Janez Krušič Sterguljc, novinar Radia City - Mestna občina Maribor
+ -Številka: 090-109/2012/4
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:
Prosilec je od organa zahteval dostop do revizijskega poročila o obnovi Trga Leona Štuklja. Organ je zahtevo prosilca zavrnil zaradi izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, saj naj bi posredovanje dokumenta, ki ga je organ označil z oznako "zaupno", pomenilo zlorabo slabosti notranjih kontrol proračunskega porabnika (pri čemer se je organ skliceval na določbo 1. odst. 100. člena ZJF) in bi negativno vplivalo na njegovo poslovanje. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da samo razkritje slabosti notranjih kontrol proračunskega uporabnika samo po sebi še ne pomeni zlorabe teh slabosti in da organ ni onkraj dvoma dokazal, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa, zato je pritožbi prosilca ugodil, odločbo prosilca odpravil in organu naložil, da prosilcu posreduje fotokopijo zahtevanega revizijskega poročila.
ODLOČBA:
Številka: 090-109/2012/4
Datum: 10. 7. 2012
Informacijski pooblaščenec po namestnici pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP) o pritožbi Janeza Krušiča Sterguljca, novinarja Radia City, Slovenska 35, 2000 Maribor (v nadaljevanju: prosilec) zoper odločbo Mestne občine Maribor, Ulica heroja Staneta 1, 2000 Maribor (v nadaljevanju:organ) št. 09002-3/2012 z dne 12.04.2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odločba Mestne občine Maribor št. 09002-3/2012 z dne 12.04.2012 odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije Končnega poročila o izredni notranji reviziji projekta »Ureditev trga Leona Štuklja« z dne 15.09.2011.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 03.04.2012 po elektronski pošti od organa zahteval fotokopije revizijskega poročila o obnovi Trga Leona Štuklja, ki naj bi bil označen z oznako »zaupno« in naj bi ga mestni svetniki prejeli v petek preden je prosilec vložil zahtevo. Prosilec je menil, da ima javnost pravico do dostopa do ugotovitev revizije, saj gre za porabo javnega denarja.
Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil z odločbo št. 09002-3/2012 z dne 12.04.2012. V obrazložitvi je navedel, da je v tej zadevi nedvoumno izkazan obstoj izjeme po 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, saj bi razkritje zahtevanega notranjega revizijskega poročila o ureditvi Trga Leona Štuklja glede na 4. odst. 100. člena Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 11/11-UPB4 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZJF) pomenilo zlorabo slabosti notranjih kontrol proračunskega porabnika (pri čemer se je organ skliceval na določbo 1. odst. 100. člena ZJF) in bi negativno vplivalo na njegovo poslovanje. Takšne zadržke naj bi imel tudi Urad RS za nadzor proračuna v dopisu št. 0601-13/2011 z dne 09.09.2011, v katerem naj bi Urad izoblikoval svoje mnenje na zaprosilo Skupnosti občin Slovenije o pobudi za dopolnitev ZDIJZ glede notranjerevizijskega poročila kot informacije javnega značaja. Organ je navedel, da je ta zadržek treba upoštevati pri oceni, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, da v tem primeru motnja pomeni resno oviro za nadaljnje relativno normalno notranje delovanje organa in da bi javno razkritje škodovalo interesom organa, zato je dokument organ označil z oznako »zaupno«, zahtevo prosilca z dne 03.04.2012 pa v celoti zavrnil.
Prosilec je v pritožbi z dne 25.04.2011 zoper odločbo št. 09002-3/2012 z dne 12.04.2012 navedel, da se ne strinja s sklicevanjem organa na izjemo po 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ in da se ne strinja, da bi razkritje zahtevanega poročila lahko negativno vplivalo na poslovanje proračunskega uporabnika, kvečjemu obratno.
Pooblaščenec je po pozivu dne 17.05.2012 od organa prejel kopijo šestega izvoda (od šestih) Končnega poročila o opravljeni izredni notranji reviziji projekta »Ureditev Trga Leona Štuklja« v Službi za razvojne projekte in investicije – projektna pisarna, Rotovški trg 9, 2000 Maribor, z dne 15.09.2011.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec mora v skladu z drugim odstavkom 238. člena ZUP v pritožbi navesti, zakaj odločbo izpodbija.
Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za dostop do informacij javnega značaja po 1. odst. 1. člena ZDIJZ, in da v zvezi z zahtevanim dokumentom ni sporno, da gre za informacije javnega značaja, sporno pa je, ali zahtevani dokument v celoti ali deli tega dokumenta predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ.
Po določbi 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
V konkretnem primeru ni sporno, da zahtevano poročilo o opravljeni notranji reviziji res predstavlja dokument, ki je nastal v zvezi z notranjim delovanjem organa. Notranje revidiranje namreč zagotavlja neodvisno preverjanje sistemov finančnega poslovodenja (menedžmenta) in kontrol ter svetovanje poslovodstvu za izboljšanje njihove učinkovitosti, pri čemer je za vzpostavitev in delovanje ustreznega sistema finančnega poslovodenja in kontrol ter notranjega revidiranja po 1. odst. 100. člena Zakona o javnih financah (Ur. l. RS, št. 11/11-UPB4; v nadaljevanju: ZJF) odgovoren predstojnik neposrednega uporabnika. Notranje revidiranje v skladu s 4. odst. 100. člena ZJF izvajajo notranji revizorji.
Sporno je torej le, ali bi razkritje zahtevanega revizijskega poročila povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. V teoriji t.i. specifični škodni test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije nagne proti škodi oziroma, če bi bila škoda, storjena delovanju organa, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Pri tej izjemi se zahteva zelo strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Pri uporabi te izjeme za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja moramo biti še posebej previdni, saj se neredko lahko zgodi, da organi tovrstnih informacij ne želijo razkriti, ker bi jih lahko spravile v zadrego, jih osramotile, jim škodovale v političnem smislu ali pa celo razkrile nepravilnosti in nezakonitosti njihovega delovanja (Pravica dostopa do informacij javnega značaja, mag. Prepeluh U., str. 301).
Vendar pa organ v izpodbijani določbi ni navedel nobenih razlogov, zakaj bi razkritje zahtevanega revizijskega poročila povzročilo motnje pri njegovem delovanju, kakšne motnje naj bi razkritje povzročilo in s kakšno stopnjo verjetnosti, bi do zatrjevanih motenj dejansko lahko prišlo, temveč je potencialno možnost nastanka motenj zgolj pavšalno zatrjeval. Pooblaščenec poudarja, da določba 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ pomeni omejitev ustavne pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja po 2. odst. 39. člena Ustave RS. V konkretnem primeru gre za omejitev v korist interesa občine za nemoteno delovanje občine glede njenega finančnega poslovanja. V primeru konflikta med ustavno pravico posameznika in interesom organa lokalne skupnosti pa je treba omejitve človekovih pravic razlagati ozko. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča, ki je v sodbi št. I U 1176/2010-12 z dne 30.11.2011 zapisalo, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«. V konkretnem primeru pa ne le da organ ni zadostil dokaznemu standardu »onkraj dvoma«, temveč sploh ni navedel nobenega razloga za nastanek motenj v svojem delovanju, ki naj bi ga povzročilo razkritje zahtevanega revizijskega poročila, s čimer ni dokazal, da bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa.
Pooblaščenec pri tem pripominja, da samo razkritje slabosti notranjih kontrol proračunskega uporabnika samo po sebi še ne pomeni zlorabe teh slabosti, organ pa tudi ni konkretiziral do kakšnih zlorab naj bi po njegovem mnenju lahko prišlo. V skladu s 3. odst. 100. člena ZJF notranje revidiranje zagotavlja neodvisno preverjanje sistemov finančnega poslovodenja (menedžmenta) in kontrol ter svetovanje poslovodstvu za izboljšanje njihove učinkovitosti – predpostavlja se torej, da bo organ ugotovljene slabosti izboljšal, če ne celo povsem odpravil. Splošno mnenje Urada RS za nadzor proračuna o pobudi za dopolnitev ZDIJZ, ki ga organ Pooblaščencu v pritožbenem postopku niti ni posredoval, pa nikakor ne more vplivati na tehtanje Pooblaščenca v posamičnem primeru, saj mora Pooblaščenec pri opravljanju specifičnega škodnega testa upoštevati dejansko stanje tega konkretnega posamičnega primera, zato so navedbe organa v tem delu irelevantne.
Glede navedb organa, da je dokument označil z oznako »zaupno«, Pooblaščenec v izogib nesporazumom zgolj pojasnjuje, da oznake »zaupno«, s katero organ lokalne skupnosti sam označi lasten dokument, ni mogoče obravnavati po Zakonu o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/06-UPB2 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZTP), saj ta zakon določa skupne osnove enotnega sistema določanja, varovanja in dostopa do tajnih podatkov z delovnega področja državnih organov Republike Slovenije, ki se nanašajo na javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ali obveščevalno in varnostno dejavnost države, ter prenehanja tajnosti takšnih podatkov, in se ne nanaša na dokumente. Posledično tudi ne pride v poštev izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 1. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ.
Glede na to, da organ svoje odločitve glede zavrnitve dostopa do zahtevanega Končnega poročila o opravljeni izredni notranji reviziji projekta »Ureditev Trga Leona Štuklja« sploh ni konkretno utemeljil (ni utemeljil kakšne motnje bi lahko nastale in s kolikšno verjetnostjo), je napačno uporabil določbo 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ, zato je Pooblaščenec izpodbijano odločbo na podlagi 1. odst. 252. člena ZUP odpravil in sam rešil zadevo kot to izhaja iz 1. točke izreka te odločbe in nadaljevanja te obrazložitve.
Pooblaščenec se je z vpogledom v zahtevani dokument prepričal, da ta ne vsebuje izjem po 11. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ in tudi nobenih drugih izjem od prostega dostopa po 1. odst. 6. člena ZDIJZ, razen izjeme po 3. tč. 1. odst. 6. člena ZDIJZ (osebni podatki), vendar gre v vseh teh primerih bodisi za imena in priimke javnih uslužbencev bodisi za imena in priimke oseb, pooblaščenih za zastopanje izvajalcev ali podizvajalcev, ki so sodelovali na javnih razpisih organa, zato je treba dostop do njihovih osebnih podatkov (imen in priimkov) dovoliti na podlagi 1. al. 3. odst. 6. člena ZDIJZ (gre za podatke o porabi javnih sredstev oziroma za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije oziroma delovnega razmerja javnih uslužbencev).
Pooblaščenec je z vpogledom v dokumentacijo, ki mu jo je posredoval organ, in upoštevaje navedene pravne podlage, ugotovil, da zahtevani dokument predstavlja informacijo javnega značaja in da ne izpolnjuje pogojev za obstoj izjem po 1. odst. 6. člena ZDIJZ, zato je na podlagi 1. odst. 252. člena ZUP odpravil odločbo organa št. 09002-3/2012 z dne 12.04.2012 in odločil, kot to izhaja iz 1. tč. izreka te odločbe.
V postopku odločanja o pritožbi posebni stroški niso nastali, zato Pooblaščenec o njih ni odločal.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana, pisno neposredno pri navedenem sodišču ali priporočeno po pošti ali ustno na zapisnik. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Tina Kraigher, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke