Prosilec - Zavod za gozdove
+ -Številka: 090-81/2012
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK:Prosilec je organ zaprosil za izsek iz digitalne delovne karte, ki je bila podlaga za izdelavo karte funkcij gozdov v veljavnem gozdnogospodarskem načrtu gozdnogospodarske enote Ljubljana (za obdobje 2005 – 2014), pri čemer izsek nanaša na meje (lego in površino) določene funkcijske enote znoraj določenih odekov. Informacijski pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da so izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja, in da ni podana izjema varstva notranjega delovanja.ODLOČBA:Številka: 090-81/2012/6
Datum: 17. 7. 2012
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: ..., z dne 28. 3. 2012 zoper odločbo organa: Zavod za gozdove Slovenije, javni zavod, Večna pot 2, 1000 Ljubljana št. 090-1/2012, z dne 2. 3. 2012, v zadevi odločanja o dostopu do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odpravi odločba organa št. 090-1/2012, z dne 2. 3. 2012.
Organ je dolžan prosilcu najkasneje v 31 dneh od vročitve te odločbe, na elektronskem nosilcu posredovati izsek iz digitalne delovne karte, ki je bila podlaga za izdelavo karte funkcij gozdov v veljavnem gozdnogospodarskem načrtu gozdnogospodarske enote Ljubljana (za obdobje 2005 – 2014), pri čemer se mora izsek nanašati na meje (lego in površino) funkcijske enote (Fe) 58111, ki leži znotraj odsekov št. 58U28B, 58U28A in 58G37A.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 17. 1. 2012 (v vsebinski povezavi z vlogo, z dne 30. 11. 2011) vložil zahtevo po ZDIJZ za pridobitev karte v digitalni obliki, ki je bila osnova za pripravo karte funkcij gozdov in je bila uporabljena pri izdelavi GGN GGE Ljubljana (2005 – 2014), pri čemer se karta prostorsko nanaša na odsek 58U28B, na funkcijsko enoto 58111 in na parcele ..., obe k.o. Šentvid nad Ljubljano. Informacija, ki jo je prosilec želel prejeti, je dokument oziroma karta (poleg že javno objavljene karte funkcij v GGH GGE Ljubljana (2005- 2014)), ki nedvomno potrjuje, da je odsek 58U28B del funkcijske enote 58111.
Organ je po prejemu poziva Pooblaščenca zaradi molka, dne 2. 3. 2011, izdal odločbo po ZDIJZ št. 090-1/2012, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Organ je zavrnitveni del odločbe obrazložil z naslednjimi navedbami:
Digitalna karta, ki je bila osnova za pripravo karte funkcij gozdov, je delovno gradivo Območne enote Ljubljana, ki je bilo uporabljeno pri izdelavi GGN GGE Ljubljana (2005 - 2014) in kot taka ne predstavlja informacije javnega značaja. Gre za pomožno oziroma delovno gradivo, ki ga ni podpisala, odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, pooblaščena za odločanje. Ne obstaja noben predpis, ki bi organ zavezoval k izdelavi in hrambi tovrstnega gradiva;
Vsa pojasnila v zvezi z opredelitvijo funkcijske enote št. 58111, odseka 58U28B in parcel ... (obe k.o. Šentvid nad Ljubljano) v Gozdnogospodarskem načrtu gozdnogospodarske enote Ljubljana (2005 - 2014) so bila jasno navedena v dopisu št. 3407-240/2010-6, ki je bil posredovan prosilcu;
Organ z drugimi informacijami v skladu z definicijo iz 4. člena ZDIJZ, ne razpolaga.
Organ je v zgoraj omenjenem dopisu št. 3407-240/2010-6 prosilcu pojasnil, da je bila karta funkcij (kot priloga GGN GGE Ljubljana (2005 - 2014)) izdelana na podlagi drugega odstavka 11. člena Pravilnika o gozdnogospodarskih in gozdnogojitvenih načrtih (Ur. l. RS, št. 5/1998 s spr. in dop.; v nadaljevanju Pravilnik), ki določa, da se funkcijske enote prikažejo na originalu topografskih kart v merilu 1: 25.000. Nadalje Pravilnik določa, da se funkcijske enote omejijo z neprekinjeno črto neodvisno od mej oddelkov in odsekov, vendar pa skladno z mejami GGE. Da je odsek 58U28B sestavni del funkcijske enote z oznako 58111, je razvidno iz karte funkcij ustreznega večjega merila. Digitalno karto funkcij veljavnega GGN GGE Ljubljana (2005 – 2014) hrani ZGS kot sestavni del delovnega gradiva, uporabljenega pri pripravi GGN. Poleg tega iz karte funkcij izhaja, da sta parceli št. ... (obe k.o. Šentvid nad Ljubljano) del iste funkcijske enote z oznako 58111, nahajata pa se v odseku 58U28A.
Prosilec je zoper odločbo organa št. 090-1/2012, z dne 2. 3. 2012 (v nadaljevanju izpodbijana odločba) dne 7. 3. 2012 vložil pritožbo, v kateri nasprotuje trditvi organa, da gre za delovno gradivo, in da je upravičen do karte v digitalni obliki, ki bi nesporno dokazala funkcije njegovih parcel. Vprašljivo je namreč, v katero funkcijsko enoto spada njegovo zemljišče v oddelku 58U28B. V pritožbi se je prosilec skliceval tudi na 3. člen Pravilnika.
Pritožba, skupaj z delovnim gradivom na elektronskem nosilcu, je bila s strani organa Pooblaščencu odstopljena 28. 3. 2012. V odstopnem dopisu je organ dodatno navedel, da je priloženo delovno gradivo – karta zarisa funkcijske enote (Fe) 58111, izris izseka iz digitalne delovne karte, ki je bila podlaga v delovnem procesu izdelave karte funkcij za GGN GGE Ljubljana (2005 – 2014). Fe 58111 obsega tri prostorsko ločene dele v odsekih 58U28A, 58U28B, 58G37A in 58G38 in je označena z oranžno barvo. Maska gozda (zaris gozdnega roba) kot osnova za podrobnejše prostorsko lociranje Fe je na tej karti povzeta iz karte merila 1: 25.000 in ne predstavlja v podrobnostih dejanskega stanja.
Pooblaščenec je prosilca dne 29. 5. 2012 seznanil z odstopnim dopisom organa ter ga pozval, da se do njega opredeli, ter pojasni, ali se pritožuje tudi glede ugotovitve organa, da drugi dokumenti, ki bi odgovarjali zahtevi prosilca ne obstajajo. Pooblaščenec je dne 5. 6. 2012 prejel odgovor prosilca, v katerem je opozoril na določbe 2., 3., 11. in 27. člena Pravilnika. Za prosilca je bistveno, da se seznani s funkcijsko enoto 5811, ki je obkrožena z, kot določa Pravilnik, neprekinjeno črto debeline 0,5 mm, neodvisno od mej oddelkov in odsekov, vendar pa skladno z mejami GE. Glede zatrjevanja organa, da ni na razpolago drugih dokumentov, kot je obravnavana karta, se prosilec ni opredelil, kar pomeni, da se pritožba ne nanaša tudi na morebitne druge dokumente, ki bi ustrezali zahtevi prosilca. Slednje pomeni, da je za odločanje v pritožbenem postopku relevanten samo dokument, ki ga je odstopljeni pritožbi priložil organ.
V pritožbenem postopku je Pooblaščenec še vpogledal:
v CD, ki vsebuje digitalno karto, ki je predmet zahteve prosilca;
v javni vpogledovalnik GERK – RKG v delu, ki se nanaša na ožje obravnavano območje;
v tekstovni del ter pregledno karto (merilo 1:25.000) funkcij gozdov GGE Ljubljana (2005 – 2014), v delu, ki se nanaša na ožje obravnavano območje.
Pritožba je utemeljena.
1. Opredelitev problematike odločanja v pritožbenem postopku
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Ker Pooblaščenec bistvenih kršitev postopka na prvi stopnji ni ugotovil, in ker obstoj dokumenta, ki odgovarja zahtevi prosilca, ni sporen, je Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavljal:
1. ali so izpolnjeni tudi drugi pogoji za opredelitev obravnavanega dokumenta kot informacije javnega značaja,
2. ali je morebiti podana izjema varstva notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, na katero se je organ skliceval v izpodbijani odločbi in
3. ali so morebiti podane katere druge izjeme od prostega dostopa.
Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet prosilčeve zahteve in pritožbe (v nadaljevanju zahtevani dokument) izsek iz digitalne delovne karte zarisa funkcijske enote (Fe) 58111, ki je bila podlaga v delovnem procesu izdelave karte funkcij za GGN GGE Ljubljana (2005 – 2014), in iz katerega izhaja, da se funkcijska enota 58111 nahaja v delu odseka 58U28B, v delu odseka 58U28A in majhen delček enote celo v delu odseka 58G37A (funkcijska enota 58111 se sicer nahaja tudi v odseku 58G37B in 58G38, ki pa v tej zadevi nista relevantna), pri čemer gre za območje, na katerem se nahajata tudi parceli št. ..., obe k.o. Šentvid nad Ljubljano. Ti parceli se nahajata v odseku 58U28A in ne v odseku 58U28B, kot to napačno zatrjuje prosilec. Kljub temu zahteve in pritožbe prosilca ni mogoče šteti kot nepopolne, saj sta osnovni prostorski celici, ki sta predmet interesa prosilca, parceli št. ..., obe k.o. Šentvid nad Ljubljano; ti pa se pokrivata s funkcijsko enoto 58111, zaradi česar ni nobenega dvoma, s katerim delom karte se želi prosilec seznaniti.
2. Informacija javnega značaja
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe ter 1. člena ZDIJZ izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati (lahko jo izdela sam ali pridobi od drugih oseb) in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Organ v izpodbijani odločbi ni podrobneje pojasnil, zakaj v konkretnem primeru naj ne bi šlo za informacijo javnega značaja. Zato še toliko bolj ni podanega nobenega dvoma, da sta izpolnjena tudi prvi in tretji pogoj iz prejšnjega odstavka. Dokument je tako po zatrjevanju organa kot tudi po določbah Pravilnika (npr. 3. člen) ter npr. 11. člena Zakona o gozdovih (Ur. l. RS, št. 30/93 s spr. in dop.; ZG) nedvomno nastal pri delu organa. Dokument je namreč nastal na osnovi strokovnega ugotavljanja funkcij gozda (gre za pregled dejanskega stanja na terenu, ki ga opravijo gozdarski strokovnjaki npr. v okviru opisa sestojev) in z namenom uporabe podatkov pri pripravi gozdnogospodarskega načrta. Oboje pa spada med temeljne naloge organa. Nadalje je očitno, da se dokument nahaja v materializirani obliki, konkretno kot digitalna (delovna) karta, ki jo je pripravil strokovni delavec organa (sam izsek je pripravljen v formatu »jpg«).
3. Presoja izjem od prostega dostopa
3.1. Ali je podana izjema varstva notranjega delovanja
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na dejstvo, da gre za »pomožno oziroma delovno gradivo, ki ga ni podpisala, odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa«, kar predstavlja sklicevanje na izjemo varstva notranjega delovanja organa oziroma izjemo varstva internega dokumenta. Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru zahtevane informacije ne predstavljajo izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Razlogi za to so:
Kot je že bilo omenjeno, Pravilnik v 3. členu določa, da organ med drugim vodi bazo podatkov o: odsekih, sestojih, funkcijah, poseku, izvedenih gojitvenih, varstvenih in drugih delih in gozdnih združbah. Kot del te baze je treba šteti tudi opisne in grafične podatke o funkcijah gozdov. Gre torej za obvezne in formalizirane zbirke podatkov, ki so določene s predpisom, zaradi česar jih organ ne vodi zgolj po lastni volji in na neformalen način;
Nadalje Pravilnik v 3. členu določa, da »vsi dokumenti, ki so bili izdelani v postopku priprave gozdnogospodarskih načrtov, zlasti terenski opisi, beležke meritev in terensko kartno gradivo, predstavljajo dokumentarno gradivo, ki ga mora organ hraniti najmanj do sprejema novega gozdnogospodarskega načrta«, in da so »vsi numerični in grafični podatki, ki so bili zbrani za pripravo gozdnogospodarskega načrta, del zbirke podatkov o stanju in razvoju gozdov«. Tudi te določbe povsem jasno kažejo na pomen vsega delovnega gradiva, kamor se uvršajo tudi delovne karte, ki nastanejo pri opisovanju funkcij gozdov. Brez teh izhodiščnih dokumentov ne bi bila mogoča priprava sedaj veljavnega GGN GGE Ljubljana (2005 – 2014) ter ne bi bila mogoča kontrola pravilnosti podatkov, ki jih vsebuje ta GGN. Glede na navedeno tudi ne drži zatrjevanje organa, da ne obstaja noben predpis, ki bi organ zavezoval k izdelavi in hrambi tovrstnega gradiva;
Že samo dejstvo, da gre za dokument, ki ga (čeprav prek abstraktne norme) predvideva Pravilnik, ne pušča nikakršnih dvomov v to, da ne more iti za fakultativni interni dokument. Tudi z vsebinskega vidika je zahtevani dokument neposredno vezan na pristojnosti organa po ZG in Pravilniku;
Pomembno je tudi razmerje med delovno karto in karto funkcij v GGN: z vsebinskega vidika je osnovni dokument delovna karta in ne karta funkcij v GGN, pa čeprav gre v slednjem primeru za akt na višji formalni ravni. GGN se »gradi od spodaj navzgor«, zaradi česar ima njegov kartografski del pravzaprav naravo izvedenega dokumenta, tj. dokumenta, ki je pripravljen na podlagi temeljnih in bolj natančnih podatkov v že zaključenih delovnih kartah;
Za aplikacijo obravnavane izjeme je glede na naravo obravnavanega dokumenta (ne gre namreč za upravni akt!) povsem irelevantno, ali ga je podpisala, odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa. Še več, dokument je v resnici že zaključen s strani strokovnega delavca, saj je bil neposredno uporabljen za pripravo veljavnega GGN;
Zahtevani dokument ne predstavlja slučajnega, neorganiziranega in povsem neformalnega kartografskega gradiva, pač pa z vidika izvajanja pristojnosti organa pomemben dokument, ki je nastal v okviru izvajanja javne službe;
Zahtevani dokument ne predstavlja notranje korespondence med zaposlenimi pri organu, internega mnenja ali stališča, okrožnice, osnutka zbirke, osnutka poročila, (pol)zasebnega pisanja, neformalnega opomnika ali podobnega internega dokumenta, ki bi ga zaposleni pri organu ustvarili zgolj zaradi nekih notranjih potreb;
Zahtevane evidence tudi ne predstavljajo »notranjega razmišljanja« ali »notranje politike« organa, pač pa vsebujejo »gole« grafične podatke, ki se jim priključujejo identifikacijski podatki prostorskih enot;
Poleg zgoraj navedenega, organ v izpodbijani odločbi in izven nje tudi ni konkretno izkazal možnosti nastanka motenj za delovanje organa, če bi bil dokument razkrit javnosti. Zato ni jasno, v čem bi bila lahko podana škoda. Tudi po stališču Upravnega sodišča RS je treba to izjemo razlagati restriktivno, kar pomeni, da je dokazno breme glede razlogov za nastanek motenj v delovanju organa na strani organa in da je dokazni standard »bi razkritje povzročilo motnje« dokazni standard »onkraj dvoma«, ne pa zgolj »verjetnost« (sodba št. I U 1176/2010-12);
Tudi sicer ni podanih razumnih okoliščin, ki bi kakorkoli kazale na možnost nastanka motenj za delovanje organa v zvezi z izvajanjem njegovih zakonitih pristojnosti.
3.2. Morebitne druge izjeme
Pooblaščenec pri preskusu po uradni dolžnosti ni ugotovil obstoja nobene od preostalih izjem iz 1. do 10. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
Skladno z navedbami v prejšnjih točkah je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil, izpodbijano odločbo odpravil na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP, ker je organ napačno uporabil materialno pravo, in sam odločil o zahtevi prosilca, kot izhaja iz izreka te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka