Prosilec - OŠ Kobilje
+ -Številka: 090-6/2012/2
Kategorije: Poslovna skrivnost, Kršitev postopka, Ali gre za delovno področje organa
POVZETEK:
Prosilec je zahteval več informacij v zvezi z varnostjo in zdravjem pri delu. Organ mu je nekatere informacije posredoval, nekatere informacije pa naj bi bile opredeljene kot interne in torej poslovna skrivnost zavoda, nekateri drugi podatki pa naj bi predstavljali varovane osebne podatke. Razkritje nekaterih zahtevanih podatkov naj bi pomenilo tudi kršitev varstva osebnih podatkov zaposlenih v skladu z zakonom in internim akrom. Pooblaščenec je glede poslovne skrivnosti poudaril, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja na trgu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Izjema poslovne skrivnosti torej ne more biti podana, glede varstva osebnih podatkov pa je treba upoštevati, da osebni podatki javnih uslužbencev, povezani z njihovim delovnim razmerjem, niso varovani osebni podatki. Pooblaščenec je zadevo vrnil organu v ponovljeni postopek ter mu dal napotke za ponovno odločanje.
ODLOČBA:
Številka: 090-6/2012/2
Datum: 13. 3. 2012
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega (Ur.l. RS, št. 24/2003, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) ter 3. odstavka 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca ………… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Osnovna šola Kobilje, Kobilje 33 a, 9227 Kobilje (v nadaljevanju organ), št. 153/2011 z dne 7. 11. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba organa št. 153/2011 z dne 7. 11. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 19. 10. 2011 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 19. 10. 2011 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval naslednje dokumente:
1. izjavo o varnosti z oceno tveganja, ki jo je sprejel organ, njeno vsebino in podatke, na katerih temelji ocena tveganja skupaj z oceno tveganja pooblaščenega zdravnika, z vsemi sestavinami, ki jih določa zakonodaja, vključno z ukrepi, potrebnimi za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic. Pri ukrepih, ki jih ni bilo možno izvesti takoj, pa tudi v evidenco rokov in odgovornih oseb, določenih za njihovo izvedbo, skupaj z evidencami izvajanja teh ukrepov;
2. načrt reševanja in umika oseb v primeru izrednih dogodkov in naravnih nesreč, ki ga je izdelal organ;
3. načrt za dajanje prve pomoči, ki ga je izdelal organ, ter evidence usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme za prvo pomoč;
4. pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu ter nabavo sredstev in opreme za izvajanje ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic.
Organ je z odločbo št. 153/2011 z dne 7. 11. 2011 delno zavrnil zahtevo prosilca, posredoval pa mu je dokument "Plan nabave opreme za civilno zaščito – prva pomoč", ki vsebuje podatke o nabavi opreme za prvo pomoč. Organ je navedel, da so informacije javnega značaja, ki jih prosilec zahteva, opredeljene v nekaterih internih aktih zavoda in so kot take interne narave, sodijo v dejavnost in poslovno skrivnost zavoda. Prav tako so po navedbi organa razni zahtevani seznami, evidence in pogodbe poslovna skrivnost zavoda, opredeljene na podlagi zakona in sklepa pooblaščenega organa zavoda. Razkritje nekaterih zahtevanih podatkov naj bi pomenilo tudi kršitev varstva osebnih podatkov zaposlenih v skladu z zakonom in internim akrom. Organ je zaradi navedenega zavrnil dostop do zahtevanih informacij na podlagi 6. člena ZDIJZ in Zakona o gospodarskih družbah Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZGD-1).
Prosilec je v pritožbi z dne 22. 11. 2011 navedel, da meni, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja. Prosilec meni, da zahtevani dokumenti ne morejo biti predmet poslovne skrivnosti in se pri tem sklicuje na odločbo Pooblaščenca št. 021-82/2008/5 z dne 15. 1. 5009. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja, ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj. Prosilec je opozoril tudi na 3. odstavek 6. člena ZDIJZ glede podatkov o porabi javnih sredstev in podatkov, povezanih z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Organ je izdal dokument št. 160/2011 z dne 5. 12. 2011, poimenovan "odgovor na pritožbo". V odgovoru je organ vztrajal, da so zahtevane informacije interne narave in sodijo v dejavnost in poslovno skrivnost zavoda, poleg tega bi razkritje poseglo tudi na področje varovanja osebnih podatkov. Organ je še navedel, da je pisno mnenje in opredelitev podalo tudi Ministrstvo za šolstvo in šport, ki je zapisalo, da zahtevani dokumenti s področja varnosti in zdravja pri delu, ne izhajajo iz delovnega področja šole, ampak so zakonska obveznost delodajalca v razmerju do zaposlenih na šoli in kot take niso informacije javnega značaja.
Prosilec je dne 22. 12. 2011 na dokument organa št. 160/2011 z dne 5. 12. 2011 odgovoril s "pritožbo", v kateri je ponovil argumente iz pritožbe z dne 22. 11. 2011, dodal pa je, da potrebuje zahtevane informacije tudi zaradi nadzora transparentne porabe javnih sredstev skladno s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ. Glede navedbe organa o kršitvi varstva osebnih podatkov, je prosilec navedel, da ne zahteva nobenih osebnih podatkov, če pa jih zahtevani dokumenti delno vsebujejo, prosilec opominja organ na 7. člen ZDIJZ, poleg tega pa na določbo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki predstavlja izjemo v primeru podatkov o porabi javnih sredstev in podatki, povezanimi z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca. Prosilec je še navedel, da zaradi omejenih finančnih sredstev, ki so mu na razpolago, v prvi fazi zahteva predvsem izjavo o varnosti z oceno tveganja. Skladno s 3. odstavkom 36. člena pa zahteva, da ga organ predhodno obvesti o višini stroškov, ki mu jih bo zaračunal za posredovanje informacij. K posredovanju preostalih zahtevanih informacij bo prosilec organ pozval, ko si bo pridobil zadostna finančna sredstva. Nazadnje je prosilec še zapisal, da plan nabave opreme za civilno zaščito ni informacija, ki jo je zahteval.
Organ je Pooblaščencu z dopisom št. 2/2012 z dne 10. 1. 2012 na podlagi 245. člena ZDIJZ odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Napačna uporaba materialnega prava
1.1 Vprašanje delovnega področja organa
Po definiciji iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
V konkretnem primeru organ zavrnitve dostopa do zahtevanih informacij v izpodbijani odločbi sicer ni oprl na argumentacijo, da zahtevani dokumenti ne sodijo v delovno področje organa, vendar je v "odgovoru na pritožbo" navedel mnenje Ministrstva za šolstvo in šport, da ne gre za informacije iz delovnega področja organa.
Pooblaščenec je v konkretnem primeru ugotovil, da gre pri zahtevanih informacijah za informacije iz delovnega področja organa, prav tako organ ni navedel, da z njimi ne razpolaga v materializirani obliki. Pooblaščenec namreč poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi, torej tudi v zvezi z zagotavljanjem pogojev za izvajanje dela, zagotavljanjem varnosti in zdravja ipd.. Iz Komentarja ZDIJZ izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa (Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82). Termin delovnega področja organa se deloma naslanja na Uredbo o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom, iz katere izhaja, da gre pri informacijah iz delovnega področja organa za informacije, ki nastanejo pri delu organa (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). Podobno izhaja tudi iz Priporočila SE št. 2 (2002), ki pojem uradnega dokumenta razlaga kot vse informacije, ki so povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Široka opredelitev izhaja tudi iz Obrazložitvenega poročila Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (poročilo je dostopno na: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/205.htm), ki razlaga, da so uradni dokumenti vsi tisti, ki jih organi oziroma javni uslužbenci prejmejo (ali ustvarijo) v zvezi z opravljanjem svojih nalog. Opredelitve, ki se pojavljajo v teoriji, so torej zelo široke in ne izključujoče; opravljanje javnopravnih nalog oz. dejavnosti, delo organa, opravljanje nalog itd. so pojmi, ki jasno kažejo na to, da je delovno področje organa celokup (javnopravnih) aktivnosti, ki jih izvaja organ brez omejevanja zgolj na temeljna področja, zaradi katerih je bil organ ustanovljen, temveč z vključevanjem vseh področij, na katerih deluje organ.
Ministrstvo za javno upravo je v mnenju št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 interpretiralo informacije z delovnega področja organa tako, da je navedlo, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. MJU je v citiranem mnenju poudarilo, da se lahko informacija nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Informacije javnega značaja so torej, po mnenju MJU, vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd.
Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (glej npr. sodbo št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007) poudarja, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zagotavljanje varnosti na šoli in vse v zvezi s tem je, v skladu z Zakonom o varnosti in zdravju pri delu, naloga organa, ki se izvaja v javnem interesu, informacije, ki nastanejo pri izvajanju te naloge, pa so nedvomno informacije javnega značaja.
Tudi Pooblaščenec je v številnih primerih že odločal o vprašanju tolmačenja pojma "delovno področje organa". V primeru, ki je neposredno primerljiv s trenutno obravnavanim, je Pooblaščenec z odločbo št. 021-82/2008/5 z dne 15. 1. 2009 celo ugotovil, da izdelava dokumentov s področja varnosti in zdravja pri delu predstavlja z zakonom določeno obveznost organa, kar pomeni, da je tovrstna dokumentacija, torej tudi Izjava o varnosti z oceno tveganja, povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti, torej sodi v delovno področje organa.
Prav v zvezi z vprašanjem opredelitve delovnega področja organa, ki se navezuje na izjavo o varnosti in povezane informacije, je Pooblaščenec v preteklosti že zapisal, da je dolžnost vsakega delodajalca, da izdela in sprejme izjavo o varnosti, s katero določi način in ukrepe za zagotavljanje varnosti in zdravja pri delu ter jo dopolnjuje ob vsaki novi nevarnosti in spremembi ravni tveganja. Ta dolžnosti izhaja iz 14. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 56/1999 in 64/2001, v nadaljevanju ZVZD). Organ kot delodajalec se lahko odloči, da bo izjavo o varnosti z oceno tveganja izdelal v sodelovanju z gospodarsko družbo, ki ima za takšno dejavnost ustrezno dovoljenje, skladno s Pravilnikom o pogojih za pridobitev dovoljenja za delo za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu (Uradni list RS, št. 42/2003). Priprava izjave o varnosti je torej zakonska obveznost delodajalca in nedvomno je, da informacije v zvezi s tem sodijo v delovno področje organa, saj nastanejo pri opravljanju nalog organa.
1.2 Poslovna skrivnost organa
Pooblaščenec pritrjuje prosilcu v stališču, da zahtevane informacije ne morejo biti opredeljene kot poslovna skrivnost javnega zavoda.
Poslovno skrivnost kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja ZDIJZ opredeljuje v 2 točki 1. odstavka 6. člena, ki določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. 1. odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (subjektivni kriterij). 2. odstavek 39. člena pa določa, da se ne glede na to za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij).
S konceptom varstva poslovne skrivnosti se varuje podatke z določeno gospodarsko vrednostjo oziroma podatke, ki predstavljajo določeno konkurenčno prednost podjetja na trgu. Predmet poslovne skrivnosti so lahko samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja na trgu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej: Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196).
V konkretnem primeru je očitno, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo podatkov, ki bi bili lahko opredeljeni kot poslovna skrivnost, saj ne gre za dokumente, ki bi izvirali iz "tržnega dela dejavnosti" javnega zavoda – osnovne šole. Pooblaščenec je ugotovil, da ni izpolnjen ne subjektivni kriterij (organ ni predložil nobenega pisnega sklepa, ki bi opredeljeval zahtevane podatke kot poslovno skrivnost), ne objektivni kriterij (organu ne bi z razkritjem nastala nikakršna škoda na trgu, saj v tem delu sploh ne deluje na trgu). Zahtevane informacije tako ne morejo biti poslovna skrivnost organa kot javnega zavoda ne po zakonu ne po "sklepu pooblaščenega organa zavoda", kot to navaja organ.
Nekateri izmed zahtevanih dokumentov pa so lahko po drugi strani dejansko označeni kot poslovna skrivnost posameznih gospodarskih subjektov, ki so poslovali z organom, oziroma bi lahko njihovo razkritje pomenilo nastanek občutne škode po objektivnem kriteriju. Vendar iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da je organ varoval morebitne poslovne skrivnosti gospodarskih subjektov, s katerimi je posloval, temveč je (neutemeljeno) ščitil svoje poslovne skrivnosti. Organ bi moral v primeru obstoja poslovnih skrivnosti gospodarskih subjektov slednje pritegniti v postopek kot stranske udeležence in nato presoditi vse relevantne okoliščine v zvezi z obstojem poslovnih skrivnosti v zahtevani dokumentaciji.
1.3 Interni dokumenti
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na to, da so zahtevane informacije opredeljene v nekaterih internih aktih zavoda in so kot take interne narave. Pooblaščenec ugotavlja, da navedeno ni zakonski razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja, saj ZDIJZ v 1. odstavku 6. člena taksativno opredeljuje možne izjeme od prostega dostopa do informacij, navedeni razlog pa ni zajet v nobeni od naštetih izjem. Pri tem je pomembno, da ni mogoče šteti, da se je organ z navedenim skliceval na izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj te izjeme ni ne zatrjeval ne dokazoval, še manj pa argumentirano izkazal. Navedena izjema določa, da se dostop do informacije zavrne, če se zahteva podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Organ je sicer zelo pavšalno navedel, da so dokumenti interne narave in "sodijo v dejavnost" zavoda, vendar navedeno nikakor ne dosega standarda za sklicevanje na navedeno izjemo, saj organ niti ne zatrjuje, da bi razkritje "internih dokumentov" povzročilo kakršne koli motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa niti ne pojasnjuje, kakšne motnje bi nastale.
1.4 Izjema varstva osebnih podatkov
Pooblaščenec ugotavlja, da se je organ preveč splošno in pavšalno skliceval na to, da bi razkritje nekaterih zahtevanih podatkov tudi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov zaposlenih v skladu z zakonom in internim akrom. Organ uporabe izjeme varstva osebnih podatkov v ničemer ni konkretiziral, poleg tega pa ni uporabil določb ZDIJZ in Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - UBP1; v nadaljevanju ZVOP-1).
ZVOP-1 v 1. odstavku 9. členu določa, da se lahko osebni podatki v javnem sektorju obdelujejo, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Zakonsko podlago za obdelavo osebnih podatkov (torej tudi posredovanje osebnih podatkov prosilcem) lahko med drugim predstavljata ZDIJZ in Zakon o sodnem registru (če gre za nekatere osebne podatke zakonitih zastopnikov gospodarskih subjektov).
V kolikor se na zahtevanih dokumentih pojavljajo osebnih podatki javnih uslužbencev ali funkcionarjev, je organ popolnoma spregledal določbo 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (izjeme od prostega dostopa) dovoli dostop do zahtevane informacije, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke prvega odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. Kadar dokument vsebuje osebne podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ne gre za varovane osebne podatke, temveč je treba takšne osebne podatke razkriti.
V primeru, da Zakon o sodnem registru določa javno objavo nekaterih osebnih podatkov (na primer zakonitih zastopnikov gospodarskih subjektov) prav tako obstaja pravna podlaga za posredovanje osebnih podatkov prosilcu po ZDIJZ.
Kadar organ kljub navedenemu ugotovi, da zahtevani dokumenti vsebujejo varovane osebne podatke, za razkritje katerih ne obstaja pravna podlaga, mora preizkusiti možnost uporabe instituta delnega dostopa, ki ga uzakonja 7. člen ZDIJZ. Slednji namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta.
Organ torej ni uporabil instituta delnega dostopa do informacij javnega značaja, s čimer je nepopolno uporabil materialno pravo, poleg tega pa tudi nepopolno ugotovil dejansko stanje, kar bo pojasnjeno v nadaljevanju.
2. Nepopolna ugotovitev dejanskega stanja in bistvene kršitve pravil postopka
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ob pregledu izpodbijane odločbe ugotovil, da slednje ni mogoče preizkusiti, ker iz izreka in obrazložitve odločbe ni razvidno, kateri konkretno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje organa, to pa izvira tudi iz nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Iz izpodbijane odločbe organa namreč sploh ne izhaja, da je organ dejansko stanje v določenem delu sploh ugotavljal.
Organ se v odločbi ni posebej opredelil do posameznih delov zahteve prosilca in v zvezi s tem tudi ni podal konkretne obrazložitve glede posameznih točk prosilčeve zahteve, tako v zvezi z vprašanjem, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo, ali zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa, ali je možna uporaba delnega dostopa itd. Navedeno še posebej velja za 3. in 4. točko prosilčeve zahteve, ki se nanaša na porabo materiala, pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu, nabavo sredstev in opreme za izvajanje ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic itd. Prav tako organ ni navedel niti tega, ali je sploh preveril obstoj evidence rokov in odgovornih oseb, določenih za izvedbo ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic, evidence izvajanja ukrepov, evidence usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme za prvo pomoč itd. Izjema od navedenega je en sam dokument, in sicer "Plan nabave opreme za civilno zaščito – prva pomoč"
Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe torej ne izhaja, da bi organ sploh preveril obstoj zahtevanih dokumentov in se opredelil do njihove vsebine oziroma pravice prosilca do dostopa do teh dokumentov.
Nadalje organ ni preizkusil morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (glede pogodb, računov, nabavljenega materiala in podobnega pa tudi morebitne izjeme od izjem iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ) in tudi ne uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Tudi slednje pomeni, da organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi presojal konkretne dokumente.
V skladu s 1. odstavkom 214. člena ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
V zvezi s tem Pooblaščenec ugotavlja, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje obveznih sestavin upravne odločbe iz 2., 3., 5. in 6. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Organ je namreč nepopolno ugotovil dejansko stanje oziroma se do konkretnih zahtevanih dokumentov v odločbi sploh ni opredelil. Organ ni niti navedel, kakšno naj bi bilo ugotovljeno dejansko stanje, temveč je zgolj navedel pravno podlago za zavrnitev zahtevka. Bistveno v vsakem upravnem postopku, tudi v postopku po ZDIJZ, je zagotoviti stranki utemeljeno in obrazloženo avtoritativno odločitev organa o pravici stranke, posebej kadar je ta zavrnjena, vendar organ tega v izpodbijani odločbi ni storil.
Zaradi navedenih pomanjkljivosti pa obravnavane odločbe tudi z vidika obrazložitve ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti.
Pooblaščenec pa na tem mestu zgolj pripominja, da je organ na koncu izpodbijane odločbe navedel napačen pouk o pravnem sredstvu, saj je navedel, da je pritožba možna v roku 8 dni. Kljub temu, da napačna navedba pravnega pouka ne vpliva na zakonitost izdane odločbe, Pooblaščenec opozarja, da je rok za pritožbo po določbi 1. odstavka 235. člena ZUP 15 dni, saj za primere dostopa do informacij javnega značaja zakon ne določa drugače.
4. Odločitev Pooblaščenca in napotki za odločanje v ponovljenem postopku
ZUP v 1. odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva ali da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
V ponovljenem postopku bo moral organ natančno ugotoviti, kateri konkretni dokumenti so predmet prosilčeve zahteve (pri tem mora organ paziti na izjavo prosilca v vlogi z dne 22. 12. 2011 o tem, da zaradi omejenih finančnih sredstev, ki so mu na razpolago, v prvi fazi zahteva predvsem izjavo o varnosti z oceno tveganja, k posredovanju preostalih zahtevanih informacij pa bo prosilec organ pozval, ko si bo pridobil zadostna finančna sredstva) in ugotoviti, ali predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja oziroma, če je v zahtevanih dokumentih kakšen z izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ varovan podatek, ki ga je možno izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, ali je možna uporaba instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Pri tem se mora organ ravnati tudi napotkov oziroma interpretacije, podane v 1. točki te odločbe.
Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke Pooblaščenca iz te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka