Engrotuš d.d. - Komunala Kranj
+ -Številka: 090-49/2012/4
Kategorije: Ali dokument obstaja, Okoljski podatki, Poslovna skrivnost
POVZETEK
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da organ ne razpolaga s podatkom o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca, niti z izračunom ARSO o višini finančnega jamstva za navedeno odlagališče. Preostali del zahteve se nanaša na izračun cene finančnega jamstva in na sklep, s katerim je Svet ustanoviteljev organa potrdil to ceno. Pooblaščenec je ugotovil, da navedena dokumenta ne predstavljata izjeme poslovne skrivnosti, zlasti zato, ker je določanje te cene regulirano z javnopravnimi predpisi. Obenem je Pooblaščenec poudaril, da gre za podatke o porabi javnih sredstev in za okoljske podatke, ki so prosto dostopni že na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ.
ODLOČBA
Številka: 090-49/2012/4
Datum: 10. 5. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe Engrotuš d.d., Cesta v Trnovlje 10a, 3000 Celje (v nadaljevanju prosilec), z dne 13. 2. 2012, zoper odločbo Komunale Kranj, javno podjetje, d.o.o., Ulica Mirka Vadnova 1, 4000 Kranj, (v nadaljevanju organ), št. 51120, z dne 23. 1. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in odločba Komunale Kranj, javno podjetje, d.o.o., št. 51120, z dne 23. 1. 2012 se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku enaintridesetih (31) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
- Zapisnika 17. seje Sveta ustanoviteljev Komunale Kranj, d.o.o., z dne 22. 9. 2009 v delu, ki vsebuje sklep pod zaporedno številko 1., ki je bil sprejet v okviru 5.1. točke dnevnega reda;
- Izračuna cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009).
2. V preostalem delu (glede dostopa do podatkov o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca in podatkov o izračunu ARSO o višini finančnega jamstva za navedeno odlagališče) se zahteva prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 6. 1. 2012 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval, da mu posreduje:
- podatke o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca;
- izračun Agencije Republike Slovenije za okolje (v nadaljevanju ARSO) o višini finančnega jamstva za navedeno odlagališče;
- predpis, s katerim je organ določil višino finančnega jamstva svojim uporabnikom;
- izračun višine finančnega jamstva, ki jo organ zaračunava svojim uporabnikom.
Organ je dne 23. 1. 2012 izdal odločbo št. 51120, s katero je zahtevi prosilca delno ugodil. V obrazložitvi odločbe je pojasnil, da se ugodi prvi in tretji alineji zahteve prosilca. Glede zahteve iz prve alineje zahteve je navedel, da ima na podlagi izvedenega javnega naročila za prevzem, prevoz, obdelavo komunalnih odpadkov in odlaganja ostankov predelave in odstranjevanja komunalnih in ostalih odpadkov sklenjeno pogodbo s podjetjem Papir servis d.o.o. Ljubljana z veljavnostjo do 31. 12. 2012. Glede tretje alineje zahteve je organ prosilcu posredoval kopijo obvestila o začetku uvedbe finančnega jamstva, iz katerega je razviden predpis, na podlagi katerega je organ določil višino finančnega jamstva in začetek obračunavanja finančnega jamstva. Organ je zavrnil dostop do dela zahtevanih dokumentov s pojasnilom, da ne razpolaga z dokumentom, ki ga prosilec zahteva v drugi alineji zahteve in ker dokument iz četrte alineja zahteve predstavlja izjemo po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, saj so kalkulacije cen poslovna skrivnost.
Prosilec je dne 13. 2. 2012 zoper odločbo organa št. 51120, z dne 23. 1. 2012 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da kot uporabnik storitev organa mesečno prejema račune za vse opravljene storitve. Pri pregledu posameznih postavk je ugotovil, da ni seznanjen s pravno podlago izračuna finančnega jamstva, ki ga morajo uporabniki plačevati upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo uporabnikovi odpadki. Upravljavec odlagališča oblikuje ceno oz. višino finančnega jamstva na podlagi odločbe ARSO, ki določi, kakšna naj bo višina finančnega jamstva za posamezno odlagališče. Pri primerjanju računov z drugimi komunalnimi podjetji je prosilec ugotovil, da je višina finančnega jamstva, ki ga zaračunava organ, bistveno večja (tudi za več kot enkrat) od ostalih javnih komunalnih podjetij. Prosilec meni, da je organ kršil ZDIJZ že glede prve in druge alineje zahteve, saj mu je posredoval napačne informacije. Organ je v odgovoru na prvo alinejo zahteve navedel, da je upravljavec odlagališča družba Papir Servis d.o.o. Po pogovoru z njimi in pregledu evidenc ARSO je prosilec ugotovil, da to ni res in da je dejansko upravljavec odlagališča organ. Iz tega sledi, da bi ravno organ moral posedovati odločbo ARSO o višini finančnega jamstva. Kot odgovor na tretjo alinejo zahteve je organ prosilcu posredoval dopis, s katerim je obvestil svoje uporabnike o tem, da bo začel obračunavati finančno jamstvo. Omenjeni dopis je prejel tudi prosilec, vendar meni, da takšen dopis ne more veljati kot sklep javnega podjetja, ki bi ga sicer morala potrditi tudi občina, ki je ustanovila javno podjetje. Zahtevo iz četrte točke je organ zavrnil z obrazložitvijo, da so kalkulacije poslovna skrivnost podjetja. Poslovno skrivnost ureja Zakon o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB-3 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1) v 39. in 40. členu, pri čemer se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom in podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba. Prosilec meni, da organu ne bi nastala občutna škoda, če bi svoje uporabnike obvestil o tem, koliko znaša finančno jamstvo, ki ga mora zagotoviti ministrstvu za okolje kot upravljavec odlagališča. Zaradi navedenega prosilec vlaga pritožbo, pri čemer želi, da Pooblaščenec organu naloži razkritje teh informacij.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom št. 092-34/2012/2, z dne 14. 2. 2012 odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ odločbe po prejemu pritožbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom št. USS-SK-52815/12, z dne 17. 2. 2012 odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V dopisu je organ navedel, da je pritožba neutemeljena, saj so nekatera dejstva zmotno navedena in zavajajoča. Na zahtevo za posredovanje podatka o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki njegove družbe, je organ odgovoril, da ima sklenjeno pogodbo s podjetjem Papir Servis d.o.o. Ljubljana, z veljavnostjo do 31. 12. 2012. Na katero odlagališče navedeno podjetje odlaga prevzete odpadke, organu ni znano in ni vezano na njihov pogodbeni odnos. Organ ni več upravljavec odlagališča Tenetiše, saj se od 15. 7. 2009, ko je preteklo okoljevarstveno dovoljenje in mu ga na ARSO niso podaljšali, tam odpadki ne odlagajo več. Odločba o zaprtju še ni bila izdana, vendar aktivnosti na deponiji od navedenega datuma ne potekajo več. Tako je zmotna in zavajajoča navedba v pritožbi, da je organ upravljavec odlagališča, kjer naj bi se odlagali odpadki prosilca. Od dne 15. 7. 2009 do dne 2. 4. 2010 je imel organ sklenjene pogodbe za prevzem odpadkov z deponijama Jesenice in Logatec. Sporno finančno jamstvo je organ pričel obračunavati na podlagi zaračunanega finančnega jamstva s strani upravljavcev teh deponij. Cena finančnega jamstva je bila potrjena na Svetu ustanoviteljev organa in se je pričela uveljavljati ločeno kot posebna postavka pri obračunu zbiranja, prevoza in odlaganja odpadkov z dnem 1. 9. 2009. Glede druge zahteve prosilca, da naj mu posreduje organ izračun ARSO o višini finančnega jamstva, organ vztraja pri navedbi, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga, saj mu ARSO ni izdal nobene odločbe glede višine finančnega jamstva, ker ni upravljavec odlagališča. Organ je zgolj prevzel in preračunal višino finančnega jamstva, ki mu ga je obračunal upravljavec odlagališča, kamor so se odpadki odlagali po 15. 7. 2009. Glede tretje zahteve, da naj prosilcu posreduje dopis, s katerim je bila določena višina finančnega jamstva, organ meni, da je posredoval pravilen dokument, in sicer obvestilo o uvedbi finančnega jamstva kot ločene postavke pri obračunu zbiranja, prevoza in odlaganja odpadkov. Organ je samostojen pravni subjekt v popolni lasti sedmih občin. Zaradi izvrševanja ustanoviteljskih pravic je bil imenovan skupen organ občin ustanoviteljic, ki se imenuje Svet ustanoviteljev Komunale Kranj. Slednji je na seji potrdil ceno finančnega jamstva. Glede četrte zahteve, da naj organ posreduje izračun višine finančnega jamstva, ki jo organ zaračunava uporabnikom, je organ navedel, da je zahtevani podatek poslovna skrivnost in se tako upoštevajoč 2. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ta zahteva zavrne. Organ ima sprejet Pravilnik o poslovni skrivnosti, kjer v 3. členu med drugim določa, da so kalkulacije cen storitev, ki jih opravlja javno podjetje, poslovna skrivnost. Na podlagi navedenega je bil sprejet sklep, ki je priloga k temu dopisu.
Ker je Pooblaščenec ugotovil, da ne razpolaga z vsemi dokumenti, ki se tičejo zadeve, je na organ naslovil poziv št. 090-49/2012/2, z dne 12. 4. 2012. Organ je odgovoril z dopisom št. USS-SK-56583/12, z dne 17. 4. 2012, ki mu je priložil fotokopije pogodb, ki jih ima sklenjene z družbo Papir servis d.o.o., izsek iz zapisnika 17. seje Sveta ustanoviteljev Komunale Kranj z dne 22. 9. 2009 (z navedbo, da je v 5. točki sprejet sklep o določitvi višine finančnega jamstva), fotokopijo izračuna cene finančnega jamstva za Svet ustanoviteljev september 2009 in fotokopijo računa Komunalnega podjetja Logatec d.o.o. št. 2100278, z dne 30. 4. 2010. Organ je poudaril, da podatka o tem, na katero odlagališče družba Papir servis d.o.o. odlaga prevzete odpadke, nima in da to ni vezano na njihov pogodbeni odnos. V skladu z odločbo ARSO št. 35468-8/2007-213, z dne 28. 5. 2008 je do dne 15. 7. 2009 za organ (upravljavca) veljalo okoljevarstveno dovoljenje za obratovanje odlagališča Tenetiše. Navedeno dovoljenje ni bilo podaljšano. Čeprav se odpadki na odlagališču od dne 15. 7. 2009 ne odlagajo več, odločbe o zaprtju odlagališča Tenetiše, kljub vlogi organa, pristojni organ še ni izdal. Od zaprtja deponije do dne 2. 4. 2010, ko je bila sklenjena pogodba z družbo Papir servis d.o.o., je imel organ sklenjene pogodbe za prevzem odpadkov z deponijama Jesenice in Logatec. Organ je poudaril, da se je finančno jamstvo pričel obračunavati na podlagi zaračunanega finančnega jamstva s strani upravljavca deponije Logatec (organ je kot dokazilo priložil račun) in veljavnega Pravilnika o metodologiji za oblikovanje cen obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS št. 63/2009). Cena finančnega jamstva na m3 je bila potrjena na Svetu ustanoviteljev Komunale Kranj na 17. seji dne 22. 9. 2009 in se je pričela zaračunavati ločeno kot posebna postavka pri obračunu zbiranja, prevoza in odlaganja odpadkov z dnem 1. 9. 2009. Organ je poudaril, da z izračunom o višini finančnega jamstva s strani ARSO ne razpolaga, ker nima podaljšanega okoljevarstvenega dovoljenja. Ceno finančnega jamstva, ki mu ga je obračunal upravljavec odlagališča, kamor so se odpadki odlagali po 15. 7. 2009, je organ zgolj prevzel in preračunal, kar je razvidno iz priložene kalkulacije. Pogodbena cena za odlaganje odpadkov z družbo Papir servis d.o.o. vključuje vse dajatve in vse stroške, vezane na izvedbo predmeta pogodbe. Finančno jamstvo se ločeno ne zaračunava, je pa vsebovano v ceni. Organ je navedel, da imajo priloženi dokumenti označeno stopnjo zaupnosti, katerih razkritje drugim nepooblaščenim osebam lahko škoduje interesom organa. Cene deponiranja na območju Republike Slovenije se za podjetja, ki niso upravljavci odlagališč, določijo povsem tržno.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Informacija javnega značaja je po določilu prvega odstavka 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega prvega odstavka 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa,
- organ z njo razpolaga,
- informacija se nahaja v materializirani obliki.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti.
Organi, ki so zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so opredeljeni v 1. členu ZDIJZ, in sicer so to državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. V konkretnem primeru ni sporno, da je organ javno podjetje, torej je oseba javnega prava, in kot tak nedvomno v celoti zavezanec po določbah ZDIJZ, pri čemer pa je potrebno pojasniti, da je v teoriji in praksi splošno sprejeto, da informacije javnega značaja lahko nastajajo samo v tistem delu dejavnosti organa, ki je v povezavi z javnopravnim delovanjem. V obravnavanem primeru javnopravno delovanje organa predstavlja izvajanje javne službe.
Pri javni službi gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrih oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje in pogoje za prenehanje.
Pravno podlago za delovanje organa najdemo v Zakonu o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 32/1993, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGJS), ki v 2. členu (zagotavljanje javnih dobrin) določa, da se gospodarske javne službe določijo z zakoni s področja energetike, prometa in zvez, komunalnega in vodnega gospodarstva in gospodarjenja z drugimi vrstami naravnega bogastva, varstva okolja ter z zakoni, ki urejajo druga področja gospodarske infrastrukture. Gospodarske javne službe so republiške ali lokalne in so lahko obvezne ali izbirne (3. člen ZGJS). Republika oziroma lokalna skupnost zagotavlja gospodarske javne službe v več možnih oblikah, med drugim v javnem podjetju, kadar gre za opravljanje ene ali več gospodarskih javnih služb večjega obsega ali kadar to narekuje narava monopolne dejavnosti, ki je določena kot gospodarska javna služba, gre pa za dejavnost, ki jo je mogoče opravljati kot profitno.
Javne službe s področja varstva okolja določa Zakon o varstvu okolja (Uradni list RS, št. 39/06-UPB1, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZVO-1), ki v prvem odstavku 149. člena določa obvezne občinske gospodarske javne službe varstva okolja, med katere šteje naslednje:
1. oskrba s pitno vodo,
2. odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske odpadne vode,
3. zbiranje komunalnih odpadkov,
4. prevoz komunalnih odpadkov,
5. obdelava mešanih komunalnih odpadkov,
6. odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov in
7. urejanje in čiščenje javnih površin.
V tretjem odstavku je določeno, da vlada podrobneje predpiše:
1. vrste nalog, ki se izvajajo v okviru javnih služb iz prvega odstavka tega člena,
2. metodologijo za oblikovanje cen, oskrbovalne standarde in tehnične, vzdrževalne, organizacijske ter druge ukrepe in normative za opravljanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena.
Četrti odstavek 149. člena ZVO-1 določa, da občina zagotovi izvajanje javnih služb iz prvega odstavka tega člena skladno s predpisi iz prejšnjega odstavka in predpisi, ki urejajo gospodarske javne službe.
Pravno podlago za izvajanje javne službe organa nadalje najdemo tudi v več drugih aktih, in sicer v Pogodbi o ustanovitvi javnega podjetja Komunala Kranj, javno podjetje, d.o.o. (v nadaljevanju Pogodba o ustanovitvi), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v Mestni občini Kranj (Uradni list RS, št. 45/09), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v Občini Cerklje na Gorenjskem (Uradni vestnik občine Cerklje na Gorenjskem, št. 4/08), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v občini Preddvor (Uradno glasilo občine Preddvor, št. 6/09), Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v občini Šenčur (Uradni vestnik Gorenjske, št. 3/10), Odloku o načinu opravljanja gospodarske javne službe ravnanja s komunalnimi odpadki (Uradni vestnik Gorenjske, št. 34/01) in Odloku o ravnanju s komunalnimi odpadki v občini Naklo (Uradni list RS, št. 73/10).
Iz Pogodbe o ustanovitvi izhaja, da so družbenice organa Mestna občina Kranj, Občina Cerklje na Gorenjskem, Občina Preddvor, Občina Šenčur, občina Jezersko in Občina Naklo. Družbenice (ustanoviteljice) so organ ustanovile z namenom, da bodo dolgoročno in trajno zagotavljale opravljanje gospodarskih javnih služb, na način, ki bo zanesljiv, kakovosten, cenovno ugoden in okolju prijazen (2. člen Pogodbe o ustanovitvi). Organ na podlagi 7. člena Pogodbe o ustanovitvi opravlja tiste gospodarske javne službe, ki pomenijo izvajanje naslednjih opisno določenih dejavnosti:
- oskrba s pitno vodo,
- odvajanje in čiščenje komunalne in padavinske vode,
- zbiranje in prevoz komunalnih odpadkov,
- odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov.
Javno podjetje opravlja tudi druge gospodarske javne službe, če tako določi zakon, odlok družbenice ali drug predpis in je zagotovljeno financiranje za opravljanje teh služb.
Pooblaščenec upoštevaje vse navedene pravne podlage zaključuje, da dokumenti, ki se nanašajo na področje izvajanja dejavnosti, ki pomenijo izvajanje javne službe, in ki se hkrati nahajajo pri organu v materializirani obliki, predstavljajo informacije javnega značaja.
2. Obstoj zahtevanih dokumentov in izpolnjevanje pogojev za opredelitev informacije javnega značaja
2.1. Dokumenti o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca in o izračunu ARSO o višini finančnega jamstva za to odlagališče
Pooblaščenec je najprej ugotavljal, ali organ razpolaga z dokumenti o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca in o izračunu ARSO o višini finančnega jamstva za to odlagališče, ker se je organ skliceval na to, da navedena dokumentacija ne obstaja, zahteva in pritožba prosilca pa izhajata iz nasprotne domneve. Kot izhaja iz prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
V 18. točki 2. člena Uredbe o odlaganju na odlagališčih (Uradni list RS št. 61/2011; v nadaljevanju Uredba) je izraz »upravljavec odlagališča ali podzemnega skladišča« opredeljen kot pravna oseba ali samostojni podjetnik posameznik, ki je odgovoren za odlagališče ali podzemno skladišče in ga upravlja v času njegovega obratovanja, med izvedbo zapiralnih del in po njegovem zaprtju. Organ je v dopisih št. USS-SK-52815/12, z dne 17. 2. 2012 in št. USS-SK-56583/12, z dne 17. 4. 2012 pojasnil, da je bil do dne 15. 7. 2009 upravljavec odlagališča Tenetiše, nato pa mu ARSO ni podaljšal uporabnega dovoljenja, zato se tam odpadki ne odlagajo več. Pooblaščenec ne vidi razlogov, zaradi katerih ne bi verjel tej navedbi organa, iz katere izhaja, da organ od dne 15. 7. 2012 ni več upravljavec odlagališča, torej se odpadki prosilca ne morejo odlagati na odlagališče, čigar upravljavec bi bil organ. Poleg tega je organ v obeh navedenih dopisih izrecno navedel, da mu ni znano, na katero odlagališče družba Papir servis d.o.o. odlaga prevzete odpadke (torej med drugim tudi odpadke prosilca). Organ ima z navedeno družbo sklenjeni pogodbi za prevzem, obdelavo in distribucijo oziroma odstranjevanje odpadkov št. 9/K/2010 in št. 11/K/2010 ter pogodbo za prevzem, prevoz, obdelavo komunalnih odpadkov in odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih in ostalih odpadkov št. 1/K/2012. Pooblaščenec se je seznanil z vsebino vseh navedenih pogodb s pripadajočimi aneksi in ugotovil, da ne vsebujejo podatka o tem, na katero odlagališče se odlagajo odpadki prosilca, zaradi česar Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga z dokumentom o tem, kam se odlagajo odpadki prosilca, posledično pa tudi ne, da organ razpolaga z izračunom ARSO o višini finančnega jamstva za takšno odlagališče.
Četrti odstavek 41. člena Uredbe določa, da se višina finančnega jamstva določi na podlagi meril, določenih v Prilogi 9 Uredbe. V skladu z naslednjim odstavkom 41. člena Uredbe se oblika, višina, obdobje, za katerega mora upravljavec zagotavljati finančno jamstvo, in njegova ročnost, ki je praviloma eno leto, določijo v okoljevarstvenem dovoljenju. Kot izhaja iz 39. člena Uredbe, je treba okoljevarstveno dovoljenje pridobiti za obratovanje odlagališča in je izdano vlagatelju vloge za pridobitev tovrstnega dovoljenja. Glede na to, da organu ni znano, na katero odlagališče se odpadki prosilca sploh odlagajo, je povsem razumljivo, da organ tudi ne razpolaga s podatki iz okoljevarstvenega dovoljenja za to odlagališče. Pooblaščenec zato ne vidi razlogov, da bi podvomil v navedbe organa, iz katerih izhaja, da ne razpolaga z dokumenti, ki bi vsebovali podatke iz prve in druge alineje zahteve prosilca. Organ bi do zahtevanih podatkov lahko prišel le tako, da bi opravil poizvedbo pri družbi Papir servis d.o.o.. Takšno ravnanje bi pomenilo zbiranje informacij in posledično ustvarjanje novih dokumentov, kar pa predstavlja ravnanje organa, ki je zunaj dometa temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja in ga ni mogoče zahtevati na podlagi določb ZDIJZ. Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja organov. Ob tem je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen k prisili ustvarjanja ali pridobivanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Prav tako organu ne more naložiti, da za prosilca opravi poizvedbo o podatkih, s katerimi razpolaga. Kot že rečeno, so organi, ki so zavezani po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Vendar pa glede na vztrajno zatrjevanje organa, da z dokumenti, ki so predmet prve in druge alineje prosilca, ne razpolaga, Pooblaščenec verjame, da organ zahtevanih podatkov ne more priklicati niti iz obstoječih računalniških baz. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da pridobi in vodi novo zbirko dokumentov, v katerih se nahajajo podatki, do katerih zahteva dostop prosilec.
Pooblaščenec ob reševanju te pritožbe ni posumil, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Poleg tega Pooblaščenec v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z zahtevano dokumentacijo. Prosilec je glede na veljavno ureditev področja ravnanja z odpadki, ki praviloma terja visoko stopnjo transparentnosti, povsem upravičeno pričakoval, da organ razpolaga s podatki, ki so povezani z odlagališčem odpadkov, kamor se odlagajo odpadki prosilca. Organ pa bi bil, skladno z namenom, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, dolžan poskrbeti, da bi na pregleden način ravnal z odpadki prosilca. Vendar pa iz navedb organa v izpodbijani odločbi in v dopisih izhaja, da z dokazilom o takšnem ravnanju ne razpolaga, kar organu vsekakor ni v prid.
Pooblaščenec zaključuje, da organ ne razpolaga niti z dokumenti s podatki o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca, niti z izračunom ARSO o višini finančnega jamstva za navedeno odlagališče. Iz tega izhaja, da »kriterij materializirane oblike« glede navedenih dokumentov ni izpolnjen, torej ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Upoštevaje vse navedeno zahtevi prosilca v obravnavanem delu ni mogoče ugoditi.
2. 2. Predpis, s katerim je organ določil višino finančnega jamstva svojim uporabnikom in izračun višine finančnega jamstva, ki jo organ zaračunava svojim uporabnikom.
Organ je na podlagi zahteve prosilca za posredovanje »predpisa, s katerim je organ določil višino finančnega jamstva svojim uporabnikom« prosilcu posredoval obvestilo o začetku uvedbe finančnega jamstva. Prosilec je v pritožbi navedel, da to obvestilo ne more veljati kot sklep javnega podjetja, ki bi ga sicer morala potrditi tudi občina, ki ga je ustanovila. Upoštevaje zahtevo in pritožbo prosilca je Pooblaščenec zaključil, da dokument, ki je predmet tretje alineje zahteve prosilca, ni obvestilo o začetku uvedbe finančnega jamstva, temveč je predmet zahteve celotno besedilo sklepa pod zaporedno številko 1., ki je bil sprejet v okviru 5.1. točke dnevnega reda 17. seje Sveta ustanoviteljev Komunala Kranj, d.o.o., ki je potekala dne 22. 9. 2009 (v nadaljevanju sklep z dne 22. 9. 2009) in se nahaja v Zapisniku 17. seje Sveta ustanoviteljev Komunale Kranj, d.o.o., z dne 22. 9. 2009. Navedeni dokument je organ posredoval Pooblaščencu kot prilogo dopisa št. USS-SK-56583/12, z dne 17. 4. 2012, hkrati pa je tudi pojasnil, da je bila s tem sklepom potrjena cena finančnega jamstva. V prilogi tega dopisa je organ Pooblaščencu posredoval tudi fotokopijo dokumenta z naslovom Izračun cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009), glede katerega ni sporno, da predstavlja dokument, ki ga je prosilec označil kot »izračun višine finančnega jamstva, ki jo organ zaračunava svojim uporabnikom«.
Na tem mestu Pooblaščenec pojasnjuje, da je termin »finančno jamstvo« uvedla Uredba o spremembah in dopolnitvah Uredbe o odlaganju odpadkov na odlagališčih (Uradni list RS, št. 53/2009), podrobneje pa ga ureja Pravilnik o metodologiji za oblikovanje cen storitev obveznih občinskih gospodarskih javnih služb varstva okolja (Uradni list RS, št. 63/2009; v nadaljevanju Pravilnik). Pravilnik v 2. točki prvega odstavka 23. člena finančno jamstvo določa kot enega izmed elementov, ki sestavljajo ceno za odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov. Iz navedenega izhaja, da so dokumenti, ki se nanašajo na finančno jamstvo, dokumenti, ki se nanašajo na izvajanje javne službe, ki je podrobneje opisana v 1. točki obrazložitve te odločbe. To pa pomeni, da tako Izračun cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009), kakor tudi sklep z dne 22. 9. 2009, sodita v delovno področje organa v smislu ZDIJZ. Oba navedena dokumenta izpolnjujeta tudi preostala kriterija za opredelitev informacije javnega značaja, saj organ z njima razpolaga v materializirani obliki (fotokopije teh dokumentov je organ posredoval Pooblaščencu).
Pooblaščenec pripominja, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Pooblaščenec zato opozarja, da se celotna vsebina Zapisnika 17. seje Sveta ustanoviteljev Komunale Kranj, d.o.o., z dne 22. 9. 2009, ne nanaša na zahtevo prosilca, zato se Pooblaščencu ni bilo potrebno spuščati v ugotavljanje, ali so tudi preostali vsebinski deli tega zapisnika prosto dostopne informacije. Iz tega razloga organu na podlagi te odločbe ni potrebno razkriti preostalega dela vsebine obravnavanega zapisnika, ampak ga lahko izloči na podlagi analogne uporabe določbe 7. člena ZDIJZ in prvega odstavka 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 in 119/2007), po kateri v primeru, če dokument vsebuje informacije, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ kot izjeme in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dokumenta (delni dostop).
3. Presoja izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ
Organ lahko v celoti ali delno zavrne zahtevo prosilca, če ugotovi, da zahtevani podatek oziroma dokument predstavlja katerokoli v ZDIJZ določeno izjemo od prostega dostopa iz prvega odstavka 6. člena. Pooblaščenec je zato moral v nadaljevanju presoditi, ali gre pri dokumentih, ki jih je zahteval prosilec in ki predstavljajo informacije javnega značaja, za prosto dostopne informacije ali pa je podana katera od izjem od prostega dostopa.
3.1. Izjema poslovne skrivnosti
Po 2. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je izjema od prosto dostopnih informacij podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe (ZGD-1). Po prvem odstavku 39. člena ZGD-1 se za poslovno skrivnost štejejo podatki, za katere tako določi družba s pisnim sklepom (subjektivni kriterij), po drugem odstavku istega člena pa podatki, za katere je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (objektivni kriterij). Poleg tega Pooblaščenec opozarja, da ZGD-1 v tretjem odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev poslovne skrivnosti prepuščena njemu samemu. Dejstvo, kateri podatki bodo opredeljeni kot poslovna skrivnost, je torej odvisno od družbe. Za opredelitev poslovne skrivnosti ni pomembno, kakšen pomen imajo ti podatki objektivno za družbo, temveč subjektivna odločitev družbe, da hoče zavarovati določen podatek kot poslovno skrivnost. Upravičenec sam s svojim aktom in s svojo voljo označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Vendar pa mora biti za izpolnitev tega kriterija podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati. S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (prvi odstavek 40. člena ZGD-1). Tem zahtevam pa je potrebno dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte. Odredba ne sme veljati za nazaj. Kar pomeni, da so lahko kršitve poslovne skrivnosti samo tista dejanja, ki so bila kot taka določena že v času, ko je odredba veljala.
Organ je obstoj poslovne skrivnosti zatrjeval sklicujoč se na svoj Sklep o določitvi poslovne skrivnosti št. USS-SK- /12, z dne 17. 2. 2012 (v nadaljevanju Sklep o določitvi poslovne skrivnosti), ki ga je izdal direktor organa. Sklep o določitvi poslovnih skrivnosti sicer v prvem odstavku kot poslovno skrivnost navaja vse dokumente v zvezi s kalkulacijo cen storitev, ki jih izvaja javno podjetje, vendar s tem sklepom kot poslovna skrivnost ni varovan niti Izračun cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009) niti sklep z dne 22. 9. 2009, ker sta navedena dokumenta obstajala že leta 2009, torej že pred sprejetjem Sklepa o določitvi poslovne skrivnosti. Kot že rečeno, odredba o določitvi poslovne skrivnosti ne sme veljati za nazaj, zato Sklep o določitvi poslovne skrivnosti iz leta 2012 ne velja za dokumente, nastale leta 2009. Ker v konkretnem primeru ne obstaja odredba, ki bi dokumente iz 2009 opredelila kot poslovno skrivnost pred ali ob njihovem nastanku, Pooblaščenec zaključuje, da subjektivni kriterij po 39. členu ZGD-1 v konkretnem primeru ni podan. Ob tem Pooblaščenec še pojasnjuje, da tudi žig z oznako »strogo zaupno«, ki ga je organ odtisnil na zapisnik s sklepom z dne 22. 9. 2009, ne more nadomestiti pisne odredbe.
Pooblaščenec je v nadaljevanju ugotavljal, ali Izračun cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009) in sklep z dne 22. 9. 2009 prestaneta škodni test poslovne skrivnosti, kot ga določa drugi odstavek 39. člena ZGD-1. Pri objektivnem kriteriju je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da mora biti podatek zaupen že po svoji vsebini. Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost subjekta v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD-1 k 39. členu). Dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 je primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali. Slednji ima praviloma vsa ustrezna znanja in izkušnje o trgu, na katerem deluje, in natančno ve, kaj, kako in zakaj bi lahko vplivalo na njegov konkurenčni položaj. Takšno je tudi stališče Upravnega sodišča v sodbi pod opr. št. U 32/2008-25 z dne 8. 10. 2008 in pod opr. št. U 284/2008-35 z dne 27. 5. 2009.
Pri presoji, ali gre za poslovno skrivnost po drugem odstavku 39. člena ZGD-1, so se v teoriji razvile smernice, ki so bile Pooblaščencu v pomoč pri oceni, ali bi razkritje podatkov iz obravnavanih dokumentov organu očitno povzročilo škodo. Vprašanje, ali katerakoli posamezna informacija predstavlja poslovno skrivnost, je dejansko vprašanje, pri katerem je treba upoštevati naslednje okoliščine:
1. obseg, v katerem je informacija znana izven kroga poslovanja (družbe);
2. obseg, v katerem je informacija znana zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje (družbe);
3. obseg ukrepov, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije;
4. vrednost informacije za družbo in njene konkurente;
5. količina truda in denarnih sredstev, ki jih je družba porabila za razvoj informacije (in)
6. preprostost ali težavnost postopanja, s katerim bi drugi informacijo lahko pridobili ali duplicirali.
Pooblaščenec je ugotovil, da organ ni z ničemer izkazal, da bi mu z razkritjem Izračuna cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009) ali sklepa z dne 22. 9. 2009 lahko nastala občutna škoda. Organ je v dopisu št. USS-SK-56583/12, z dne 17. 4. 2012 navedel, da bi razkritje zahtevanih dokumentov drugim nepooblaščenim osebam lahko škodovalo interesom organa, pri čemer svoje trditve ni z ničemer obrazložil oziroma konkretiziral. Organ ni pojasnil, ali je obseg, v katerem so informacije iz obravnavanih dokumentov znane zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje, ter obseg, v katerem so informacije iz obravnavanih dokumentov znane izven kroga poslovanja, s čim omejen. Poleg tega je pomanjkljivo izkazal, da glede obravnavanih dokumentov obstajajo ukrepi, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije. Omenil je le Sklep o določitvi poslovne skrivnosti, glede katerega pa je ugotovljeno, da za obravnavane dokumente ne velja. Poleg tega je na dokument s sklepom z dne 22. 9. 2009 odtisnil žig z oznako »strogo zaupno«, ki pa ga brez ustrezne pisne odredbe ni mogoče šteti kot ukrep za varovanje poslovne skrivnosti. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, da organ z ničemer ni pojasnil vrednosti informacij za organ in njegove konkurente ter količine truda in denarnih sredstev, ki jih je porabil za razvoj informacij, glede katerih zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti. Prav tako ni pojasnil vprašanja preprostosti ali težavnosti postopanja, s katerim bi drugi te informacije lahko pridobili ali duplicirali.
Pooblaščenec poudarja, da ob upoštevanju nadzorne funkcije ZDIJZ in načela transparentnosti nikakor ni mogoče pričakovati, da bi se kot poslovna skrivnost varovali posamezni elementi in način določanja cen storitev, ki se izvajajo v okviru javne službe, saj je to področje regulirano z javnopravnimi predpisi, in sicer s Pravilnikom. Kot je pojasnjeno že v točki 2.2. obrazložitve te odločbe, podatki v Izračunu cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009) in v sklepu z dne 22. 9. 2009 predstavljajo posamezne elemente cen storitev, ki se izvajajo v okviru javne službe, zato navedba organa, da se določajo zgolj na podlagi tržnih zakonitosti, ne zdrži resne pravne presoje. Javnost takšnih podatkov je zato nujna že z vidika morebitnih zlorab. Podatki v Izračunu cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009) in sklepu z dne 22. 9. 2009 ne razkrivajo ničesar drugega kot to, na kakšen način je organ ob upoštevanju določb Pravilnika določil cene za storitev, ki predstavlja izvajanje javne službe. Če želi organ izvajati javno službo, ki se nanaša na zbiranje in prevoz komunalnih odpadkov ter odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov, potem mora pri določanju cen slediti določbam Pravilnika, zato z razkritjem teh podatkov organu zagotovo ne more nastati občutna škoda. Pooblaščenec ugotavlja, da npr. podatek o posameznih elementih cen, ki jih določa Pravilnik, lahko pripelje le do zaključka, ali je organ ustrezno upošteval določbe Pravilnika, kar pa z institutom poslovne skrivnosti ni povezano, ker ta podatek ne vpliva na konkurenčni položaj družbe oziroma organa v obravnavanem primeru.
Kot že rečeno, je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po drugem odstavku 39. člena ZGD-1 primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, organ v konkretnem primeru pa obstoja poslovne skrivnosti ni uspel izkazati. Vsi navedeni argumenti so Pooblaščenca pripeljali do zaključka, da z razkritjem podatkov iz obravnavanih dokumentov organu nikakor ne bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zato podatki v zahtevanem dokumentu tudi v smislu drugega odstavka 39. člena ZGD-1 ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti.
Iz razlogov, navedenih v prejšnjih odstavkih, Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni podana izjema iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Kljub temu Pooblaščenec podredno pripominja, da četudi bi bilo obravnavane dokumente mogoče opredeliti kot poslovno skrivnost, takšna oznaka ne bi bila skladna s tretjim odstavkom 39. člena ZGD-1. V konkretnem primeru so podatki namreč po zakonu javni, ker izpolnjujejo pogoj iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (gre za podatke o porabi javnih sredstev in za okoljske podatke).
V zvezi s tem se je treba zavedati, da je izvajanje javne službe specifično predvsem v tem, da gre za porabo javnih sredstev. Ker ZDIJZ ne vsebuje definicije javnih sredstev, se je Pooblaščenec pri opredelitvi pojma javnih sredstev oprl na določbe Zakona o računskem sodišču (Uradni list RS, št. 11/2001 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZRacS-1). ZRacS-1 namreč v prvem odstavku 20. člena določa, da Računsko sodišče revidira poslovanje uporabnikov javnih sredstev, iz petega odstavka istega člena, ki določa, kdo so uporabniki javnih sredstev po ZRacS-1, pa je moč razbrati, katera sredstva predstavljajo javna sredstva. Peti odstavek 20. člena ZRacS-1 določa, da je po ZRacS-1 uporabnik javnih sredstev:
1. pravna oseba javnega prava ali njena enota;
2. pravna oseba zasebnega prava, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- da je prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije;
- da je gospodarska družba, banka ali zavarovalnica, v kateri imata država in lokalna skupnost večinski delež;
3. fizična oseba, če zanjo velja vsaj eno od naslednjega:
- prejela pomoč iz proračuna Evropske unije, državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti;
- da izvaja javno službo ali zagotavlja javne dobrine na podlagi koncesije.
Iz navedene določbe ZRacS-1 izhaja, da spada med uporabnike javnih sredstev vsaka oseba (pravna ali fizična), če izvaja javno službo. Kot je bilo že pojasnjeno, se zbiranje in prevoz komunalnih odpadkov ter odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov izvaja kot javna služba. Organ je torej v delu, ko izvaja navedene dejavnosti kot javno službo, uporabnik javnih sredstev. Iz določbe petega odstavka 20. člena ZRacS-1 izhaja logičen sklep, da pojem javnih sredstev ne zajema zgolj proračunskih sredstev, pač pa tudi sredstva, ki jih izvajalec javne službe za izvajanje javne službe pridobi iz drugih virov. Do istega zaključka pridemo tako z jezikovno razlago, kot tudi z logično razlago (argumentum a contrario) 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Zakonodajalec je namreč zapisal, da se dostop do informacije dovoli, če gre za porabo javnih sredstev in ne, da se dostop dovoli, če gre (zgolj) za porabo proračunskih sredstev. Če bi zakonodajalec želel določiti dostop zgolj do tistih informacij, ki so vezana na porabo proračunskih sredstev, bi to nedvomno izrecno zapisal, a tega ni storil. Zaradi tega je po oceni Pooblaščenca potrebno pojem javna sredstva iz 1. alineje tretjega odstavka 6. člena razumeti širše, in ga nikakor ne enačiti s pojmom proračunska sredstva. Četudi v obravnavanem primeru izvajanja javne službe ne gre za neposredno, niti za posredno porabo proračunskih sredstev, pa nedvomno gre za porabo javnih sredstev. Gre za porabo sredstev, ki jih uporabniki plačujejo za javno službo (zbiranje in prevoz komunalnih odpadkov ter odlaganje ostankov predelave ali odstranjevanja komunalnih odpadkov), ki jo izvaja organ. Upoštevaje vse navedeno je treba tudi podatke, ki se nanašajo na določanje cen, ki jih za te storitve plačujejo uporabniki, opredeliti kot podatke o porabi javnih sredstev.
V tem kontekstu je pomembna tudi 2. alineja tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prvega odstavka (torej ne glede na taksativno določene izjeme od prostega dostopa) dostop do informacije dovoli, če gre za podatke glede emisij v okolje, odpadkov, nevarnih snovi v obratu ali podatke iz varnostnega poročila in druge podatke, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Takšna ureditev je bila vnesena v ZDIJZ z novelo iz leta 2005 (Uradni list RS, št. 61/2005), ta sprememba pa je bila posledica ratifikacije Konvencije o dostopu do informacij, udeležbi javnosti pri odločanju in dostopu do pravnega sredstva v okoljskih zadevah (v nadaljevanju Aarhuška konvencija). Za okoljske informacije namreč zaradi določil te konvencije ne velja nobena izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po ZDIJZ kot absolutna. Aarhuška konvencija je namreč rezultat mednarodno vse bolj razširjenega prepričanja, da morajo biti od vseh informacij javnega značaja javnosti najbolj dostopne prav okoljske informacije, saj so te ključnega pomena za trajnostni razvoj in učinkovito sodelovanje javnosti pri upravljanju z okoljem (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 305). Določilom Aarhuške konvencije sledi tudi ZVO-1, ki v 13. členu določa, da so okoljski podatki javni. V obravnavanih dokumentih je popolnoma jasno, da gre za podatke glede cen, ki so določene za storitve organa v zvezi z odpadki, kar pomeni, da ge raz podatke glede odpadkov, za katere pa nobena izmed izjem od prostega dostopa, ki so naštete v 1. členu ZDIJZ (torej tudi izjema poslovne skrivnosti), ne pride v poštev.
Upoštevaje vse navedeno je nadzor javnosti na področju izvajanja javnih služb s področja ravnanja z odpadki izrednega pomena. Bistvena funkcija ZDIJZ je namreč ravno nadzorna funkcija, ki javnosti omogoča, da izvaja nadzor nad porabo javnih sredstev in nad okoljskimi podatki. Temu je namenjen tretji odstavek 6. člena ZDIJZ kot institut nadzora, ki omogoča vsem, da se lahko seznanijo s podatki o porabi javnih sredstev in s podatki, povezanimi z okoljem. Za učinkovito izvajanje te funkcije ZDIJZ je v konkretnem primeru bistvenega pomena, da se javnost seznani, na kakšen način organ določa višino cene za storitve, ki jih izvaja kot javno službo, saj so sredstva, ki jih plačajo uporabniki teh storitev, med drugim namenjena tudi izvajanju te javne službe. Le na opisan način je omogočeno doseganje namena nadzora javnosti, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, to pa je spodbujanje oziroma zagotavljanje smotrne porabe javnih sredstev in varstvo okolja. Vsaka pravna oseba javnega prava (npr. javno podjetje) se mora zaradi vsega navedenega zavedati, da je njena svoboda pri določitvi podatkov za poslovno skrivnost omejena ravno zaradi zahteve po transparentnosti delovanja. Pooblaščenec na tem mestu opozarja tudi na izjemen pomen dejavnosti gospodarskih javnih služb za državljane (občane), izhajajoč med drugim tudi iz določbe drugega odstavka 2. člena ZGJS, po kateri je pri zagotavljanju javnih dobrin pridobivanje dobička podrejeno zadovoljevanju javnih potreb.
Pooblaščenec je izvedel tudi preizkus, ali v konkretnem primeru morda, poleg izjeme iz 2. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere neobstoj je ugotovljen v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Na podlagi natančnega pregleda zahtevanih dokumentov Pooblaščenec ugotavlja, da v njih ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij javnega značaja, zato Izračun cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009) in sklep z dne 22. 9. 2009 v celoti predstavljata prosto dostopni informaciji javnega značaja, ki ju je organ dolžan posredovati prosilcu skladno z izrekom te odločbe.
4. Erga omnes učinek v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja
Ob vsem navedenem Pooblaščenec ne more mimo pritožbenih navedb prosilca, s katerimi poudarja, da kot uporabnik storitev organa mesečno prejema račune za vse opravljene storitve, ni pa seznanjen s pravno podlago izračuna. V tej zvezi Pooblaščenec pojasnjuje, da se v tem postopku odloča o dostopu do informacij javnega značaja, zato je potrebno upoštevati t.i. erga omnes učinek dostopa, kar pomeni, da odobritev dostopa ne učinkuje le proti konkretnemu prosilcu, temveč učinkuje proti javnosti na splošno. V postopku po ZDIJZ namreč ni pomembno, kdo je prosilec, saj dostop do informacij javnega značaja lahko zahteva prav vsakdo. Če bi torej katera druga oseba od organa zahtevala dostop do istih dokumentov, bi se moral dostop dovoliti (oz. zavrniti) pod enakimi pogoji, kot osebi, ki je v konkretnem primeru prosilec in hkrati tudi uporabnik storitev organa. V sporna razmerja med organom, kot javnim podjetjem in prosilcem, kot uporabnikom storitev organa, se Pooblaščenec v skladu z načelom zakonitosti ne more in ne sme vmešavati in jih bosta morala organ in prosilec rešiti po drugi (pravni) poti.
5. Zaključek
Pooblaščenec je na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odpravil odločbo organa in sam rešil zadevo. Pooblaščenec je odločil, da je organ dolžan prosilcu omogočiti dostop do fotokopij naslednjih zahtevanih informacij javnega značaja, s katerimi organ razpolaga in so po ugotovitvah Pooblaščenca prosto dostopne:
- sklep pod zaporedno številko 1., ki je bil sprejet v okviru 5.1. točke dnevnega reda 17. seje Sveta ustanoviteljev Komunala Kranj, d.o.o., ki je potekala dne 22. 9. 2009;
- izračun cene finančnega jamstva (za Svet ustanoviteljev september 2009).
Organ je dolžan to izvršiti v roku enaintridesetih dni od prejema te odločbe. V preostalem delu pa je Pooblaščenec prosilčevo zahtevo zavrnil, ker je ugotovil, da organ ne razpolaga z dokumenti s podatki o upravljavcu odlagališča, kamor se odlagajo odpadki prosilca in s podatki o izračunu ARSO o višini finančnega jamstva za navedeno odlagališče.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka