Prosilec - Občina Kanal ob Soči
+ -Številka: 090-79/2012/2
Kategorije: Kršitev materialnega prava
POVZETEK
Organ je s sklicevanjem na 150. člen Zakona o pravdnem postopku (ZPP) zavrnil zahtevo prosilca za posredovanje določenih dokumentov, ki so del pravdnega postopka, v katerem ima organ vlogo toženca. Pooblaščenec je pritožbi ugodil in odločbo odpravil. Organ je namreč zaradi napačne uporabe materialnega predpisa (določbe ZPP namesto določb ZDIJZ) zmotno in nepopolno ugotovil dejstva, in sicer glede tega, ali obstajajo izjeme od prostega dostopa po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Upoštevaje načelo ekonomičnosti je Pooblaščenec vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ.
ODLOČBA
Številka: 090-79/2012/2
Datum: 3. 4. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007 -ZUstS-A), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa Odvetnik …, z dne 19. 3. 2012, zoper odločbo Občine Kanal ob Soči, Trg svobode 23, 5213 Kanal (v nadaljevanju organ) št. 703-0001/2011-20, z dne 9. 3. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Izpodbijana odločba Občine Kanal ob Soči, št. 703-0001/2011-20, z dne 9. 3. 2012, se odpravi. Zadeva se vrne organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 12. 1. 2012 prejel zahtevo prosilca za posredovanje fotokopij naslednjih informacij v zvezi z lastništvom nepremičnin parc. št. 187/1 in parc. št. 187/3, obe k.o. Kanal:
1. opravilna številka, pod katero se pri Okrožnem sodišču v Novi Gorici vodi tožba, ki jo je proti organu vložil OGP Kanal ob Soči d.o.o.;
2. tožba s prilogami, ki jo je v predmetni zadevi vložil OGP Kanal ob Soči zoper organ;
3. odgovor na tožbo s prilogami, ki ga je podal organ zoper tožbo OGP Kanal ob Soči d.o.o.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil z odločbo št. 703-0001/2011-20, z dne 9. 3. 2012 in v obrazložitvi navedel, da odgovor na vprašanje, kdo ima pravico do vpogleda v pravdni spis, nudita tako ZDIJZ kot Zakon o pravdnem postopku (Uradni list RS, št. 26/1999, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZPP). ZDIJZ določa, da ima vsakdo omogočen prost dostop do informacij javnega značaja, razen če ne gre za katero od izjem iz 6. člena ZDIJZ. Po drugi strani pa ZPP v 150. členu določa, da imajo pravico pregledovati spise stranke pravde, v kateri so udeležene in tiste, ki imajo opravičeno korist. Organ je navedel, da gre za odnos specialnejšega predpisa do splošnejšega, ko gre za uporabo 150. člena ZPP in ZDIJZ. Medtem ko ZDIJZ ureja režim dostopnosti informacij javnega značaja na splošno, torej iz vseh področij, ureja 150. člen ZPP dostopnost informacij iz točno določenega področja, to je iz pravdnih spisov. ZPP je v primerih, ko gre za vprašanje uporabe 150. člena, specialnejši predpis in mu je zaradi tega treba dati prednost, saj se v nasprotnem primeru izniči vsa procesna zakonodaja, zato je zahtevo prosilca treba presojati na podlagi tega predpisa. Iz 150. člena ZPP posredno izhaja prepoved dajanja informacij iz pravdnega spisa komurkoli, ki ni v tem členu izrecno določen. Podobno stališče je sodišče že večkrat zavzelo tudi v drugih primerljivih primerih.
Prosilec je s pritožbo z dne 19. 3. 2012 odločbo izpodbijal zaradi zmotne uporabe materialnega prava, pri čemer je navedel, da glede na to, da je organ oprl svojo odločitev na določbo 150. člena ZPP, ki je procesni in ne materialni predpis, organ zahteve ni obravnaval z vidika relevantnih določb materialnega prava, tj. določb ZDIJZ. Stališče organa glede razmerja med ZPP in ZDIJZ je po mnenju prosilca povsem napačno, saj se ZPP kot procesni predpis v postopku dostopa do informacij javnega značaja sploh ne uporablja. Upravni organ je pri zahtevi za dostop do informacij javnega značaja zavezan k izključni uporabi določb ZDIJZ, v skladu z določbo 15. člena ZDIJZ pa je za vprašanja postopka, ki niso urejena s tem zakonom, dolžan uporabljati določbe ZUP in ne določb ZPP. ZPP je namreč procesni predpis, ki določa pravila postopka, po katerih sodišče (in torej ne upravni organ) obravnava in odloča v sporih, opredeljenih z določbo 1. člena ZPP. Prosilec je poudaril, da je svojo vlogo jasno označil kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja in zahtevo posredoval upravnemu in ne sodnemu organu. Prosilec meni, da je njegovo zahtevo treba obravnavati po določbah ZDIJZ in ZUP ter ne po določbah ZPP. Glede bistvenih kršitev pravil upravnega postopka je prosilec navedel, da gre z vidika izpodbijane odločbe zlasti za preskus materialne zakonitosti odločbe, za kar je med drugim potrebno, da je dejansko stanje v obrazložitvi odločbe v vseh materialnopravno bistvenih točkah jasno in dovolj natančno opisano. Izpodbijana odločba upravnega organa tem standardom ne zadostuje, saj se v obrazložitvi te odločbe upravni organ zgolj in povsem napačno sklicuje na procesni predpis ZPP, medtem ko zahteve sploh ne obravnava z vidika relevantnih določb ZDIJZ. S tem je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala le na deklarativni ravni, ki pa ne omogoča preizkusa. Prosilec meni, da je glede na navedeno podana tudi bistvena kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke drugega odstavka 237. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP z dopisom št. 703-0001/2011-21, z dne 22. 3. 2012 odstopil v reševanje Pooblaščencu. V dopisu je organ Pooblaščenca glede dodatnih obrazložitev napotil na svojo odvetnico.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V izpodbijani odločbi je organ kot ključni razlog za zavrnitev zahteve navedel, da je ZPP v primerih, ko gre za vprašanje uporabe 150. člena, specialnejši predpis in mu je zaradi tega treba dati prednost, saj se v nasprotnem primeru izniči vsa procesna zakonodaja, zato je zahtevo prosilca treba presojati na podlagi tega predpisa. Ob uporabi določb ZPP je organ zaključil, da prosilec ni upravičen do zahtevane informacije. Prosilec takšnemu stališču v celoti nasprotuje.
V konkretnem primeru Pooblaščenec najprej poudarja, da je prosilec vlogo, ki jo je opredelil kot zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, naslovil na organ lokalne skupnosti, ki nedvomno ni sodišče. Iz 1. člena ZPP izhaja, da ZPP določa pravila postopka, po katerih sodišče obravnava in odloča v sporih iz osebnih in družinskih razmerij, ter v sporih iz premoženjskih in drugih civilnopravnih razmerij fizičnih in pravnih oseb. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da organ v konkretnem primeru o dostopu do dokumentov ni pristojen odločati na podlagi določb ZPP. V pristojnost organa, ki skladno s prvim odstavkom 1. člena ZDIJZ sodi med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, pa vsekakor sodi odločanje o dostopu do informacij javnega značaja. Kot je pravilno navedel prosilec v pritožbi, je organ pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja zavezan k izključni uporabi določb ZDIJZ. Glede na vse ugotovljeno Pooblaščenec ugotavlja, da ZPP, na podlagi katerega je odločal organ, ni niti procesni niti materialni predpis v postopku posredovanja informacij javnega značaja, na kar je opozoril tudi prosilec v pritožbi.
Z namenom popolne razjasnitve vseh pritožbenih navedb Pooblaščenec pojasnjuje, da tudi v primeru, če bi o zahtevi prosilca odločalo sodišče, določba 150. člena ZPP in določbe ZDIJZ ne urejajo iste pravice, zato zakona nista v razmerju lex specialis derogat legi generali. Navedena določba ZPP se nanaša na pravico strank v sodnem postopku oz. pravico tistega, ki izkaže opravičeno korist do pregleda in prepisa spisa v konkretni pravdni zadevi, ZDIJZ pa v 5. členu ureja pravico vsakogar, da dostopa do različnih dokumentov - informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci. Gre torej za različni pravni podlagi in za urejanje dveh različnih pravic – na eni strani za pravico dostopa do informacij javnega značaja, ki izhaja iz drugega odstavka 39. člena Ustave RS, na drugi strani za pravico strank oz. drugih upravičencev do vpogleda in prepisa spisa, ki je, v okviru pravice do enakih procesnih jamstev, zagotovljena v okviru 22. člena Ustave RS. Določba 150. člena ZPP konkretizira ustavno določbo o enakem varstvu pravic, ki obvezuje zakonodajalca, da posamezne sodne in druge pravne postopke uredi tako, da so v posameznem postopku glede varstva pravic vsi v enakem položaju, oziroma, da jim je zagotovljen enak standard pravnega varstva. Nasprotni stranki v postopku morata imeti enake možnosti za uveljavljanje svojih pravic (t.i. načelo kontradiktornosti), torej tudi enake možnosti za vpogled in prepis pravdnega spisa, kar omogoča strankam, da se seznanijo z dejstvi in dokazi, ki jih je predlagala nasprotna stranka oz., ki jih poseduje sodišče (več: Komentar Ustave Republike Slovenije, urednik L. Šturm, Fakulteta za podiplomske državne in evropske študije, Ljubljana, 2002, str. 238– 251). Iz navedenega izhaja, da je s 150. členom ZPP varovano načelo kontradiktornosti v pravdnem postopku, ne pa načelo transparentnosti delovanja državnih organov, ki ga zasleduje ZDIJZ. Da med ZDIJZ in procesnimi zakoni, ki urejajo sodne postopke, ne obstaja razmerje lex specialis derogat legi generali, izhaja tudi iz sodbe Upravnega sodišča RS št. I U 658/2009-10, z dne 27. 10. 2010.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da bi moral organ pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja uporabiti ZDIJZ in ne ZPP, pri čemer bi moral ugotavljati obstoj zavrnitvenih razlogov, ki jih ZDIJZ opredeljuje v prvem odstavku 6. člena. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ skladno z ZUP (ki se v postopku dostopa do informacij javnega značaja uporablja subsidiarno) opravil ugotovitveni postopek, v katerem bi ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Prvi odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe takšnega ravnanja organa ni mogoče razbrati.
Glede na smisel oziroma ratio zavrnitve posredovanja fotokopij dokumentov, ki so del pravdnega postopka, bi bila morda možna uporaba izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Slednja določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Iz izpodbijane odločbe (glede na stališče Pooblaščenca, da bi moral organ odločati po ZDIJZ in ZUP) ni razvidno, da bi organ ugotavljal okoliščine in dejstva, povezana z uporabo navedene (ali katere druge) izjeme, ki jo predvideva ZDIJZ. Organ se v zvezi z navedeno izjemo ni ukvarjal z vprašanjem, ali bi razkritje zahtevane informacije prosilcu (javnosti) škodovalo izvedbi postopka, ki je v teku (in ali je postopek sploh še v teku, ali pa je pravnomočno zaključen), to pa so vprašanja konkretne oz. dejanske (in ne pravne) narave. Če bi organ ugotovil, da zahtevana dokumentacija vsebuje podatke, ki so izjeme od prostega dostopa, in bi hkrati presodil, da bi utegnil biti javni interes glede razkritja teh podatkov močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, bi bil dolžan izvesti tudi test javnega interesa. Iz vsebine obrazložitve te odločbe tudi takšnega ravnanja organa ni moč ugotoviti. Poleg tega ni mogoče ugotoviti, ali je organ v postopek pritegnil vse morebitne subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi utegnile biti prizadete z njegovo odločbo. Ta dolžnost organa izhaja iz:
- 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba;
- iz prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice;
- iz prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev;
- iz drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi.
Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP in če stranki ali stranskemu udeležencu ni bila dana možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe, se šteje to za bistveno kršitev pravil upravnega postopka (2. in 3. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Pooblaščenec zaključuje, da organ ni uporabil relevantnih določb materialnega predpisa, zaradi česar je posledično nepopolno ugotovil dejansko stanje, zaradi česar se izpodbijane odločbe ne da preskusiti, s čimer je izpolnil zakonske znake pritožbenega razloga iz 7. točke prvega odstavka 237. člena ZUP. Nepopolna ugotovitev dejanskega stanja se namreč lahko pojavi tudi v primeru, ko upravni organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v posamezni upravni zadevi – katera dejstva so v posameznem primeru odločilna, pa izhaja iz materialnega predpisa, ki je v konkretnem primeru ZDIJZ.
Pooblaščenec je kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, zato je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker organ v obravnavanem primeru zaradi napačne uporabe materialnega predpisa posledično ni ugotavljal relevantnega dejanskega stanja oziroma okoliščin v zvezi z zahtevano dokumentacijo, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, pri katerem se obravnavani dokumenti nahajajo in ki podrobno pozna vse relevantna dejstva v zvezi s temi dokumenti. Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ.
Ker organ nosi dokazno breme za dokazovanje, da (oziroma ali) so zahtevane informacije izvzete iz prostega dostopa, bo v ponovljenem postopku moral primarno presojati, ali je v zahtevani dokumentaciji morda podana katera izmed izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Ta taksativno določa enajst izjem, ko lahko organ prosilcu dostop do zahtevane informacije zavrne. Organ mora zato obstoj vsake izmed morebitnih izjem utemeljiti ter in concreto izkazati. Organ je dolžan v ponovljenem postopku pozvati tudi vse morebitne subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi utegnile biti prizadete z novo odločbo organa. Organ je dolžan izvesti test javnega interesa, če bo ugotovil, da je to potrebno. V primeru obstoja izjem(e) po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, je organ dolžan v ponovljenem postopku presoditi tudi, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Delni dostop je namreč vedno mogoče uporabiti, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij.
Glede na to, da organ Pooblaščenca za dodatna pojasnila napotuje na svojo odvetnico, Pooblaščenec še opozarja, da na podlagi 21. člena ZDIJZ postopek z zahtevo za dostop do informacij javnega značaja ali ponovno uporabo v organu vodi in v njem odloča predstojnik ali uradna oseba iz 9. člena ZDIJZ, kar pomeni, da organ te naloge ne more prepustiti svoji odvetnici.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji zaradi napačne uporabe materialnega predpisa (določbe ZPP namesto določb ZDIJZ) zmotno in nepopolno ugotovil dejstva, in sicer, ali obstajajo izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ki dopuščajo zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil in izpodbijano odločbo na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila :
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
Svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka