Prosilka - Občina Metlika
+ -Številka: 090-93/2012/2
Kategorije: Osebni podatek
POVZETEK
Organ je prosilki zavrnil dostop do notarsko overjenega pooblastila, na podlagi katerega je organ kupnino nakazal pooblaščencu pogodbene stranke organa. Informacijski pooblaščenec je pritožbo prosilke zavrnil, ker je ugotovil, da je organ pravilno odločil, da podatki v zahtevanem dokumentu predstavljajo izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, poleg tega pa je Informacijski pooblaščenec ugotovil, da dostopa do zahtevanega dokumenta ni mogoče izvesti niti s pomočjo instituta delnega dostopa.
ODLOČBA
Številka: 090-93/2012/2
Datum: 18. 4. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilka), z dne 11. 4. 2012, zoper odločbo Občina Metlika, Mestni trg 24, 8330 Metlika (v nadaljevanju organ), št. 090-2/2012-2, z dne 5. 4. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke zoper odločbo Občine Metlika, Mestni trg 24, 8330 Metlika, št. 090-2/2012-2, z dne 5. 4. 2012 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 4. 4. 2012 prejel vlogo, s katero je prosilka zahtevala, naj ji organ posreduje kopijo notarsko overjenega pooblastila …, na podlagi katerega je organ kupnino v višini 23.152,00 EUR po pogodbi št. 940/2009 nakazal pooblaščencu …. Prosilka je še navedla, da je razlog zahtevka poizvedba po dokumentaciji in kasnejši tožbi in prijavi suma kaznivega dejanja.
Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 090-2/2012-2, z dne 5. 4. 2012, s katero je zahtevo prosilke zavrnil. V obrazložitvi je organ pojasnil, da je notarsko overjeno pooblastilo, s katerim je pooblastiteljica … pooblastila pooblaščenca … za sklenitev kupoprodajne pogodbe za njej lastne nepremičnine z organom, pridobil z namenom izvedbe nakupa zemljišča, potrebnega za izgradnjo čistilne naprave v Krajevni skupnosti Gradac, katere investitor je bil organ. Organ je povzel 4. člen ZDIJZ in navedel, da med izjeme, ki se ne štejejo kot informacija javnega značaja, sodijo podatki, ki so opredeljeni kot osebni podatki, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov (3. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ). Organ je ugotovil, da pooblastilo vsebuje osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Zoper navedeno odločbo je organ dne 11. 4. 2012 prejel pritožbo, v kateri je prosilka navedla, da je zakonita dedinja po pokojni sestri … (pooblastiteljica). Pojasnila je še, da je organu dne 18. 2. 2012 na podlagi priloženega sklepa o dedovanju poslala zahtevo za izplačilo po kupoprodajni pogodbi št. 940/2009 v višini 23.152,00 EUR. Prosilka meni, da bi organ moral kupnino izplačati prodajalki, njeni pokojni sestri …, po podpisani pogodbi, a obveznosti iz pogodbe niso bile izpolnjene. Organ je prosilki pojasnil, da je kupnino nakazal pooblaščencu …. Prosilka je pritožbi priložila tudi Kupoprodajno pogodbo št. 940 /2009, ki je bila sklenjena in podpisana med prodajalko … in organom, ter povzela vsebino te pogodbe. Priložila je tudi služnostno pogodba št. 845/09. Prosilka je navedla, da v organ obrazložitvi izpodbijane odločbe ne navaja, da je zakonita dedinja po pokojni sestri … in da je razlog zahtevka tudi tožba oziroma prijava suma kaznivega dejanja. Po mnenju prosilke je kršen Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – uradno prečiščeno besedilo; v nadaljevanju ZVOP-1), in sicer drugi odstavek 23. člena, vezan na varstvo osebnih podatkov umrlih posameznikov. Prosilka je ponovno poudarila, da je zakonita dedinja in da je izkazala pravni interes, ter da je tudi iz sklepa o dedovanju razvidno, da umrla ni pisno opredelila prepovedi posredovanja osebnih podatkov. Prosilka zato zahteva, da ji na podlagi ZVOP-1, organ dostavi zahtevani dokument, da bo lahko uveljavljala svoje pravne interese.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. 090-2/2012, z dne 12. 4. 2012 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pooblastilo kot informacija javnega značaja
V ZDIJZ je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da je v konkretnem primeru zahtevano informacijo javnega značaja predstavlja pooblastilo pooblastiteljice …, na podlagi katerega je organ kupnino v višini 23.152,00 EUR nakazal pooblaščencu …, na katerem je podpis pooblastiteljice overil notar. V obravnavanem primeru ni sporno, da se zahtevani dokument nanaša na plačilo kupnine organa za zemljišče za izgradnjo čistilne naprave, kar nedvomno sodi v delovno področje organa. Organ z zahtevanim dokumentom razpolaga v materializirani obliki, saj je organ njegovo fotokopijo posredoval Pooblaščencu skupaj z odstopljeno pritožbo.
Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta Pooblaščenec ugotavlja da gre za dokument, katerega vsebina je pooblastilo za sklenitev kupoprodajne pogodbe, pooblastilo za nakazilo prejete kupnine in notarsko overovitev podpisa pooblastiteljice s sestavinami, ki jih določa 64. člen Zakona o notariatu (Uradni list RS, št. 13/1994 s spremembami in dopolnitvami). Gre torej za en dokument, s katerim je pooblastiteljica pooblastila pooblaščenca za več dejanj v postopku.
2. Izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli izmed izjem od prostega dostopa, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Navedeni odstavek ZDIJZ taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije. Organ pa se je skliceval na obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo ZVOP-1.
Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov.
Po pregledu vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da vsebuje številne osebne podatke, in sicer osebno ime, datum rojstva, EMŠO, naslov prebivališča in podpis pooblastiteljice in pooblaščenca. Pooblastilo prav tako vsebuje podatke o pravnem poslu in obsegu le-tega, podatke o pravicah in dolžnostih pooblaščenca, podatke o nepremičninah, vrsto vrednostnega papirja pooblastiteljice in navedbo banke, ki je vrednostni papir izdala, navedbo načina ugotovitve istovetnosti pooblastiteljice ter navedbo številke osebnega dokumenta pooblastiteljice. Navedeni podatki predstavljajo osebne podatke, kot so opredeljeni v 1. točki prvega odstavka 6. člena ZVOP-1, pojavljajo pa se skozi celotno vsebino zahtevanega dokumenta. Pooblaščenec upoštevaje vse navedeno zaključuje, da zahtevani dokument vsebuje varovane osebne podatke, ki predstavljajo izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je po uradni dolžnosti preizkusil, ali dokument vsebuje tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje ne obstajajo.
3. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov v zahtevanem dokumentu, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali bi prosilki lahko omogočil dostop do dokumenta s pomočjo instituta delnega dostopa.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Delni dostop pomeni, da če se v istem dokumentu nahajajo informacije, ki jih javnosti ni dopustno razkriti, ter informacije, ki so javnosti dostopne, se morajo ti deli iz dokumenta ustrezno izločiti (izbrisati, pobarvati, prekriti, ipd.), v preostalem delu pa se mora dokument razkriti. Vendar ZDIJZ kot pogoj določa, da so organi dolžni slediti delnemu dostopu le, če je mogoče zaupne informacije iz dokumenta izročiti na način, da to ne bi ogrozilo njegove zaupnosti.
V konkretnem primeru je bistvenega pomena predvsem drugi del določbe 7. člena ZDIJZ, po kateri se prosilca lahko seznani le z delom dokumenta, vendar samo, če to ne ogrozi njegove zaupnosti. Pooblaščenec je namreč ugotovil, da gre pri obravnavanem dokumentu za tolikšno vsebnost in koncentracijo varovanih osebnih podatkov, da bi bil delni dostop nemogoč in s tem neutemeljen. Določilo 7. člena ZDIJZ in 16. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005, 119/2007; v nadaljevanju Uredba) natančneje opredeljujeta tehnične vidike delnega dostopa. Organ mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih Uredbe ne bi bilo izvedljivo. 16. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz zahtevanih dokumentov ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Implementacija delnega dostopa ne predstavlja samo tehničnih težav ločevanja dostopnih od zavarovanih podatkov, temveč tudi vprašanje smiselnosti delnega dostopa. Že Sodišče Evropskih skupnosti je odločilo, da delnega dostopa ni potrebno odobriti takrat, ko bi ta bil brez smisla, ker bi bilo dostopni dokumenti brez posebne vrednosti za prosilca (primer Olli Mattila proti Komisija in Svet EU, št. T-204/99, z dne 12. 7. 2011, ECR II-226). Delni dostop je torej treba omogočiti vedno, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Pomembna sta torej tehnični in vsebinski vidik. Pooblaščenec je v konkretnem primeru z vpogledom v zahtevani dokument ugotovil, da bi prekritje zgoraj navedenih osebnih podatkov ogrozilo zaupnost varovanih informacij, saj bi bilo mogoče te podatke razbrati iz drugih informacij v dokumentu, zato v konkretnem primeru delni dostop na takšen način ni mogoč. Če pa bi pri izvedbi delnega dostopa prekrili vse podatke na način, da bi preprečili ogrozitev zaupnosti varovanih informacij, bi zahtevani dokument ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubil svojo vrednost, zato za prosilko ne bi bil več smiseln. Če bi z uporabo instituta delnega dostopa prekrili vse zgoraj naštete varovane osebne podatke, ki jih vsebuje zahtevani dokument, ter tudi vse podatke, s pomočjo katerih bi bilo mogoče razbrati varovane osebne podatke, bi prosilka razpolagala zgolj z neizpolnjenim »obrazcem«, kar prosilki ne bi prineslo nobenih smiselnih informacij in nobene dodane vrednosti, zaradi katere je vložila zahtevo za pridobitev zahtevanega dokumenta.
Pooblaščenec zaključuje, da delnega dostopa ni mogoče izvesti na način, da se izločijo zaupni podatki iz zahtevanega dokumenta, saj bi bilo mogoče izločene podatke razbrati iz drugih informacij, vsebovanih v dokumentu, poleg tega bi pa zahtevani dokument ob uporabi instituta delnega dostopa popolnoma izgubil svojo vrednost in smiselnost, saj bi pooblastilo predstavljalo zgolj neizpolnjen »obrazec«, brez posebne vrednosti za prosilko oziroma javnost.
Na podlagi navedenega je Pooblaščenec zaključil, da je pritožbo prosilke treba zavrniti.
4. Načelo prostega dostopa
Pooblaščenec pojasnjuje, da je v postopku po ZDIJZ treba vsebinsko presoditi le, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem (t.i. erga omnes učinek dostopa do informacij javnega značaja), in ne le prosilki (t.i. inter partes učinek). Odločitev, ki je rezultat presoje, mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ v 5. členu kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, zato dejstvo, da je prosilka informacije zahtevala, ker jih potrebuje za vložitev tožbe in kazenske ovadbe, ni pravno relevantno. Prav tako za postopek po ZDIJZ ni pomembno vprašanje, ali prosilka pozna osebo, na katero se zahtevani dokument nanaša oziroma ali je z njo kakorkoli povezana (npr. ali je njena dedinja). Pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja namreč vprašanje, kdo zahteva informacijo javnega značaja in iz kakšnega razloga, zaradi načela prostega dostopa ni pravno relevantno. Pooblaščenec se zato ni opredeljeval do navedb prosilke, ki se nanašajo na dejstvo, da je dedinja pooblastiteljice in da namerava vložiti tožbo ali kazensko ovadbo, saj te navedbe v postopku po ZDIJZ niso pravno relevantne.
5. Narava zahteve prosilke
Šele v pritožbi (in ne v zahtevi) je prosilka navedla, da zahteva podatke na podlagi 23. člena ZVOP-1 (varstvo osebnih podatkov umrlih posameznikov). Kljub temu je Pooblaščenec mnenja, da bi moral organ, v skladu z načelom varstva pravic strank (7. člen ZUP), prosilko opozoriti, da je njeno zahtevo možno obravnavati na podlagi različnih pravnih podlag, saj je prosilka že v zahtevi omenila, da je zakonita dedinja po pooblastiteljici. S takšnim opozorilom bi organ prosilki omogočil, da bi čim lažje zavarovala in uveljavila svoje pravice. Organ sicer tega ni storil, vendar pa tudi iz zahteve prosilke ni mogoče nedvomno razbrati, na katero pravno podlago je želela opreti svojo zahtevo. Pooblaščenec zato zaključuje, da odločitev organa, da odloči po ZDIJZ, ne predstavlja bistvene kršitve postopka. Po tretjem odstavku 17. člena ZDIJZ organ namreč obravnava zahtevo po tem zakonu, če iz narave zahteve izhaja, da gre za zahtevo za dostop do informacije javnega. Pooblaščenec ocenjuje, da pravilnosti odločitve organa glede uporabe materialnega zakona ni mogoče oporekati, ker prosilka ni izrecno navedla pravne podlage, na katero je želela opreti svojo zahtevo, hkrati pa je njeno zahtevo mogoče opredeliti kot zahtevo po ZDIJZ.
Ker je bila izpodbijana odločba izdana na podlagi določb ZDIJZ, se Pooblaščenec v tem postopku ni opredeljeval do pritožbenih navedb, s katerimi prosilka utemeljuje, da bi ji moral organ omogočiti dostop do zahtevanih podatkov na podlagi določb ZVOP-1. Ob tem pa Pooblaščenec pojasnjuje, da lahko prosilka povsem neodvisno od odločitve v tej zadevi na organ naslovi novo zahtevo, s katero na podlagi določb ZVOP-1 zahteva istovrstne podatke.
6. Zaključek
Po preučitvi celotne zadeve Pooblaščenec zaključuje, da podatki v dokumentu, ki ga zahteva prosilka, predstavlja izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, hkrati pa dostopa do zahtevanega dokumenta tudi ni mogoče izvesti s pomočjo instituta delnega dostopa. Organ je zahtevo prosilke zavrnil zaradi obstoja navedene izjeme, v izpodbijani odločbi pa se ni opredelil do možnosti uporabe instituta delnega dostopa, kar sicer predstavlja pomanjkljivost postopka, ki pa ni bistvena, ker ni vplivala na pravilnost odločitve o zahtevi.
Pooblaščenec je ugotovil, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti, ki pa niso bistvene, zato je pritožbo zavrnil na podlagi drugega odstavka 248. člena ZUP.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Občine Metlika, Mestni trg 24, 8330 Metlika, št. 090-2/2012-2, z dne 5. 4. 2012. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka