Prosilec - Gimnazija Litija
+ -Številka: 090-288/2011/2
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK
Prosilec je zahteval več informacij v zvezi z varnostjo in zdravjem pri delu, med drugim izjavo o varnosti z oceno tveganja vključno z ukrepi, potrebnimi za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic; načrt reševanja in umika oseb; načrt za dajanje prve pomoči; pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu ter nabavo sredstev itd. Organ je zahtevo zavrnil pavšalno in zelo skopo, skliceval pa se je na to, da ne gre za informacijo javnega značaja, ker ne gre za informacije z delovnega področja organa. Pooblaščenec je ugotovil, da tako teorija kot upravna in sodna praksa za informacije iz delovnega področja organa opredeljujejo kot vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Zahtevani dokumenti nedvomno sodijo v delovno področje organa.
ODLOČBA
Številka: 090-288/2011/2
Datum: 27. 1. 2012
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega (Ur.l. RS, št. 24/2003, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) ter 3. odstavka 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca ……………. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Gimnazija Litija, Bevkova 1c, 1270 Litija (v nadaljevanju organ), št. 72/2011 z dne 11. 11. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba organa št. 72/2011 z dne 11. 11. 2011 se v zavrnilnem delu odpravi in se zadeva v tem delu vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 19. 10. 2011 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 19. 10. 2011 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval naslednje dokumente:
1. izjavo o varnosti z oceno tveganja, ki jo je sprejel organ, njeno vsebino in podatke, na katerih temelji ocena tveganja skupaj z oceno tveganja pooblaščenega zdravnika, z vsemi sestavinami, ki jih določa zakonodaja, vključno z ukrepi, potrebnimi za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic. Pri ukrepih, ki jih ni bilo možno izvesti takoj, pa tudi v evidenco rokov in odgovornih oseb, določenih za njihovo izvedbo, skupaj z evidencami izvajanja teh ukrepov;
2. načrt reševanja in umika oseb v primeru izrednih dogodkov in naravnih nesreč, ki ga je izdelal organ;
3. načrt za dajanje prve pomoči, ki ga je izdelal organ, ter evidence usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme za prvo pomoč;
4. pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu ter nabavo sredstev in opreme za izvajanje ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic.
Organ je z odločbo št. 72/2011 z dne 11. 11. 2011 delno zavrnil zahtevo prosilca, delno pa ji je ugodil. V prvi točki izreka odločbe je organ ugodil zahtevi prosilca v delu, ki se nanaša na informacije, zahtevane v 1., 3. in 4. alineji prosilčeve zahteve, in sicer:
- izjavo o varnosti z oceno tveganja,
- evidenco usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme prve pomoči ter
- dokazila o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu.
V drugi točki izreka odločbe je organ zavrnil dostop do informacije, zahtevane v 2. alineji, to je v delu, v katerem prosilec zahteva načrt reševanja in umika oseb v primeru izrednih dogodkov in naravnih nesreč, ki ga je izdelal organ. Organ je kot razlog navedel, da so navedene informacije prosto dostopne staršem, dijakom in drugi javnosti v prostorih šole (načrt evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče, ki se nahaja na stenah hodnika oz. posameznih prostorov).
Delno pa je organ zavrnil dostop do informacij iz 3. in 4. alineje zahteve, ker bodisi ti dokumenti ne obstajajo bodisi ni jasno, kaj naj organ razume pod zapisanim.
Prosilec je dne 29. 11. 2011 vložil pritožbo zoper odločbo organa in navedel, da meni, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja, ki izhajajo iz delovnega področja šole in so delovna obveznost šole kot delodajalca do zaposlenih, torej morajo obstajati. Prosilec se je skliceval na dva dokumenta: na odločbo Pooblaščenca št. 021-82/2008/5 z dne 15. 1. 2009 ter mnenje Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju MJU) št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011. Prosilec je še poudaril, da mu organ načrta reševanja (2. točka zahteve) ni posredoval v obliki, ki jo je zahteval, pri tem pa ni važno, ali je zahtevana informacija prosto dostopna v prostorih šole ali ne. Prosilec se je tudi pritožil zoper zavrnitev dostopa do drugih dokumentov, ki jih organ ni posredoval.
Organ je Pooblaščencu z dopisom št. 79/2011 z dne 8. 12. 2011 na podlagi 245. člena ZDIJZ odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje skupaj z zahtevo prosilca, izpodbijano odločbo, okrožnico Ministrstva za šolstvo in šport, pritožbo prosilca ter pripadajočo dokumentacijo.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je prosilcu deloma ugodil, prosilec pa se je pritožil le zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe, zato je bil predmet presoje Pooblaščenca v pritožbenem postopku zgolj zavrnilni del.
1. Napačna uporaba materialnega prava
Zavrnitev dostopa do dokumentov, opredeljenih v 2. točki zahteve, je organ obrazložil s tem, da so navedene informacije prosto dostopne staršem, dijakom in drugi javnosti v prostorih šole (načrt evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče, ki se nahaja na stenah hodnika oz. posameznih prostorov). Z navedenim se organ smiselno sklicuje na vsebino določbe 5. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja.
Pooblaščenec ugotavlja, da je sklicevanje organa na tovrstno "javno objavo" nepravilno. Že zaradi samega zagotavljanja varnosti na šoli je očitno, da lahko šole z varnostnimi navodili določijo, da se posamezni obiskovalec ne sme prosto sprehajati po šoli, ne da bi se za ta namen predhodno najavil oz. dogovoril za obisk. Takšne omejitve pri sicer javni objavi evakuacijskega načrta in podobnih informacij pomenijo, da objava te informacije ne ustreza standardu enostavne javne dostopnosti. Poleg tega objava na hodnikih organa ne sodi v nobeno od naštetih ali podobnih primerov iz 5. odstavka 6. člena ZDIJZ, torej objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno. Vsem tem načinom zagotavljanja enostavne javne dostopnosti je skupno, da je omogočena dostopnost večjemu številu ljudi in tudi brez predhodnega dogovarjanja s samim organom. Pooblaščenec je zaradi navedenega ugotovil, da je organ v tem delu napačno uporabil materialno pravo.
2. Nepopolna ugotovitev dejanskega stanja in bistvene kršitve pravil postopka
Organ je delno zavrnil tudi dostop do informacij iz 3. in 4. točke zahteve in navedel, da bodisi ti dokumenti ne obstajajo bodisi ni jasno, kaj naj organ razume pod zapisanim.
Glede navedbe organa, da v določenem delu prosilčeve zahteve ni bilo jasno, kaj naj razume pod zapisanim, je organ storil bistveno kršitev določb postopka, saj ni upošteval 67. člena ZUP. Po tej določbi mora organ stranko pozvati na dopolnitev vloge in če je vloga nepopolna ali nerazumljiva, je samo zaradi tega organ ne sme zavreči (ali celo zavrniti, kot je to pavšalno storil organ). 66. člen ZUP določa, da mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Ena glavnih sestavin vloge je seveda navedba zahtevka oziroma predloga, ta pa mora biti določen in tak, da ga organ lahko vsebinsko obravnava. Če je vloga torej nepopolna ali nerazumljiva, mora organ v roku petih delovnih dni zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, in določiti vložniku rok, v katerem jo mora popraviti. Organ ne more sam ugotavljati in predpostavljati smisla nejasnega zahtevka, niti ne sme voditi postopka in izdajati odločbe na podlagi nejasne in nepopolne zahteve, kajti to predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, ki lahko vpliva na rešitev zadeve (Komentar Zakona o splošnem upravnem postopku, ur. Jerovšek, Trpin, str. 253). Pooblaščenec ugotavlja, da je ravnanje organa vsekakor vplivalo na rešitev zadeve in na zakonitost izdane odločbe, saj zaradi neupoštevanja določbe 67. člena ZUP ni vsebinsko obravnaval prosilčeve zahteve, čeprav bi jo moral oziroma bi predhodno moral prosilca pozvati na dopolnitev vloge na način, da bi bila za organ razumljiva. Zaradi navedenega organ tudi ni popolno ugotovil dejanskega stanja, saj ni ugotavljal, s katerimi konkretnimi informacijami se je prosilec želel seznaniti.
Glede navedbe organa, da dokumenti v zvezi s 3. in 4. točko prosilčeve zahteve ne obstajajo, iz izreka in obrazložitve odločbe ni razvidno, da je ta ugotovitev rezultat popolno ugotovljenega dejanskega stanja. Iz izpodbijane odločbe organa namreč sploh ne izhaja, da je organ dejansko stanje v določenem delu sploh ugotavljal. Edino izjemo pri tem predstavlja načrt evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče, glede katerega pa je organ, kot je pojasnjeno v 1. točki te odločbe, napačno uporabil materialno pravo. Navedeno glede nepopolne ugotovitve dejanskega stanja torej velja za vse zahtevane dokumente razen navedenega načrta evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče.
Organ se v odločbi ni posebej opredelil do posameznih delov zahteve prosilca in v zvezi s tem tudi ni podal konkretne obrazložitve glede posameznih točk prosilčeve zahteve. Organ ni pojasnil, ali in kako je preveril (ne)obstoj zahtevanih dokumentov in se ni opredelil do obstoja podatkov, ki se nanašajo na porabo materiala, pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu, nabavo sredstev in opreme za izvajanje ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic itd. Prav tako organ ni navedel niti tega, ali je sploh preveril obstoj evidence rokov in odgovornih oseb, določenih za izvedbo ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic, evidence izvajanja ukrepov, evidence usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme za prvo pomoč itd.
Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe torej ne izhaja, da bi organ sploh preveril obstoj zahtevanih dokumentov in se opredelil do njihove vsebine oziroma pravice prosilca do dostopa do teh dokumentov.
Nadalje organ ni preizkusil morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (glede pogodb, računov, nabavljenega materiala in podobnega pa tudi morebitne izjeme od izjem iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ) in tudi ne uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Tudi slednje pomeni, da organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi presojal konkretne dokumente.
V zvezi s tem Pooblaščenec ugotavlja, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje obveznih sestavin upravne odločbe iz 2., 3., 5. in 6. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Organ je namreč nepopolno ugotovil dejansko stanje oziroma se do konkretnih zahtevanih dokumentov v odločbi sploh ni opredelil. Bistveno v vsakem upravnem postopku, tudi v postopku po ZDIJZ, je zagotoviti stranki utemeljeno in obrazloženo avtoritativno odločitev organa o pravici stranke, posebej kadar je ta zavrnjena, vendar organ tega v izpodbijani odločbi ni storil. Zaradi navedenih pomanjkljivosti pa obravnavane odločbe tudi z vidika obrazložitve ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti.
Pooblaščenec pa na tem mestu zgolj pripominja, da iz odredbe o vročitvi (po e-pošti) izhaja, da je bila odločba organa prosilcu napačno "vročena" oziroma mu ni bila vročena skladno z določbami ZUP. 1. odstavek 87. člena tega zakona namreč določa, da se morajo odločbe in sklepi ter drugi dokumenti, od katerih vročitve začne teči rok, vročiti osebno tistemu, kateremu so namenjeni, pri čemer se za osebno vročitev šteje tudi vročitev v skladu s 86. členom tega zakona. Slednji določa, da se vročitev po elektronski poti opravi preko informacijskega sistema pravne ali fizične osebe, ki opravlja vročanje dokumentov po elektronski poti kot svojo dejavnost. Organ pa je odločbo, ki je očitno takšne vrste upravni akt, ki se ga vroča osebno (oz. skladno z določbami celotnega 87. člena ZUP), "vročil" prosilcu zgolj po navadni elektronski pošti. Navedeno sicer ni vplivalo na zakonitost izdane odločbe, saj se je prosilec očitno seznanil z njeno vsebino, vendar je na mestu napotek organu, da v bodoče, v izogib morebitnim absolutnim bistvenim kršitvam pravil ZUP, vroča odločbe skladno z določbami 87. člena ZUP.
3. Odločitev Pooblaščenca in napotki za odločanje v ponovljenem postopku
ZUP v 1. odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva ali da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
V ponovljenem postopku bo moral organ natančno ugotoviti, kateri konkretni dokumenti so predmet prosilčeve zahteve in ugotoviti, ali predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja oziroma, če je v zahtevanih dokumentih kakšen z izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ varovan podatek, ki ga je možno izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, ali je možna uporaba instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Glede opredelitve jasne in popolne zahteve po ZDIJZ (66. in 67. člen ZUP v povezavi s 17. členom ZDIJZ) bi moral organ, če bi presodil, da zahteva ni jasna, prosilca pozvati na dopolnitev. Vendar pri tem Pooblaščenec opozarja, da po ZDIJZ prosilcu ni potrebno natančno imenovati dokumentov, s katerim se želi seznaniti, temveč mora zgolj opisati, s katerimi informacijami (po njihovi vsebini) se želi seznaniti.
Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke Pooblaščenca iz te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka