Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-12/2012/6
Kategorije: Ali dokument obstaja, Varstvo upravnega postopka, Osebni podatek
POVZETEK
Prosilec je zahteval primopredajne dokumente, ko oseba odide v pokoj ali ko se zadeva predodeli drugi osebi, dokument o legalizaciji parcel na Dolenjskem, ter zapisnik o prvem terenskem ogledu in inšpekcijsko odločbo iz določene zadeve. Organ je za vse dokumente izdal zavrnilno odločbo. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da primopredajni dokument in dokument o legalizaciji določenega objekta ne obstajata oz. organ z njima ne razpolaga, pri čemer je Pooblaščenec (glede zahteve po dokumentu o legalizaciji določenega objekta) napotil prosilca na upravno enoto. Pooblaščenec pa je glede zapisnika o terenskem ogledu in inšpekcijske odločbe odločil, da mora organ prosilcu v roku 31 dni od prejema odločbe posredovati zahtevane dokumente, pri čemer mora prikriti varovane osebne podatke.
ODLOČBA
Številka: 090-12/2012/6
Datum: 12. 3. 2012
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ), 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G, v nadaljevanju ZUP) in 1. odstavka 248. člena ZUP, o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbe Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-18/2011-287 z dne 19. 12. 2011, št. 090-18/2011-291 z dne 21. 12. 2011, in št. 090-18/2011-293 z dne 21. 12. 2011, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O
1. Pritožba prosilca zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-18/2011-287 z dne 19. 12. 2011 se zavrne.
2. Pritožba prosilca zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-18/2011-291 z dne 21. 12. 2011 se zavrne.
3. Pritožbi prosilca zoper odločbo Inšpektorata RS za okolje in prostor, št. 090-18/2011-293 z dne 21. 12. 2011 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 31 (enaintrideset) dni od vročitve te odločbe posredovati naslednje dokumente:
- fotokopijo prvega zapisnika o terenskem ogledu v zadevi št. 06122-2712/2010, pri čemer mora na prvi
strani prekriti osebno ime (ime in priimek) investitorja.
- fotokopijo inšpekcijske odločbe v zadevi št. 06122-2712/2010, pri čemer mora:
• na vseh straneh odločbe prekriti naslov obeh oseb, ki sta zakonita zastopnika podjetja Bioštrom d.o.o.;
• na drugi strani odločbe prekriti osebno ime (ime in priimek) ter naslov investitorja.
V delu, v katerem se v skladu s prejšnjim odstavkom prekrijejo osebni podatki, se zahteva prosilca z dne 14. 11. 2011 zavrne.
4. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je na organ dne 16.11. 2011 in 18. 11. 2011 naslovil zahtevo za posredovanje:
- uradnega podatka, kdaj je gradbeni inšpektorici Metki Trampuž prenehalo delovno razmerje;
- kopije zapisnika, s katerim je gradbena inšpektorica Metka Trampuž predala predstojniku organa zadeve v reševanju, za katere je bila inšpektorica pooblaščena;
- protokola, ki ga mora izpolniti vsak redno zaposleni pri organu, v smislu primopredaje nedokončanih obveznosti (delovnih zadolžitev) pred nameravano upokojitvijo.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-18/2011-287 z dne 18. 12. 2011, s katero je zahtevam prosilca delno ugodil. Organ je prosilcu posredoval informacijo o prenehanju delovnega razmerja gradbene inšpektorice Metke Trampuž. Glede primopredajnega zapisnika za predajo tekočih zadev (v reševanju), ki ga zahteva prosilec, organ v izpodbijani odločbi pojasnjuje, da le-ta ne obstaja. Ob prenehanju delovnega razmerja inšpektorja oz. drugega javnega uslužbenca se namreč nerešene zadeve dodelijo (presignirajo) drugemu inšpektorju oz. drugemu javnemu uslužbencu. Uredba o upravnem poslovanju (Ur. I. RS, št 20/05 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba) namreč določa, da se presignirajo tiste zadeve, ki se kasneje dodelijo v reševanje drugemu javnemu uslužbencu (5. odstavek 121. člena Uredbe). V internem aktu organa, to je v Navodilu o poslovanju organ z dokumentarnim gradivom, ki ga je organ prosilcu posredoval z odločbo št. 090-18/2011-274 z dne 15. 12. 2011, pa je še dodatno določeno, da v primeru prekinitve delovnega razmerja nosilca zadeve, predstojnik oz. vodja območne enote dodeli nedokončane zadeve drugemu nosilcu zadeve z ustreznim presigniranjem. Ker torej zahtevani dokument ne obstaja, ga organ prosilcu ne more posredovati. Glede zahteve prosilca po protokolu, ki ga mora izpolniti vsak redno zaposleni pri organu, v smislu primopredaje nedokončanih obveznosti pred nameravano upokojitvijo, pa organ v izpodbijani odločbi pojasnjuje, da z zahtevanim dokumentom ne razpolaga. Kot je bilo že prej pojasnjeno, se nerešene zadeve javnega uslužbenca, ki mu preneha delovno razmerje, dodelijo drugemu javnemu uslužbencu, in sicer brez posebnega akta. Ker tudi ta zahtevani dokument ne obstaja, je organ zahtevo prosilca zavrnil.
Prosilec je na organ dne 10. 11. 2012 ponovno naslovil dve zahtevi, in sicer:
1. za pridobitev uradnega dokumenta organa, iz katerega bo razvidna skupinska odločitev, da se bo legaliziralo več kot šesto črnih gradenj (zidanic), zgrajenih na kmetijskih zemljiščih na Dolenjskem;
2. za posredovanje kopije prvega zapisnika o terenskem ogledu in kopije inšpekcijske odločbe v zadevi št. 06122-2712/2010.
Organ je o zahtevi prosilca pod prvo točko odločil z odločbo št. 090-18/2011-291 z dne 21. 12. 2011, s katero je zahtevo prosilca zavrnil. Organ v izpodbijani odločbi pojasnjuje, da v zvezi z legalizacijo objektov nima nobenih pristojnosti. Gradbena dovoljenja namreč izdajajo upravne enote. Ker dokument ne obstaja, je organ zahtevo prosilca moral zavrniti.
O zahtevi prosilca pod drugo točko pa je organ odločil z odločbo št. 090-18/2011-293 z dne 21. 12. 2012, s katero je zahtevo prosilca prav tako zavrnil. V izpodbijani odločbi organ najprej ugotavlja, da prosilec želi dokumente iz inšpekcijskega spisa št. 06122-2712/2010 (bioplinarna, Bioštrom d.o.o.). Ob vpogledu v elektronsko obliko inšpekcijskega spisa je uradna oseba organa ugotovila, da je v zvezi z inšpekcijsko odločbo in odločbo organa II. stopnje sprožen upravni spor. Odločitev upravnega sodišča bo vplivala na inšpekcijski postopek, zato organ ocenjuje, da bi posredovanje zahtevanih dokumentov lahko škodovalo izvedbi inšpekcijskega postopka. S tem je po mnenju organa podana izjema po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ko se zahtevane informacije javnega značaja ne posreduje. Organ namreč prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Razkritje podatkov v upravnem postopku bi po mnenju organa torej škodovalo njegovi izvedbi, saj v tej fazi še ni razvidno, kako se bo postopek vodil dalje in kako zaključil. Poleg tega je prosilec v vlogi navedel, da predmetna dokumenta potrebuje za nadaljnje pravno ukrepanje, kar bi lahko pomenilo tudi poseg v upravni postopek in bi tudi to lahko škodovalo izvedbi postopka.
Zoper vse odločbe organa je prosilec dne 23. 12. 2011 vložil pritožbo na prvostopenjski organ, saj odločitev organa v izpodbijanih odločbah smatra za napačno.
Pooblaščenec je dne 19. 1. 2012 prejel dopis organa št. 090-18/2011-303 z dne 4. 1. 2012, s katerim je Pooblaščencu na podlagi 245. člena ZUP odstopil pritožbo, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je z namenom razjasnitve dejanskega stanja dne 14. 2. 2012 pri organu opravil ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP. Organ na ogledu in camera, glede zahteve po posredovanju kopije zapisnika, s katerim je gradbena inšpektorica Metka Trampuž predala predstojniku organa zadeve v reševanju, za katere je bila inšpektorica pooblaščena in protokola, ki ga mora izpolniti vsak redno zaposleni pri organu, v smislu primopredaje nedokončanih obveznosti (delovnih zadolžitev) pred nameravano upokojitvijo, pojasni, da je že uradna oseba za dostop do informacije javnega značaja v odločbi št. 090-18/2011-287 z dne 19. 12. 2011 pojasnila, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, saj se zadeve le presignirajo na javnega uslužbenca, ki je prevzel vodenje posameznega postopka. Kateri inšpektor bo zadevo prevzel v reševanje, pa se odloči na podlagi notranjega dogovora, pri čemer o tem ne obstaja noben dokument. Predstojnik iz programa Lotus Notes, SPIS 4, lahko sam ugotovi, katere zadeve vodi javni uslužbenec, ki se bodo dodelile novemu inšpektorju. Glede na navedeno tudi protokol, ki ga po mnenju prosilca mora izpolniti vsak redno zaposleni v IRSOP, v smislu primopredaje nedokončanih obveznosti, ne obstaja. Glede zahteve za pridobitev uradnega dokumenta organa, iz katerega bo razvidna skupinska odločitev, da se bo legaliziralo več kot šesto črnih gradenj (zidanic), zgrajenih na kmetijskih zemljiščih na Dolenjskem, pa organ pojasni, da sam ne odloča o možnosti legalizacije posameznega objekta. Občina namreč izda prostorski načrt, na podlagi katerega je možno pridobiti gradbeno dovoljenje, ki pa ga izda upravna enota. Organ še pojasni, da sam ne sodeluje pri omenjenih postopkih, saj ne sodijo v njegovo pristojnost. Glede zahteve prosilca za posredovanje kopije prvega zapisnika o terenskem ogledu in kopije inšpekcijske odločbe v zadevi št. 06122-2712/2010, pa Pooblaščenec na ogledu in camera v presojo pridobi fotokopije obeh zahtev.
Pooblaščenec je dne 16. 2. 2012 prosilcu posredoval zapisnik o ogledu in camera, v katerem ga je pozval na morebitne ugovore oz. nasprotne argumente oz. da se pisno izreče o navedenih ugotovitvah Pooblaščenca.
Prosilec je dne 23. 2. 2012 na Pooblaščenca naslovil odgovor na poziv, pri čemer se z navedbami organa, ki so podane v zapisniku, ne strinja.
Pritožba zoper odločbo, št. 090-18/2011-287 z dne 19. 12. 2011, ni utemeljena.
Pritožba zoper odločbo, št. 090-18/2011-291 z dne 21. 12. 2011, ni utemeljena.
Pritožba zoper odločbo, št. 090-25/2011-293 z dne 21. 12. 2011, je utemeljena.
1. Predmet presoje Pooblaščenca
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
Definicija informacije javnega značaja je določena v 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
V obravnavanem primeru ni sporno, da organ sodi med organe, zavezane po ZDIJZ, zahtevane informacije pa izvirajo iz njegovega delovnega področja.
Glede na to, da iz navedb organa izhaja, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, vendar pa jih prosilcu ne želi posredovati, Pooblaščenec v nadaljevanju ugotavlja, ali zahtevani dokumenti izpolnjujejo pogoje za obstoj informacij javnega značaja in ali so glede dostopa do teh dokumentov resnično podane kakšne izjeme po 6. členu ZDIJZ.
3. Obstoj informacije javnega značaja
Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga s zahtevanimi dokumenti iz prve in druge točke izreka, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. Pooblaščenec namreč ugotavlja, da ni nobene zakonske podlage, da bi bil organ po veljavni zakonodaji dolžan odločati o legalizaciji določenega objekta. Pooblaščenec pojasnjuje, da se postopek za pridobitev gradbenega dovoljenja za legalizacijo nedovoljenih (črnih) gradenj ne razlikuje od postopka za pridobitev gradbenega dovoljenja. 3. člen Zakona o graditvi objektov (Ur. l. RS, št. 110/2002, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGO-1) določa, da se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. V 2. odstavku 24. člena ZGO-1 je določeno, da je pristojni upravni organ za gradbene zadeve, ki izdaja gradbena dovoljenja za objekte, ki niso objekti državnega pomena na prvi stopnji, upravna enota, na katerem območju leži nepremičnina, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je upravna zadeva, v kateri organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizične ali pravne osebe oziroma drugih strank na področju upravnega prava, zaradi česar nedvomno veljajo pravila upravnega postopka. Pristojnost organa v primeru nelegalne gradnje določa 152. člen ZGO-1, po katerem gradbeni inšpektor lahko le odredi, da se gradnja takoj ustavi, če se objekt še gradi, oz. da se že zgrajeni objekt v določenem roku na stroške inšpekcijskega zavezanca odstrani, vzpostavi prejšnje stanje ali drugače sanira zemljišče, če vzpostavitev v prejšnje stanje ni možna. Pri sami odločitvi in postopku legalizacije posameznega objekta pa organ se sodeluje. Pooblaščenec navaja, da bi z zahtevanim dokumentom lahko oz. morala razpolagati upravna enota, na katerem območju leži nepremičnina, zato prosilcu svetuje, da se z zahtevo obrne na omenjen organ.
Glede zahteve pod drugo točko izreka, pa Pooblaščenec ugotavlja, da prav tako ne obstaja nobena zakonska podlaga, ki bi organu nalagala, da mora pri predaji zadeve v reševanju drugemu javnemu uslužbencu ustvariti t.i. primopredajni zapisnik ali razpolagati s protokolom o primopredaji nedokončanih obveznostih pred nameravano upokojitvijo. 121. člen Uredbe namreč jasno določa postopek dodeljevanja (signiranja) zadev in dokumentov. Delo v organu mora biti po Uredbi namreč organizirano tako, da se vsaka zadeva nemudoma dodeli v reševanje (signira) pristojni notranji organizacijski enoti ali pooblaščenemu javnemu uslužbencu. Postopek dodeljevanja in pooblastila v zvezi z dodeljevanjem odredi predstojnik oziroma vodja notranje organizacijske enote. Zadeve, ki jih organ rešuje po ustaljenem postopku, glavna pisarna v skladu z notranjimi pravili organa o načinu dodeljevanja in o pooblastilih v zvezi z dodeljevanjem pošlje v reševanje neposredno notranji organizacijski enoti ali javnemu uslužbencu, odgovornemu za reševanje zadeve. Če se zadeva pošlje v reševanje neposredno javnemu uslužbencu, odgovornemu za reševanje zadeve, se zadeva označi s signirnim znakom, ki poleg označbe organizacijske enote vsebuje tudi znak delovnega mesta (popolno dodeljevanje). Zadeve se lahko dodelijo tudi projektni skupini, komisiji ali drugemu delovnemu telesu, ki vodi projekt ali rešuje posamezno zadevo. Zadeve, ki se kasneje dodelijo v reševanje drugi organizacijski enoti ali drugemu javnemu uslužbencu, se presignirajo. Zadeve, ki obravnavajo načelna in vodstvena vprašanja, glavna pisarna po zahtevnosti zadeve predložijo predstojniku organa ali vodji notranje organizacijske enote. Take zadeve se označijo samo s signirnim znakom vodstva organa oziroma vodstva notranje organizacijske enote (nepopolno dodeljevanje).
Glede na navedeno Pooblaščenec ne vidi razlogov, da bi podvomil v pojasnilo organa oziroma v dejstvo, da organ s protokolom, ki ga mora izpolniti vsak redno zaposleni pri organu, v smislu primopredaje nedokončanih obveznosti (delovnih zadolžitev) pred nameravano upokojitvijo, ne razpolaga, saj ne vidi razlogov, zakaj bi organ prosilcu prikrival, da z zahtevanim dokumentom razpolaga.
Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti pri organu ne obstajajo, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (2. odstavek 10. člena ZInfP). Pooblaščenec zato ugotavlja, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumentov, s katerim ne razpolaga, ne more posredovati.
Pooblaščenec je na ogledu in camera v presojo pridobil fotokopijo prvega zapisnika o terenskem ogledu in inšpekcijske odločbe v zadevi št. 06122-2712/2010, ki sta predmet zahteve prosilca pod tretjo točko izreka te odločbe. V nadaljevanju je Pooblaščenec ugotavljal obstoj morebitnih izjem pri dostopu do zahtevanih dokumentov.
4. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Organ lahko zavrne dostop do zahtevane informacije, če je podana katera izmed zakonsko določenih izjem, opredeljenih v 1. odstavku 6. člena ZDIJZ. Organ se je v izpodbijani odločbi št. 090-18/2011-293 z dne 21. 12. 2011 skliceval na izjemo iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevani dokumenti predstavljajo navedeno izjemo.
4.1. Izjeme po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Skladno s 7. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen in sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. Za obstoj te izjeme sta tako kumulativno potrebna dva pogoja:
- zahtevana informacija predstavlja podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi konkretnega upravnega postopka,
- razkritje zahtevanega podatka bi škodovalo izvedbi konkretnega postopka.
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka, kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Za to razmerje je značilno, da je v razmerju med državo, lokalnimi skupnostmi in nosilci javnih pooblastil na eni strani ter strankami (fizične in pravne osebe) na drugi strani, prisoten javni interes. Pri odločanju v upravnih zadevah organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP. Poleg tega poznamo na posameznih upravnih področjih posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače; glede vprašanj, ki niso posebej urejena pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).
Dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca, so nastali v postopku, ki ga teorija imenuje »inšpekcijski upravni postopek«. Iz 2. odstavka 3. člena Zakona o inšpekcijskem nadzoru (Ur. l. RS, št. 43-07;v nadaljevanju ZIN), izhaja, da se glede vseh postopkovnih vprašanj, ki niso urejena z ZIN ali s posebnim (inšpekcijskim) zakonom, uporablja zakon, ki ureja splošni upravni postopek. Nadalje 4. odstavek 28. ZUP določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah. Zaradi navedenega, inšpekcijskega postopka ni mogoče šteti za sui generis postopek, ki bi bil od upravnega postopka oddvojen tip postopka, pač pa za poseben upravni postopek, s to posebnostjo, da je poimenovan s posebnim izrazom (nominatni postopek). Posebna postopkovna pravila, ki so določena v ZIN so potrebna zaradi nekaterih specifik nadzora nad izvajanjem oziroma spoštovanjem zakonov in drugih predpisov. Inšpekcijski upravni postopek vsebuje vse tipične elemente, ki so značilni za upravni postopek:
- pravna urejenost,
- odločanje o pravicah in obveznostih fizičnih ali pravnih oseb,
- podrejanje pravic in obveznosti strank tipičnemu interesu, ki izhaja iz abstraktnih norm pozitivnega prava,
- prisotnost in poudarjenost javnega interesa,
- razmerje dejanske neenakosti (oblastno odločanje).
Upravni postopek je torej orodje sistema inšpekcijskega nadzora. Kot dodaten argument za trditev, da gre pri izvajanju inšpekcijskega nadzora v bistvu za upravni postopek, je treba omeniti še 4. odstavek 28. člena ZUP, ki določa, da ima inšpektor že po zakonu pooblastilo za odločanje v upravnih zadevah.
Glede na zgornje stališče lahko dokumentarno gradivo, ki nastane v inšpekcijskem postopku (na primer odločbe, sklepi, vabila, zapisniki, dokazne listine), štejemo za dokumentarno gradivo, ki je nastalo v upravnem postopku v smislu obravnavane določbe ZDIJZ.
Ne glede na ugotovitev, da je v konkretnem primeru izpolnjen pogoj obstoja upravnega postopka, pa Pooblaščenec ugotavlja, da ni izpolnjen drugi pogoj, to je pogoj potencialne škodljivosti, saj:
- ni videti razumnih razlogov, da bi razkritje dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca, lahko škodljivo vplivalo na izvedbo inšpekcijskega upravnega postopka;
- organu v konkretnem primeru ni uspelo izkazati niti možnosti nastanka škode, niti pojasniti narave škode, ki bi nastala z razkritjem zahtevanih informacij.
Pooblaščenec ob tem pojasnjuje, da je izjema po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ t.i. relativna izjema od prosto dostopnih informacij, pri čemer se v vsakem konkretnem primeru, da se dostop do zahtevane informacije lahko zavrne, zahteva obstoj konkretne in ne zgolj abstraktne možnosti nastanka škode. Tega pa organu v izpodbijani odločbi ni uspelo izkazati, zato Pooblaščenec zaključuje, da navedena izjema ni podana.
4.2. Ostale izjeme po ZDIJZ
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi 2. odstavka 247. člena ZUP presojal tudi, ali je podana še katera druga izjema od prostega dostopa iz 6. člena ZDIJZ.
4.3. Izjeme po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ je mogoča zavrnitev zahteve za dostop do informacije javnega značaja, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo osebnih podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 86/04, 113/05-ZInfP, 51/07-ZUstS-A in 67/07; v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Po določilu 1. točke 6. člena ZVOP-1, je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. V 2. točki 6. člena ZVOP-1 pa je določeno, da je posameznik določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je fizična oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Gradbeni in okoljski inšpektorji, katerih ime in priimek se nahaja na zahtevanih dokumentih, kot uradne osebe s posebnimi pooblastili in odgovornostmi, so javni uslužbenci. Najpreciznejšo definicijo javnega uslužbenca vsebuje Zakon o sistemu plač v javnem sektorju (Uradni list RS, št. 110/06, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju ZSPJS), ki v 4. točki 2. člena določa, da je javni uslužbenec zaposleni, razen funkcionarja, ki sklene delovno razmerje v javnem sektorju iz 1. točke tega člena. V skladu s 1. točko 2. člena ZSPJS javni sektor sestavljajo državni organi in samoupravne lokalne skupnosti, javne agencije, javni skladi, javni zavodi in javni gospodarski zavodi ter druge osebe javnega prava, ki so posredni uporabniki državnega proračuna ali proračuna lokalne skupnosti. Iz navedenih določb izhaja, da so gradbeni in okoljski inšpektorji javni uslužbenci, kar pomeni, da tudi v primeru gradbenih in okoljskih inšpektorjev pride v poštev določba 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pravzaprav predstavlja izjemo (določenih) izjem, tako tudi izjeme iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. To pomeni, da v primeru, ko gre za podatke, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ni dopustno sklicevanje na izjemo iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, torej na varstvo osebnih podatkov. S tem se je slovenska ureditev približala razvitim pravnim sistemom, ki že dlje časa razlikujejo med dvema elementoma: pričakovanjem zasebnosti in upravičenostjo pričakovanja. Sprejeto je stališče, da konkretni javni funkcionar oziroma javni uslužbenec ni upravičen pričakovati zasebnosti glede svojega imena, naziva, položaja, plače, službenega naslova in vseh ostalih podatkov, ki so povezani z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca.
Pooblaščenec še navaja, da v skladu s splošno prakso niso varovani tisti osebni podatki, ki jih kot javne podatke opredeljuje že sam pravni red. Zakonodaja s področja gospodarskega prava v interesu pravne varnosti oziroma varnosti pravnega prometa opredeljuje kot javne podatke ustanoviteljev, družbenikov ter zastopnikov gospodarskih družb ter s.p.-jev. Obvezen vpis družbe v sodni register izhaja že iz 43. člena Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/2009 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1), ki določa, da se v register vpisujejo podatki o družbi, za katere to določa zakon. 4. člen Zakona o sodnem registru (Ur. l. RS, št. 54/2007-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; ZSReg) tako določa podatke, ki se vpišejo v sodni register. Temeljno načelo javnosti registrskega prava je nadalje izpeljano v 7. členu ZSReg, ki v 1. odstavku določa, da je sodni register javna knjiga. Javnost podatkov, vpisanih v glavno knjigo sodnega registra, se zagotavlja tako, da mora biti vsakomur prek spletnih strani agencije omogočen brezplačen vpogled v podatke, ki so o posameznem subjektu vpisani v sodni register. Prav tako se zagotavlja javnost vsebine listin, na katerih temeljijo vpisi v sodni register, ali ki so bile zaradi javne objave predložene sodnemu registru (3. odstavek 7. člena ZSReg). Iz povzetih določb ZSReg izhaja, da so vsi v sodni register vpisani podatki javni. Ker jih sme vsakdo pregledovati, so vsi ti podatki javnosti prosto dostopni in na podlagi navedenega ne morejo uživati posebne zaščite po ZVOP-1. Ime in priimek zakonitega zastopnika podjetja in sam naziv in sedež podjetja, ki se pojavljajo v zahtevanih dokumentih, torej ne predstavljajo kategorije t.i. varovanih osebnih podatkov. Navedeno pojasnjuje, da je razkritje imena in priimka osebe, pooblaščene za zastopanje podjetja, in naziva ter sedeža podjetja dopustno, saj ZVOP-1 njihovega razkritja ne prepoveduje (za razkritje namreč obstaja zakonska podlaga); brisanje teh podatkov na podlagi 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ torej ni potrebno.
Pooblaščenec je po temeljitem pregledu vsebine zahtevanih dokumentov in zgoraj citiranih določb ZVOP-1 ugotovil, da dokument vsebuje še osebne podatke drugih oseb (to je oseb, ki niso javni uslužbenci ali zakoniti zastopniki gospodarskih družb), in sicer osebne podatke investitorja. Na tem mestu Pooblaščenec posebej pojasnjuje, da sama navedba imena in priimka, brez česarkoli drugega (npr. navedbe naslova, rojstnega datuma, enotne matične številke občana ali kateregakoli drugega enoličnega identifikacijskega znaka), še ni nujno osebni podatek, ampak ga za takšnega naredijo šele dodatni podatki, ki se nanašajo na posameznika, in iz katerih je mogoče določiti fizično osebo (primerjaj 6. člen ZVOP-1). Izjeme po ZDIJZ tako npr. ne morejo predstavljati podatki o osebi, na podlagi katerih osebe ni mogoče identificirati oziroma jo je mogoče identificirati samo z velikimi stroški, nesorazmerno velikim naporom ali z veliko časa. Merilo za to, kako velika je možnost identifikacije osebe, je treba ocenjevati glede na standard povprečno razumne osebe, pri čemer bi bilo v zadevi dostopa do informacije javnega značaja napačno, če bi bila zmožnost identifikacije osebe zožena le na določen (ozek) krog ljudi na geografskem teritoriju organa.
V konkretnem primeru gre torej za zapisnik o opravljenem inšpekcijskem pregledu in odločbo v inšpekcijskem postopku št. 06122-2712/2010, ki se nanašata na graditev oziroma ureditev gradbenih posegov investitorja na konkretnih objektih na geografskem področju organa, zlasti tudi pravilnost in potek postopka (gradbene) ureditve. Glede na predhodno predstavljene ugotovitve in zakonska določila je Pooblaščenec ugotovil, da podatki v zahtevanih dokumentih, kot so ime, priimek in naslov investitorja, ter naslov zakonitih zastopnikov podjetja Bioštrom d.o.o., niso prosto dostopni oziroma pomenijo izjemo v skladu s 3. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ti podatki morajo ostati varovani v skladu z načelom sorazmernosti obdelave osebnih podatkov (3. člen ZVOP-1), ker niso nujno potrebni za uresničevanje načela javnosti. Našteti podatki zato po svoji vsebini niso informacija javnega značaja, pač pa so izjema od prosto dostopnih informacij.
4. 4. Institut delnega dostopa in pomen zaupnosti po določilu 7. člena ZDIJZ
Glede na ugotovljen obstoj varovanih osebnih podatkov, ki so vsebovani v zahtevanem dokumentu, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop da zahtevanega dokumenta.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05, v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek).
Po preizkusu po uradni dolžnosti, ki je pokazal, da v zahtevanem zapisniku in odločbi inšpekcijskega postopka št. 06122-2712/2010 ni, razen osebnih podatkov, nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij, prav tako pa je mogoče uporabiti institut delnega dostopa, je Pooblaščenec pritožbi prosilca v tem delu ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 252, čl. ZUP, odpravil ter sam odločil o zahtevi prosilca. Zahtevi prosilca je delno ugodil (prvi odstavek tč. 3 izreka), zavrnil pa jo je v delu, ki se nanaša na varovane osebne podatke (drugi odstavek tč. 3 izreka te odločbe).
5. Zaključek
Glede prve in druge točke izreka te odločbe je Pooblaščenec ugotovil, da organ dejansko ne razpolaga z zahtevanimi dokumenti, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Na tej podlagi je Pooblaščenec na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca zoper odločbo št. 090-18/2011-287 z dne 19. 12. 2011 in odločbo št. 090-18/2011-291 z dne 21. 12. 2011, kot neutemeljeno zavrnil.
Glede tretje točke izreka te odločbe, pa je Pooblaščenec ugotovil, da je organ napačno ugotovil dejansko stanje, zato je njegovo odločbo št. 090-18/2011-293 z dne 21. 12. 2011, na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odpravil in sam rešil zadevo. V postopku je Pooblaščenec namreč ugotovil, da določeni deli zahtevanih dokumentov predstavljajo prosto dostopne informacije oz., da njihovo razkritje nebi škodovalo izvedbi postopka, zato je odločil, kot izhaja iz tretje točke izreka te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 106/2010 - UPB5 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Tanja Peršin, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
Pooblaščenka