Sebastijan Ozmec, novinar Slovenskih novic - Davčna uprava RS
+ -Številka: 090-103/2012/7
Kategorije: Mediji, Davčna tajnost
POVZETEK:
Pooblaščenec je zavrnil pritožbo prosilca, ki je od organa zahteval seznam desetih največjih neplačnikov davkov in koliko vsak posebej dolguje državi. Pooblaščenec je najprej ugotovil, da tak dokument sicer pri organu obstaja (gre za izpis iz knjigovodske evidence), vendar predstavlja davčno tajnost in s tem izjemo od prostega dostopa. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da seznam ne dosega takšne kvalitete podatkov, da bi bila izvedba testa javnega interesa zakonsko možna, saj iz seznama ni razvidno niti kakšna je podlaga dolga davčnega zavezanca (obračun oziroma odločba), predvsem pa ni razvidno, ali gre za davčni postopek, ki je že pravnomočno končan ali ne. Razkritje seznama na podlagi testa interesa javnosti tako zakonsko ni dovoljeno, ker ni mogoča avtomatizirana pridobitev ustreznega seznama. Ker gre za podatke, ki predstavljajo davčno tajnost je bilo potrebno pritožbo prosilca zavrniti.
ODLOČBA:
Številka: 090-103/2012/7
Datum: 17. 7. 2012
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 9. in 10. odstavka 45. člena Zakona o medijih (Ur. l. RS, št. 110/06-UPB1, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZMed), 3. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Sebastijana Ozmeca, novinarja dnevnika Slovenske novice, Dunajska 5, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odgovor Ministrstva za finance, Davčna uprava Republike Slovenije, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), z dne 22. 3. 2012 v zadevi odobritve dostopa do informacij za medije naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je 21. 3. 2012 na organ naslovil elektronsko pošto, v kateri je navedel, da piše članek o davčnih utajah in neplačevanju davkov, zato je organu zastavil naslednja vprašanja:
- koliko je bilo v lanskem letu neplačanih davkov pri nas in za koliko je bilo davčnih utaj,
- kako organ izterjuje neplačane davke in kako se spopada z utajevalci davkov,
- kdo so največji neplačniki (deset največjih in koliko vsak posebej dolguje državi)?
Organ je dne 22. 3. 2012 po elektronski pošti odgovoril na prosilčeva vprašanja, pri čemer je pojasnil, da mu podatka o največjih neplačnikih zaradi davčne tajnosti ne more posredovati.
Pooblaščenec je dne 28. 3. 2012 prejel pritožbo prosilca, v kateri je prosilec navedel, da pripravlja članek o davčnih neplačnikih, pri čemer je po njegovih informacijah neplačanih in utajenih davkih pri nas za milijardo in pol. Glede na to, da želi vlada sedaj privarčevati 800 milijonov, predvsem na račun socialnih pravic, je v interesu javnosti, da se izve, kdo so največji neplačniki davkov, saj v primeru, da bi se od njih izterjal denar, ne bi bilo potrebno krčiti socialnih pravic državljanom. Prosilec meni, da je podatek o desetih največjih neplačnikih (in koliko so dolžni) v interesu javnosti, saj bo zaradi varčevanja neposredno prizadeto veliko število državljanov.
Pritožba prosilca je bila poslana neposredno Pooblaščencu kot pritožbenemu organu, zato jo je z dopisom št. 092-81/2012/2 z dne 29. 3. 2012 odstopil organu in ga pozval, naj kot organ prve stopnje opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Pooblaščenec je dne 24. 4. 2012 prejel odstopljeno odločbo organa. Organ je ugotovil, da je pritožba prosilca dovoljena, pravočasna in jo je vložila upravičena oseba. Glede navedb prosilca, ki se nanašajo na interes javnosti, je organ v dopisu pojasnil, da se prosilec v svoji zahtevi z dne 21. 3. 2012 ni skliceval na javni interes, organ pa tudi ocenjuje, da ni potrebno uporabiti določbe 2. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato glede razkritja podatkov, ki so davčna tajnost, v postopku na prvi stopnji niso postopali po 2. odstavku 6. člena ZDIJZ (odstop v odločanje vladi). Glede na določbo 5. točke 2. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se v primeru ugotovljenega prevladujočega javnega interesa za razkritje podatkov, ki so davčna tajnost, lahko razkrijejo le tisti podatki, v zvezi s katerimi je postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku, organ ugotavlja, da bi bilo treba seznam 10 največjih plačnikov ustvariti ročno, in sicer bi bilo treba pri vsakem dolžniku pregledati obstoječi dolg in ugotoviti njegovo podlago (obračun, odločba) ter nato preveriti, ali je postopek pravnomočno končan. Organ v knjigovodskih evidencah ne vodi podatka o pravnomočnosti postopkov. Iz navedenega izhaja, da organ z zahtevano informacijo ne razpolaga. V zvezi z navedbami prosilca glede prevladujočega javnega interesa organ meni, da v razkritju 10 največjih neplačnikov davčnih obveznosti le-tega ni mogoče najti. Javnega interesa namreč ni mogoče iskati v ugotovitvi, ki jo navaja prosilec, in sicer, da v primeru izterjave dolga od 10 največjih neplačnikov ne bi bilo potrebno krčiti socialnih pravic. Na podlagi podatka o 10 največjih neplačnikih ni mogoče ocenjevati ukrepov na področju socialnih pravic, nadalje pa z vidika javnega interesa ni mogoče utemeljiti kakšnega drugega namena objave 10 največjih davčnih neplačnikov. Organ še opozarja, da bi seznam 10 največjih davčnih neplačnikov na določen dan obsegal tudi dolžnike, ki s plačilom zamujajo en dan, njihov dolg iz naslova DDV pa je lahko tako velik, da bo s seznama izrinil tiste dolžnike, katerih dolg je lahko sicer precej starejši in prav tako obsežen. Javni interes objave takšnega seznama tako ne more biti močnejši od interesa varovanja davčne tajnosti davčnih zavezancev, ki bi se na določen dan v knjigovodskih evidencah davčnega organa vodili kot dolžniki z največjim dolgom. Organ je še dodal, da je v obravnavi pri pristojnih organih (Ministrstvo za finance) predlog za odpravo davčne tajnosti glede neplačanih davčnih obveznosti poslovnih subjektov.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali obstajajo zahtevane informacije, je Pooblaščenec pri organu dne 12. 6. 2012 opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP. Na ogledu in camera je organ povedal, da bi iz informacijskega sistema organa lahko pridobil dokument, ki bi izkazoval 10 največjih neplačnikov na določen datum. Šlo bi za izpis iz knjigovodske evidence, v tej evidenci pa so zbrani tako podatki o pravnomočno zaključenih postopkih, kot podatki o postopkih, ki še niso pravnomočno zaključeni, pri čemer iz seznama ni mogoče ugotoviti, kateri izmed postopkov je pravnomočno zaključen. Tak podatek bi moral organ vsakokrat pridobiti oziroma preveriti ročno. Ugotovljeno je bilo, da dokument, ki ga prosilec zahteva, obstaja oziroma ga organ lahko pridobi iz informacijskega sistema, pri čemer mora pravnomočnost postopkov preverjati ročno, kar pomeni ustvarjanje novega dokumenta, česar pa organ po zakonu ni dolžan storiti.
Organ je Pooblaščencu dne 21. 6. 2012 posredoval dokument, iz katerega izhajajo podatki o 10 največjih dolžnikov, in sicer na dan 21. 3. 2012, 22. 3. 2012 in 12. 6. 2012.
Pritožba ni utemeljena.
Prosilec je zahteval od organa informacije kot medij, zato se je Pooblaščenec primarno ukvarjal z vprašanjem, ali so izpolnjene procesne predpostavke za vložitev pritožbe po določbah ZMed. Po določbi 9. odstavka 45. člena ZMed je namreč pritožba zoper zavrnilni odgovor oziroma zoper fiktivno zavrnilno odločbo, ki je lahko sestavljena zgolj v obliki dopisa, dovoljena le, če zavrnilni ali delno zavrnilni odgovor na vprašanje izhaja iz dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva. Iz navedene določbe nedvoumno izhaja, da pritožba ni dovoljena v vseh primerih, ko je medij nezadovoljen s prejetim odgovorom, temveč le v primeru, ko odgovor na vprašanje izhaja iz določenega materializiranega, že ustvarjenega dokumenta.
V obravnavanem primeru se za zavrnilno odločbo šteje odgovor organa z dne 22. 3. 2012, v katerem je ta prosilcu odgovoril na prosilčeva vprašanja, pri čemer je pojasnil, da mu podatka o največjih neplačnikih zaradi davčne tajnosti ne more posredovati.
Pri presoji pritožbe prosilca se je Pooblaščenec omejil:
- na formalni preizkus, ali zahtevana informacija izhaja iz dokumenta v smislu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in
- na vsebinski preizkus, ali je ta dokument prosto dostopen ali predmet izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec ugotavlja, da je bilo na ogledu in camera ugotovljeno, da dokument, ki ga prosilec zahteva, obstaja, saj ga organ vsakokrat lahko pridobi iz svojega informacijskega sistema, in sicer kot izpis iz knjigovodske evidence, ki jo organ vodi skladno z določbo 26. člena Zakona o davčni službi (Ur. l. RS, št. 1/2007-UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDS-1), kar pomeni, da je izpolnjen kriterij materializirane oblike v skladu s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ, s tem pa je podana tudi procesna predpostavka po ZMed, zato je pritožba dovoljena.
Nadalje se je Pooblaščenec ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevani dokument predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Organ namreč lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katero izmed izjem, določenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ.
Organ se je pri zavrnitvi dostopa do zahtevanega seznama 10 največjih dolžnikov primarno skliceval na to, da podatki na takšnem seznamu predstavljajo davčno tajnost in s tem izjemo po 5. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Za presojo konkretnega primera je najprej torej potrebno ugotoviti, ali bi razkritje podatkov, ki jih zahteva prosilec, pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti v skladu z Zakonom o davčnem postopku (Ur. l. RS, št. 13/2011-UPB4, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDavP-2). Ta v 8. členu določa, da se podatki zavezancev za davek obravnavajo kot davčna tajnost v skladu s tem zakonom in zakonom o obdavčenju in drugimi splošnimi akti, ki urejajo pobiranje davkov. V 1. odstavku 15. člena (z naslovom davčna tajnost) je nadalje določeno, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Nadalje 16. člen (z naslovom dolžnost varovanja davčne tajnosti) določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. V 1. odstavku 17. člena pa ZDavP-2 določa, da mora biti vsak podatek oziroma vsak dokument ali zbirka podatkov, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak, razen, če minister, pristojen za finance, s predpisom iz petega odstavka tega člena določi drugače.
Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da podatki, ki jih zahteva prosilec, predstavljajo podatke, ki ustrezajo definiciji iz 1. odstavka 15. člena ZDavP-2, po katerem so varovani vsi podatki v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ, saj gre za podatke o neplačanih davčnih obveznostih davčnih zavezancev. Prav tako je izpis iz knjigovodske evidence, torej zahtevan seznam neplačnikov, ki ga je Pooblaščenec za potrebe pritožbenega postopka pridobil od organa, vidno označen kot davčna tajnost, kot to določa 1. odstavek 17. člena ZDIJZ. Pooblaščenec tako ugotavlja, da je v konkretnem primeru glede zahtevanih informacij nedvomno podana izjema po 5. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
Prosilec se v svoji pritožbi nadalje sklicuje tudi na dejstvo, da je v interesu javnosti, da se izve, kdo so največji neplačniki davkov, saj v primeru, da bi se od njih izterjal denar, ne bi bilo potrebno krčiti socialnih pravic državljanom. Pooblaščenec je zaradi te pritožbene navedbe v nadaljevanju presojal, ali je v konkretnem primeru možna izvedba testa interesa javnosti.
Določba 2. odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (kjer so navedene izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, op. Pooblaščenca) dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen kadar gre za podatke iz 5. točke 1. odstavka (izjema zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti), razen če je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku. Iz zapisane določbe izhaja, da se test interesa javnosti, v primerih ko je ugotovljena izjema davčne tajnosti lahko izvaja le, kadar je davčni postopek že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku.
Glede same izvedbe testa interesa javnosti v zvezi z zahtevanim dokumentom pa je Pooblaščenec na podlagi navedb organa in svojih ugotovitev na ogledu in camera prišel do zaključka, da seznam, ki ga je v tem trenutku iz svojega informacijskega sistema sposoben priklicati organ, ne dosega takšne kvalitete podatkov, da bi bila izvedba testa javnega interesa zakonsko možna. Iz samega seznama, ki ga iz knjigovodske evidence lahko prikliče organ, namreč ni razvidno niti kakšna je podlaga dolga davčnega zavezanca (obračun oziroma odločba), predvsem pa ni razvidno, ali gre za davčni postopek, ki je že pravnomočno končan ali ne. Organ v knjigovodskih evidencah namreč ne vodi podatka o pravnomočnosti postopkov, saj gre za knjigovodske evidence, v 28. členu ZDS-1 opredeljene kot analitične evidence terjatev in obveznosti, s katerimi se zagotavljajo podatki o stanju in gibanju terjatev in obveznosti do davčnih zavezancev. Za vodenje analitičnih evidenc terjatev in obveznosti se smiselno uporabljajo določbe zakona, ki ureja računovodstvo.
Gre torej za seznam davčnih zavezancev, ki se na določen dan v knjigovodskih evidencah davčnega organa vodijo kot dolžniki z največjim dolgom, pri čemer iz seznama ne izhaja, ali so davčni postopki pravnomočno končani ali ne. Seznam torej vsebuje zbir terjatev organa, ki proti davčnemu zavezancu obstajajo na določen dan, ne glede na njihovo pravnomočnost. Da bi organ ugotovil, ali je posamičen podatek o davčnem zavezancu s seznama tak, da bi se lahko v zvezi z njim presojal javni interes, bi moral za vsak posamičen podatek ročno v sistemu preveriti, ali gre za davčni postopek, ki je že pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku.
Organi, zavezanci po ZDIJZ, sicer niso dolžni ustvarjati novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah (kot v konkretnem primeru). Nedvomno pa je tudi pri informacijah, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop. Organi namreč niso dolžni informacij obdelovati ali analizirati tako, da bi po različnih kriterijih iz neobdelanih in razpršenih podatkov ustvarili nov dokument, ki bi prosilcu omogočal neposredno seznanitev z zahtevano informacijo.
V konkretnem primeru pa bi bila nadaljnja analiza podatkov iz knjigovodske evidence potrebna že zato, da bi organ sploh lahko pridobil dokument, ki bi vseboval takšne podatke, da bi bila izvedba testa interesa javnosti sploh zakonsko dovoljena, saj avtomatizirana pridobitev ustreznega seznama v tem trenutku ni mogoča. Tudi po tem pa ni nujno, da bi bil javni interes glede zahtevanih podatkov sploh ugotovljen.
Ker sezam kot ga v konkretnem primeru zahteva prosilec, ni dokument, ki bi bil glede na določbo 2. odstavka 6. člena ZDIJZ ustrezna podlaga za izvedbo testa interesa javnosti, Pooblaščenec testa interesa javnosti posledično ni izvajal, zato ugotavlja, da zahtevani podatki predstavljajo izjemo iz 5. točke 1. odstavka 6. člena. Na podlagi navedenega je potrebno pritožbo prosilca zavrniti, saj ne gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
Pooblaščenec se načeloma sicer strinja z stališčem prosilca, da bi bila lahko objava največjih davčnih neplačnikov v trenutni svetovni finančni situaciji lahko smiselna in v javnem interesu, predvsem kadar bi bilo iz seznama npr. razvidno, da so največji davčni neplačniki prav poslovni subjekti, v katerih ima večinski lastniški delež država, kar pa iz dokumenta, ki ga je od organa prejel Pooblaščenec sicer ne izhaja. Ne glede na navedeno pa trenutna zakonska ureditev (predvsem glede na nemožnost priklica ustreznega seznama iz informacijskega sistema organa), testa interesa javnosti na dokumentu, kot ga je iz sistema zmožen priklicati organ ne dopušča.
Pooblaščenec tako zaključuje, da v primeru zahtevane informacije obstaja izjema iz 5. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je zato na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca kot neutemeljeno zavrnil.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve tega sklepa na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko pošlje priporočeno po pošti, vloži pisno ali da ustno na zapisnik pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi ta sklep v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka