločbi niso opredeljeni. Takšna odločba oziroma njen izrek pa Pooblaščencu ne omogoča njenega preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja tudi bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Pooblaščenec je tako odločil, da zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, ki bo moral, v skladu z določbo 3. odstavka 251. člena ZUP, v ponovljenem postopku slediti napotkom Pooblaščenca, ki so podrobneje opisani v nadaljevanju te odločbe. Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje tudi z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, odpravil organ prve stopnje. Dodaten razlog za vrnitev zadeve v ponovno odločanje pa je, da z vso zahtevano dokumentacijo razpolaga prvostopenjski organ.
2. Obravnava zahteve v ponovljenem postopku
Glede navedb organa, da brez na novo ustvarjenega seznama organ ne more ugotoviti kje (v katerih zadevah) so tiste odločbe, katerih delni vpogled prosilec zahteva, zato mu jih ni mogoče pripraviti, Pooblaščenec pojasnjuje, da so povsem isto zahtevo za dostop do istovrstnih informacij javnega značaja (t.j. denacionalizacijskih odločb) prejele tudi vse druge upravne enote po Sloveniji, pri čemer je bil v nekaj primerih sprožen tudi pritožbeni postopek, zato je Pooblaščenec seznanjen s potekom reševanja teh konkretnih postopkov dostopa do informacij javnega značaja. Iz spisovne dokumentacije, ki jo je Pooblaščenec prejel od drugih upravnih enot, je tako razvidno, da so le-te zahtevo prosilca, oziroma dokumente, ki predstavljajo njegovo zahtevo, s pomočjo informacijskega sistema, ki ga uporabljajo, uspele identificirati. Pooblaščenec na podlagi navedenega ne more slediti navedbam organa, da zahteve prosilca brez novo ustvarjenega seznama ne more identificirati. Prav tako Pooblaščenec še opozarja, da vsakršen priklic podatkov iz informacijskega sistema organa, ki jih organ potrebuje zato, da lahko prosilčevo zahtevo obravnava, še ni in ne more pomeniti ustvarjanje novega dokumenta.
Glede navedb organa, v katerih se organ sklicuje na prevelik obseg prosilčeve zahteve in navaja, da je bilo vloženih več kot 10.000 denacionalizacijskih zahtev ter v zadevah izdanih več deset tisoč odločb, Pooblaščenec pripominja, da je prosilec zahteval zgolj novejše odločbe, to je odločbe, ki so bile izdane v letih 2009 do 2012. Kot že rečeno, so podobno zahtevo prejele tudi preostale upravne enote po Sloveniji (pri čemer je bil čas izdaje odločb opredeljen tudi od leta 2006 naprej), ki pa so prosilčevo zahtevo obravnavale v skladu z ZDIJZ, saj tudi posredovanje informacij javnega značaja spada med eno izmed javnih nalog (povsem enakovredno drugim javnim nalogam), ki jih je v skladu z veljavnimi zakoni dolžan izvajati organ. Pooblaščenec se sicer zaveda, da je organ v konkretnem primeru največja upravna enota, vendar ne more mimo dejstva, da ima temu primerno tudi večjo kadrovsko kapaciteto.
Glede navedb organa, da je v teoriji zastopano jasno stališče, da delni dostop ni potreben tudi takrat, ko bi to povzročilo nerazumno količino administrativnega dela, saj v tem primeru načelo sorazmernosti dovoljuje, da se tehta interes javnosti, da se pridobi dele dokumenta, z administrativnim bremenom naloženega dela organu, pa Pooblaščenec pojasnjuje, da je institut delnega dostopa urejen v 7. členu ZDIJZ, njegova uporaba pa je predvidena v primerih, kadar dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke, poslovne skrivnosti, informacije, ki bi povzročile motnje za delovanje organa ipd.), ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta.
Navedeno v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami, v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo. Izvedba delnega dostopa tako ni utemeljena v npr. primerih, ko zahtevan dokument vsebuje takšno koncentracijo podatkov, ki pomenijo izjemo od prostega dostopa (npr. osebnih podatkov), da izvedba delnega dostopa in seznanitev prosilca s (preveč) okrnjeno informacijo ne bi bila več smiselna ne z vidika prosilčevega interesa po seznanitvi z določeno informacijo niti ne z vidika organa oziroma z njegove strani vloženega administrativnega dela. Že uveljavljeno praksa Pooblaščenca in prvostopenjskih organov pa povsem jasno pokaže, da je pri odločanju o podobnih zadevah (dostop do upravnih oz. denacionalizacijskih odločb) delni dostop do takšnih dokumentov možen, izvedljiv ter z vidika anonimizacije (prekrivanje varovanih osebnih podatkov) tudi povsem neproblematičen.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da s strani prosilca zahtevani dokumenti izpolnjujejo vse kriterije za informacijo javnega značaja, kot izhajajo iz ZDIJZ. Organ mora zato v ponovljenem postopku identificirati vse zahtevane dokumente ter jih obravnavati z vidika izjem od prostega dostopa iz 6. člena ZDIJZ, pri čemer mora organ upoštevati prakso Pooblaščenca kot pritožbenega organa, ki izhaja iz odločb št. 090-218/2011/ z dne 23. 11. 2011 in št. 090-232/2011/ z dne 28. 11. 2011 in ki so dostopne na spletni strani Pooblaščenca.
3. Zaključek
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji napačno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka