Amnesty International Slovenije - Ministrstvo za okolje in prostor
+ -Številka: 090-308/2011/3
Kategorije: Dokument v izdelavi
POVZETEK
Prosilec je od organa zahteval več dokumentov v zvezi z reševanjem problematike romskih naselij; nekaj dokumentov je od organa dobil, zavrnjen pa je bil dostop do "katastra romskih naselij". Organ se je skliceval na izjemo iz 9. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki varuje dokument v postopku izdelave, katerega razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. Pooblaščenec je ugotovil, da dokument dejansko še ni bil zaključen, saj ga ni podpisala in odposlala oz. kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Nadalje je bilo ugotovljeno, da pri t.i. katastru romskih naselij ne gre za uradni kataster organa, ki bi bil vzpostavljen na podlagi zakona ali podzakonskega predpisa. Tako že samo poimenovanje dokumenta »kataster romskih naselij« lahko povzroči napačno razumevanje njegove vsebine, in sicer, da gre za uradne podatke organa, na katere se stranke lahko zanesejo, da so resnični, kar pa ne drži. Podatki v gradivu so namreč še nepopolni in neusklajeni z uradnimi evidencami, napačni podatki, ki se jih v javnosti predstavlja kot podatke iz uradnega katastra romskih naselij pa lahko povzročijo napačno razumevanje, če se stranke nanje zanesejo. Pritožbo prosilca je Pooblaščenec zato zavrnil.
ODLOČBA
Številka: 090-308/2011/3
Datum: 24. 1. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in drugega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP) o pritožbi Amnesty International Slovenije, Beethovnova 7, Ljubljana, ki ga zastopa direktorica Nataša Posel (v nadaljevanju prosilec), z dne 15. 12. 2011, zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-127/2011 z dne 12. 12. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba Amnesty International Slovenije zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor št. 090-127/2011 z dne 12. 12. 2011 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ dne 2. 12. 2011 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. V njej navaja, da se na organ obrača v zvezi z delom Strokovne skupine za reševanje prostorske problematike romskih naselij. Iz zapisnika 16. Seje strokovne skupine izhaja, da je strokovna skupina zaključila z izdelavo treh dokumentov, ki po mnenju prosilca predstavljajo informacije javnega značaja in se nanašajo na pravni položaj romske manjšine oziroma romskih naselij. Sodeč po zapisniku so bili navedeni dokumenti že predstavljeni domači in tuji strokovni javnosti. Iz zapisnika izhaja, da je strokovna skupina v 2. sklicu izdelala – po pogodbi oz. javnem naročilu:
1. Elaborat Prostorski problemi romskih naselij v Sloveniji;
2. Dopolnitev analize stanja romskih naselij iz leta 2007 po aktivnem ukrepanju ministrstev in drugih vladnih služb v preteklih letih (november 2010) – iz tega je nastal kataster romskih naselij;
3. Koncept oziroma načela dobre prakse pri reševanju prostorske problematike romskih naselij.
Prosilec prosi za dostop do vseh treh zgoraj navedenih dokumentov, dostop želi v elektronski obliki in brez morebitnih osebnih podatkov. Prosi, da mu organ zahtevane dokumente v elektronski obliki posreduje na naslov: ……... Če dostop do elektronskih različic ni mogoč, prosilec želi dostop v pisni obliki, na njegov naslov.
O zahtevi prosilca je organ dne 12. 12. 2011 izdal odločbo št. 090-127/2011 (dalje izpodbijana odločba). Organ je prosilca glede elaborata »Prostorski problemi romskih naselij v Sloveniji«, dopolnitve analize stanja romskih naselij iz leta 2007 po aktivnem ukrepanju ministrstev in drugih vladnih služb v preteklih letih (november 2010) in koncepta oziroma načel dobre prakse pri reševanju prostorske problematike romskih naselij, napotil na spletni naslov, kjer so dostopna zahtevana gradiva. Obenem je organ zahtevo prosilca delno zavrnil (2. tč. izreka), in sicer glede gradiva »kataster romskih naselij«. V obrazložitvi izpodbijane odločbe organ glede dostopa do slednjega pojasnjuje, da je strokovna skupina za reševanje prostorske problematike romskih naselij v 2. sklicu na podlagi podatkov, ki jih je pridobila za potrebe dopolnitve analize stanja romskih naselij iz leta 2007, pripravila osnutek katastra romskih naselij. Ob tem organ zgolj kratko pojasnjuje, da je kataster romskih naselij še v izdelavi, uporabljeni podatki pa so le informativnega značaja in neuradni, saj so bili pridobljeni z anketo. Zato je treba podatke o romskih naseljih preveriti in predvsem uskladiti s podatki iz uradnih evidenc. Glede na navedeno organ prosilcu zahtevanega gradiva ne more posredovati, pri čemer se sklicuje na 9. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po mnenju organa bi razkritje osnutka gradiva povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine, zato je organ zahtevo prosilca v tem delu zavrnil.
Zoper izpodbijano odločbo je prosilec dne 19. 12. 2011 pri organu vložil pritožbo, in sicer se pritožuje zoper 2. točko izreka (glede dostopa do gradiva »kataster romskih naselij«). Navaja, da je organ v tem delu napačno uporabil materialno stanje in nepravilno ugotovil dejansko stanje. Prosilec opozarja, da dejansko stanje ni pravilno ugotovljeno – kataster romskih naselij je dokument organa, ki ga je le – ta (Strokovna skupina MOP) izdelal v skladu s svojimi pristojnostmi in gre zato vsebinsko za javno listino, saj dokument, glede na izjave v zapisnikih, že obstoji. Po mnenju prosilca iz zapisnika 16. Seje strokovne komisije (točka AD 2 in 3) nedvomno izhaja, da je dokument že izdelan, poleg tega pa zapisnik o njemu piše v preteklem času:«Iz tega je nastal kataster romskih naselij.« Po mnenju prosilca ni prav nobenega dvoma, da je kataster romskih naselij že dokončan dokument, kot izhaja iz zapisnika (ki je tudi javna listina). Po mnenju prosilca je organ tudi napačno presodil dejansko stanje oz. je napačen njegov materialnopravni pogled na »informativnost« zahtevanega dokumenta. Informacije v javni listini (katastru romskih naselij) po naravi stvari ne morejo biti zgolj informativnega značaja, kar smiselno priznava celo izpodbijana odločba, ko pravi, da so bili pridobljeni z anketo. Anketa je bila vsebinsko prošnja MOP za posredovanje podatkov od občin, kjer živijo pripadniki romske manjšine – torej so bili tudi odgovori občin uradni in po vsebini javne listine (in sami po sebi informacije javnega značaja). Popolnoma iste odgovore občin bi prosilec lahko pridobil od vseh občin, seveda brez morebitne vsebinske analize organa, kar pa je primarni razlog, da prosilec zahteva prav kataster romskih naselij MOP (oz. strokovne skupine). Ta po mnenju prosilca nikakor ni informativne narave, za prosilca je bistven. Prosilec tudi meni, da je povsem neprimerno in pavšalno sklicevanje organa na »potrebo po uskladitvi podatkov s podatki iz uradnih evidenc«, saj uradne evidence po dosedaj veljavnih pravnih pravilih ne ločujejo podatkov po etnični pripadnosti. Če pa organ misli na kako drugo usklajevanje, pa gre v tem primeru, po mnenju prosilca, za stališče brez argumentacije, saj izpodbijana odločba ne pojasni, za kaj gre. Prosilec meni, da je to v nasprotju s splošnimi načeli ZUP, da morajo biti odločitve upravnih organov obrazložene – v tem primeru navedb organa sploh ni mogoče preveriti (in gre tudi za kršitev pravil postopka glede zahtev ZUP o vsebini odločbe). Prosilec tudi navaja, da je organ napačno uporabil materialno pravo, s tem ko je za razlog zavrnitve navedel izjemo iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ. Prosilec pri tem navaja, da sploh ne gre za osnutek, ampak za že izdelan dokument, zato ta izjema sploh ni upoštevna. Iz previdnosti pa prosilec podredno tudi navaja, da kataster romskih naselij izpolnjuje vse kriterije za informacijo javnega značaja, torej je edino vprašanje, ali gre za izjemo po 9. tč. prvega ostavka 6. čl. ZDIJZ, pri čemer prosilec meni, da temu ni tako. Prosilec ob tem navaja, kateri pogoji morajo biti izpolnjeni za obstoj te izjeme, pri čemer opozarja na 1. odstavek Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/05, v nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Prosilec opozarja, da že ta kriterij ni izpolnjen, saj izpodbijana odločba sama priznava, da je bil zahtevani dokument pridobljen zgolj kot zbir (anketa) odgovorov občin. Glede vsebinske analize teh odgovorov, pa iz zapisnika 15. ter predvsem 16. strokovne skupine izhaja, da je ta končana in da jo je strokovna skupina kot organ obravnavala – torej je postopek izdelave vsebinske analize končan. Prosilec ob tem opozarja tudi na prakso Informacijskega pooblaščenca v zadevah 021-16/2006/4, glede osnutkov zakonov oziroma ustave, da vsaka različica predloga predpisa predstavlja informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa in se nahaja v obliki dokumenta. Skladno z navedenim je po mnenju prosilca vsak osnutek katastra romskih naselij samostojen dokument, ki je vsebinsko informacija javnega značaja – prosilec meni, da če to velja za ustavo, velja za kataster romskih naselij še toliko bolj. Po mnenju prosilca, tudi če bi šlo za osnutek (pa ne gre), bi bil ta dostopen kot informacija javnega značaja. Po mnenju prosilca bi tolmačenje izjeme iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ na način, kot je to storil organ, v praksi pomenilo, da bi lahko javnosti omejili dostop do večine dokumentov, ki nastajajo v javnem sektorju, kar bi bilo povsem v nasprotju z zahtevo po javnosti teh postopkov. Prosilec tudi navaja, da ZDIJZ v 3. tč. prvega odstavka 10. čl. določa, da je vsak organ dolžan v svetovni splet posredovati med drugim tudi predloge predpisov, ki se nanašajo na delovno področje organa. Pri tem prosilec meni, da gre pojem predpisa razumeti kar najširše. Dejstvo, da se morajo ti dokumenti nanašati na delovno področje organa, pa izhaja že iz same definicije informacije javnega značaja. Informacija javnega značaja ni le končno besedilo nekega dokumenta, pač pa tudi že vse predhodne verzije, predlogi, osnutki. Eden izmed namenov tovrstnih objav predlogov predpisov je tudi sledljivost sprememb prvotnega dokumenta, ta pa se lahko doseže le z doslednim objavljanjem vseh izdelanih verzij predloga predpisa. O dokumentu v postopku izdelave bi lahko npr. govorili v primeru, če besedilo katastra sploh še ne bi bilo v celoti napisano, vendar po mnenju prosilca ni tako, saj iz zapisnikov dela strokovne komisije izhaja, da je dokument že končan in se o njemu piše v preteklem času. Prosilec meni, da gre dejansko za vsebinsko zaokroženo besedilo in dokument kot tak ne bi prestal niti škodnega testa iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, saj po mnenju prosilca razkritje takšnega dokumenta ne more povzročiti napačnega razumevanja njegove vsebine, torej škode. Če bo organ dejansko sprejel nov, »dodatno usklajen« dokument, bo to po mnenju prosilca nov dokončno izdelan dokument in bo predstavljal novo informacijo javnega značaja v smislu 4. čl. ZDIJZ. Prosilec ob tem meni, da ni nepomembno, da zapisniki sej strokovne skupine omenjajo interes po ohranitvi zaupnosti/tajnosti končnih dokumentov strokovne skupine, kar je v popolnem nasprotju s cilji ZDIJZ ter nakazuje tudi na popolnoma napačno razumevanje ciljev dostopa do informacij javnega značaja. Prosilec še dodaja, da izpodbijana odločba zgolj suhoparno navaja, da gre za izjemo, nikjer pa ne obrazloži uporabe pravnega pravila iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, kar predstavlja poleg napačne uporabe materialnega prava, tudi kršitev pravil postopka, saj morajo biti odločitve državnih organov utemeljene in argumentirane. Glede na vse navedeno prosilec Pooblaščencu predlaga, da 2. tč. izreka izpodbijane odločbe odpravi ter sam meritorno odloči o stvari tako, da dovoli dostop do katastra romskih naselij.
Pritožbo prosilca je organ, kot dovoljeno in pravočasno, dne 30. 12. 2011, z dopisom št. 090-127/2011 z dne 28. 12. 2011, odstopil v obravnavo Pooblaščencu. V dopisu organ med drugim navaja, da zavrača pritožbene navedbe prosilca, saj je kataster romskih naselij še v izdelavi. Vsa gradiva, ki jih zahteva prosilec, so bila pripravljena v drugem sklicu Strokovne skupine za reševanje prostorske problematike romskih naselij (dalje strokovna skupina), ki jo je s sklepom imenoval minister za prostor dne 15. 3. 2010 in na podlagi javnega naročila št. 430-65/2010. Strokovna skupina je z namenom priprave gradiva »Dopolnitev analize stanja romskih naselij iz leta 2007 po aktivnem ukrepanju ministrstev in drugih vladnih služb v preteklih letih (november 2010)«, v juniju 2010 pripravila vprašalnik o urejenosti romskih naselij za vse občine, kjer živijo Romi. Vprašalnik je bil občinam posredovan po elektronski pošti in priporočeno s povratnico, v vednost pa tudi predstavnikom romske skupnosti v občinskih svetih. Skoraj vse občine so se odzvale in izpolnjene vprašalnike posredovale ministrstvu in Uradu Vlade RS za narodnosti. Na podlagi izpolnjenih vprašalnikov je bila v mesecu novembru 2010 izdelana dopolnitev analize stanja romskih naselij. Ne glede na izvedenost in zaključenost javnega naročila je bilo v okviru strokovne skupine odločeno, da se pridobljene podatke uporabi za izdelavo katastra romskih naselij. Konec poletja 2011 je bil pripravljen le osnutek gradiva, v programu dela Direktorata za prostor pa je imel organ zapisano nalogo »Sodelovanje s prostorskim informacijskim sistemom pri pripravi celovite analize stanja romskih naselij v Sloveniji (predvideno za 2011)«, za katero pa organ navaja, da zaradi prezasedenosti sodelavcev in pomanjkanja finančnih sredstev žal ni bila izvedena. Vsa gradiva, ki so bila izdelana v drugem sklicu strokovne skupine, so bila obravnavana na 15. in 16. seji strokovne skupine, kjer je bila izražena želja, da kataster romskih naselij zaenkrat ostane interno gradivo. Podatki, ki so bili uporabljeni za pripravo katastra romskih naselij, so le informativnega značaja in neuradni, saj so bili pridobljeni z anketo. Prav zaradi tega dejstva so bili v gradivu »Dopolnitev analize stanja romskih naselij iz leta 2007 po aktivnem ukrepanju ministrstev in drugih vladnih služb v preteklih letih (november 2010)« pridobljeni podatki združeni v nakazovanju trendov na področju prostorskega urejanja romskih naselij. Organ ob tem navaja, da je kataster romskih naselij zaenkrat izdelan le v osnutku in je bil v okviru predstavitve rezultatov dela strokovne komisije kot tak predstavljen tudi na 12. seji komisije Vlade RS za zaščito romske skupnosti, ki je potekala 18. 11. 2011. Komisija pa je že na svoji 11. seji, ki je potekala dne 28. 9. 2011, sprejela sklep: »Komisija predlaga, da MOP združi podatke iz analiz strokovne skupine z dokumentacijo oziroma OPN – ji, ki jih prejema.« Organ poudarja, da je glede na vse navedeno treba z anketami pridobljene podatke o romskih naseljih preveriti in uskladiti s podatki iz uradnih evidenc, predvsem iz uradnih prostorskih evidenc, ki ne vsebujejo osebnih podatkov. Organ še dodaja, da v kolikor bodo v letu 2012 na razpolago finančna sredstva za navedeno nalogo, bo organ izdelal Kataster romskih naselij in ga objavil na spletni strani organa.
Z namenom ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec pri organu dne 16. 1. 2012, v prisotnosti uradne osebe za dostop do informacij javnega značaja pri organu, ge. Valentine Lavrenčič, opravil ogled in camera, na podlagi 11. člena ZInfP. Na ogledu je organ Pooblaščencu omogočil vpogled v gradivo z naslovom »Kataster romskih naselij Slovenije« – podatkovnik, avtor dr…….. Pooblaščenec ugotovi, da gre za dokument, ki obsega cca. 80 strani. Na vprašanje Pooblaščenca, kdo je avtor gradiva in zakaj iz gradiva ne izhaja, da ga je pripravila in obravnavala strokovna skupina, organ pojasni, da gre za dokument, ki ga je avtor, to je dr. …….., pripravil na lastno iniciativo. Gre za avtorja, ki je sicer vodja strokovne skupine za reševanje prostorske problematike romskih naselij v okviru organa. Navedena skupina je bila imenovana s sklepom št. 012-2/2007 z dne 4. 1. 2010, ki ga organ v obliki fotokopije tudi izroči Pooblaščencu. Prav tako organ Pooblaščencu izroči fotokopijo pogodbe, ki jo ima sklenjeno z dr. ……… za vodenje te skupine. Organ ob tem poudari, da priprava gradiva »kataster romskih naselij Slovenije« ni bila del nalog, ki naj bi jih v skladu s sklepom o ustanovitvi, opravila strokovna skupina. Organ prav tako pojasni, da je bila priprava tega gradiva (katastra romskih naselij) naloga Direktorata za prostor v letu 2011, ki pa zaradi pomanjkanja kadra in finančnih sredstev ni bila realizirana. Navedeno izhaja tudi iz programa dela Direktorata za prostor za leti 2011-2012, str. 28 in 29 in primopredajnega poročila Direktorata za prostor, gradivo z dne 16. 12. 2011. Fotokopiji obeh dokumentov Pooblaščenec prevzame v spis. Organ ob tem pojasni, da je navedena naloga predvidena tudi v osnutku programa dela Direktorata za prostor za leti 2012-2013. Iz navedenega po mnenju organa očitno izhaja, da naloga priprave registra romskih naselij pri organu še ni bila realizirana in da gradiva, ki ga je na lastno iniciativo pripravil dr. ………., ni mogoče šteti kot zaključenega dokumenta organa. Gre za dokument, ki tudi po vsebini ni zaključen, je šele »nastavek« resnega katastra. Pooblaščenec je z vpogledom v dokument ugotovil, da ta za romska naselja, ki so vključena v gradivo, vsebuje naslednje podatke: občina, ime naselja, prometna dostopnost (npr. lokalna cesta), sedanja pozidanost (površina), možnost širjenja na zemljišče, število prebivalcev (po različnih letih, pri večini naselij po podatkih iz leta 2007). Po oceni organa, in glede na analizo stanja, ki je bila narejena leta 2011, v gradivu manjkajo podatki: o številkah parcel, komunalni opremljenosti, podatki iz veljavnih prostorskih občinskih aktov. Vse našteto je dostopno v uradnih evidencah in organ pojasni, da bi te podatke združili, kar je naloga Direktorata za prostor. Tudi slikovno gradivo, ki je sestavni del dokumenta (posnetki iz zraka), ni gradivo GURS, ampak je vzeto iz evidence kmetijskih zemljišč ministrstva za kmetijstvo. Za uraden kataster bi potrebovali uradne podatke GURS, do katerih pa avtor, dr. ………, kot fizična oseba, nima brezplačnega dostopa, ima pa dostop organ. Zato gre za nedokončano nalogo, ki jo ima organ predvideno tudi v osnutku programa dela za 2012-2013. Po oceni organa bi z razkritjem zahtevanega gradiva nastala škoda, ker podatki niso uradni, niso preverjeni in zaradi tega so mogoče tudi neresnični (npr. gradivo ne vsebuje nujno vseh romskih naselij, mogoče pa vsebuje tudi naselja, ki sploh niso romska naselja). Če pride taka nepreverjena informacija v javnost, bi to v javnosti zagotovo lahko povzročilo napačno razumevanje, ker bi bil ta podatek sprejet kot uraden podatek organa, kar pa ni.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnica oziroma prosilka izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Prosilec v pritožbi izpodbija 2. točko izreka izpodbijane odločbe (glede dostopa do gradiva »kataster romskih naselij«), zato se je Pooblaščenec v pritožbenem postopku osredotočil na presojo tega dela izpodbijane odločbe. V obravnavanem primeru namreč ni sporno, da so glede zahtevanega dokumenta, gradiva »kataster romskih naselij«, izpolnjeni vsi trije pogoji iz 4. člena ZDIJZ za obstoj informacije javnega značaja, v pritožbenem postopku pa je treba ugotoviti, ali gre za informacije javnega značaja, ki so prosto dostopne, ali pa je podana katera izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, zaradi katere se dostop do informacije lahko zavrne.
Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo, da dokument, ki je predmet presoje, še ni zaključen in je še predmet posvetovanja, prosilec pa je v pritožbi temu oporekal, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal to izjemo.
9. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in je še predmet posvetovanja v organu, njegovo razkritje pa bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine.
Takšna opredelitev ima tri elemente, ki morajo biti podani kumulativno:
1. dokument mora biti še v postopku izdelave,
2. dokument mora biti še predmet posvetovanja v organu,
3. specifični škodni test (razkritje dokumenta bi povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine).
Glede vprašanja, ali je izpolnjen prvi kriterij za obstoj navedene izjeme, torej, da je dokument še v postopku izdelave, Pooblaščenec ugotavlja, da se prosilec v pritožbi pravilno sklicuje na Uredbo o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS št. 76/05; v nadaljevanju Uredba), ki v prvem odstavku 7. člena določa, da se za podatke iz dokumenta, ki je v postopku izdelave in ga vodi organ, štejejo podatki, ki se nahajajo v dokumentu, ki ga še ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Ne more pa Pooblaščenec slediti njegovim pritožbenim navedbam, da je dokument pri organu že zaključen. Pooblaščenec je na ogledu in camera namreč z vpogledom v zahtevani dokument ugotovil, da ga ni podpisala in odposlala oz. kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Kot edini avtor dokumenta je namreč na dokumentu naveden dr………. Iz sklepa o ustanovitvi strokovne skupine za reševanje prostorske problematike romskih naselij št. 012-2/2007 z dne 4. 1. 2010 in iz podjemne pogodbe, ki jo ima organ za vodenje navedene skupine sklenjeno z dr. ………, izhaja, da niti strokovna skupina niti njen vodja nista pooblaščena za pripravo katastra romskih naselij in torej ne gre za uradno osebo organa, ki bi bila (v zvezi z izvedbo te naloge) pooblaščena za odločanje v imenu organa. Iz predmetnega sklepa o ustanovitvi strokovne skupine in iz predmetne podjemne pogodbe namreč izhaja, da so bile naloge strokovne skupine (in dr. ……. kot njenega vodje) naslednje:
- ureditev elaborata kot celovitega strateškega okvirja, ki je nastal kot rezultat dela strokovne skupine za reševanje prostorske problematike, ustanovljene 1. 12. 2006,
- dopolnitev analize stanja romskih naselij na območju Republike Slovenije (po aktivnem ukrepanju ministrstev in drugih vladnih služb v preteklih letih),
- nabor in analiza primerov dobre prakse,
- oblikovanje metode/modela/strategije/ sanacije romskih naselij kot specifičnih prostorskih enot s ciljem, da se funkcionalno in formalno integrirajo v slovenski naselbinski sistem,
- priprava in izvedba seminarja – delavnice za romske svetnike s področja prostorskega urejanja romskih naselij,
- priprava projektne naloge in izvedba javnega razpisa za pridobitev idejnih in projektnih rešitev za ureditev/sanacijo/legalizacijo romskih naselij (Spodnje Posavje, Bela Krajina, Prekmurje in Dolenjska),
- strokovno svetovanje pri pripravi in sprejemanju prostorskih aktov lokalnih skupnosti, pri izdaji ustreznih dovoljenj za posebne v prostor ter nudenje strokovne pomoči v ta namen.
Kot izhaja iz primopredajnega poročila Direktorata za prostor, gradivo z dne 16. 12. 2011, je strokovna skupina v 2. sklicu izdelala elaborat »Prostorski problemi romskih naselij v Sloveniji«, ki je osnova za konkretne programe in projekte urejanja romskih naselij (gradivo je prosto dostopno na spletni strani organa), dopolnitev analize stanja romskih naselij iz leta 2007 po aktivnem ukrepanju ministrstev in drugih vladnih služb v preteklih letih ((november 2010) – gradivo je prosto dostopno na spletni strani organa) in koncept oziroma načela dobre prakse pri reševanju prostorske problematike romskih naselij, ki ga je potrdila Komisija vlade RS za zaščito romske skupnosti na svoji 12. seji dne 18. 11. 2011 (tudi slednje gradivo je dostopno na spletni strani organa). Gre za gradiva, ki jih je v zahtevi z dne 2. 12. 2011 zahteval tudi prosilec in ki mu jih je organ posredoval, prosilec pa se v tem delu ne pritožuje. Primopredajno poročilo med nalogami, ki so bile realizirane na področju romske problematike, priprave oz. vzpostavitve katastra romskih naselij ne navaja. Ravno nasprotno, iz njega izhaja, da je Komisija Vlade RS za zaščito romske skupnosti na svoji 11. seji dne 28. 9. 2011 med drugim sprejela sklep, da naj organ (MOP) združi podatke iz analiz strokovne skupine z dokumentacijo oz. občinskimi prostorskimi načrti, ki jih prejema (kar bo, po navedbah organa, podlaga za vzpostavitev katastra romskih naselij). Pooblaščenec tako v razpoložljivi dokumentaciji ni našel podlage za sklep, da je kataster romskih naselij pripravila in potrdila strokovna skupina, ter da je bil že predstavljen domači in tuji strokovni javnosti, na kar se sicer sklicuje prosilec.
Držijo pritožbene navedbe, da je organ v postopku na prvi stopnji nepopolno oz. zmotno ugotovil dejansko stanje, saj se v izpodbijani odločbi ni spuščal v obravnavo vprašanja, ali so glede zahtevanega dokumenta izpolnjeni kriteriji iz prvega odstavka 7. člena Uredbe oz. v vprašanje, kdo je avtor gradiva »kataster romskih naselij« in ali ga je potrdila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. Ne glede na navedeno pa Pooblaščenec ne more slediti navedbam prosilca, da je kataster romskih naselij uraden dokument organa, ki ga je ta že izdelal v skladu s svojimi pristojnostmi in gre zato vsebinsko za javno listino. Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera namreč pojasnil, da naloga priprave katastra romskih naselij (oz. združitev podatkov iz analize strokovne skupine z dokumentacijo oziroma OPN – ji, ki jih prejema) sicer je naloga organa, Direktorata za prostor, ki pa (še) ni bila realizirana. Gradivo »kataster romskih naselij Slovenije – podatkovnik«, s katerim razpolaga organ, je bilo pripravljeno izključno s strani dr. …….., na njegovo lastno iniciativo in organ pri izdelavi tega gradiva ni neposredno sodeloval, niti ga ni potrdila nobena uradna oseba organa, pristojna za odločanje. Bo pa organ navedeno gradivo uporabil kot osnutek za sodelovanje s prostorskim informacijskim sistemom pri pripravi celovite analize stanja romskih naselij v Sloveniji oz. za združitev podatkov iz analiz strokovne skupine z dokumentacijo oz. občinskimi prostorskimi načrti, kar je ena izmed nalog, ki jih ima organ v osnutku programa dela za leti 2012 – 2013. V to, da gre za nerealizirano nalogo organa, se je Pooblaščenec prepričal z vpogledom v osnutek programa dela Direktorata za prostor, za leti 2012-2013, str. 34 - 36. V zvezi s pritožbenimi navedbami prosilca, da dejstvo, da je kataster romskih naselij že nastal, izhaja tudi iz zapisnika 16. seje strokovne komisije (točka AD 2 in 3), saj se v zapisniku o katastru govori v preteklem času, Pooblaščenec ugotavlja, da sicer drži, da zapisnik omenja nastanek katastra stavb, vendar pa iz njega kljub vsemu ne izhaja, da gre za uraden dokument organa, ki je že zaključen, ker ga je potrdila in podpisala oseba, ki je v skladu z veljavnimi predpisi pri organu pooblaščena za odločanje. Na podlagi vseh drugih dejstev v postopku (nepristojnost strokovne skupine in njenega vodje za odločanje o navedenem vprašanju oz. za pripravo katastra romskih naselij, primopredajno poročilo, ki med realiziranimi nalogami na tem področju katastra romskih naselij ne navaja, osnutek programa dela Direktorata za prostor za 2012-2013, iz katerega izhaja, da je naloga predvidena za realizacijo v naslednjem obdobju, dejstvo, da je na dokumentu samem podpisan kot avtor samo dr. ……. kot predstavnik …… in nobena druga uradna oseba organa) je Pooblaščenec namreč ugotovil, da je zahtevani dokument pri organu še v postopku izdelave, saj ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 7. člena Uredbe. Zahtevanega dokumenta namreč ni podpisala in odposlala ali kako drugače zaključila uradna oseba organa, ki je z veljavnimi predpisi pooblaščena za odločanje. V tem se situacija v konkretnem primeru tudi očitno razlikuje od primerov iz prakse Pooblaščenca, na katere se sklicuje prosilec (npr. odločba št. 021-16/2006/4 z dne 23. 3. 2006, kjer je bila situacija takšna, da je uradna oseba organa pripravljen predlog zakona že podpisala in ga posredovala izven organa, v obravnavo Vladi RS). V konkretnem primeru pa temu ni tako, uraden dokument organa pravzaprav sploh še ni nastal, zato je prvi pogoj za obstoj izjeme iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIZJ izpolnjen.
Glede drugega kriterija, ki mora biti izpolnjen za obstoj izjeme po 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, to je, da je dokument še predmet posvetovanja v organu, Pooblaščenec ugotavlja, da je tudi ta pogoj v konkretnem primeru izpolnjen. Organ je tako v izpodbijani odločbi kot na ogledu in camera namreč večkrat poudaril, da so podatki v zahtevanem dokumentu nepreverjeni, informativni in da je treba te podatke še preveriti in uskladiti s podatki iz uradnih evidenc, iz česar očitno izhaja, da so podatki še predmet posvetovanja v organu oz. da vsebinsko še niso zaključeni. Navedeno izhaja tudi iz dejstva, da zahtevanega dokumenta sploh niso pripravile uradne osebe organa, ampak nekdo tretji, ki pri tem ni imel uradnega mandata, da bi deloval v imenu in za račun organa. Organ je sicer potrdil, da bo navedeni dokument uporabil kot osnutek za nadaljnje delo, najmanj, kar mora v zvezi s tem narediti pa je, da do vsebine dokumenta, kakršnega je ustvaril dr. ………, zavzame določeno stališče, se do njega opredeli in potrdi njegovo vsebino ali pa jo dopolni oz. spremeni. Zahtevani dokument je oz. bo tako nedvomno še predmet posvetovanja v organu.
V nadaljevanju je Pooblaščenec tako presojal še izpolnjevanje tretjega kriterija za obstoj izjeme iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIZJ, to je, ali bi razkritje zahtevanega dokumenta povzročilo napačno razumevanje njegove vsebine. V zvezi s tem Pooblaščenec najprej ugotavlja, da ime zahtevanega dokumenta (»kataster«) ustvarja vtis, da gre za neke vrste uradno evidenco organa, na kar opozarja tudi prosilec, ko v pritožbi navaja, da »Informacije v javni listini (Katastru romskih naselij) po naravi stvari ne morejo biti zgolj informativnega značaja«. Z vpogledom v spletni slovar slovenskega knjižnega jezika je Pooblaščenec obenem ugotovil, da beseda »kataster« ustreza naslednjemu pomenu:«uradni popis zemljišč na določenem območju glede na obliko, obseg, kakovost, kulturo, posestništvo». Pojem katastra je tako vezan na pojem različnih uradnih evidenc, npr. zemljiški kataster, kataster davčnih zavezancev, gozdni kataster, vodni kataster, kataster lovišč na določenem območju, itd. Drugi odstavek 179. člena ZUP ob tem določa, da se za uradno evidenco šteje evidenca, ki je bila vzpostavljena na podlagi zakona, podzakonskega predpisa ali splošnega akta, izdanega za izvrševanje javnih pooblastil. V skladu s prvim odstavkom navedenega člena državni organi, organi samoupravnih lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil o dejstvih, o katerih vodijo uradno evidenco, izdajajo potrdila in druge listine (izpiske, certifikate itd.), upoštevaje tretji odstavek 179. čl. ZUP pa taka potrdila oz. druge listine veljajo za javne listine in dokazujejo tisto, kar se v njih potrjuje ali kar je v njih določeno. Dejstvo je, da pri zahtevanem gradivu brez dvoma ne gre za uradno evidenco državnega organa v smislu 179. čl. ZUP, saj ne gre za uradni kataster organa, ki bi bil vzpostavljen na podlagi zakona ali podzakonskega predpisa. Že samo poimenovanje dokumenta »kataster romskih naselij« tako lahko povzroči napačno razumevanje njegove vsebine, in sicer, da gre za uradne podatke organa, na katere se stranke lahko zanesejo, da so resnični, kar pa ne drži. Pooblaščenec je ob tem sledil tudi navedbam organa, da so podatki v gradivu (še) nepopolni, na terenu nepreverjeni, neusklajeni z uradnimi evidencami (npr. manjkajo parcelne številke iz uradnih evidenc GURS, ortofoto posnetki) in zato (lahko) tudi napačni oz. nepopolni. Napačni podatki, ki se jih v javnosti predstavlja kot podatke iz uradnega katastra romskih naselij, ki ga vodi organ, pa brez dvoma lahko povzročijo napačno razumevanje, če se stranke nanje zanesejo. Pri tem je Pooblaščenec sledil tudi stališču Upravnega sodišča RS v sodbi pod opr. št. I U 392/2009-11 z dne 10. 6. 2010, da se za obstoj izjeme po 9. točki prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ ne zahteva obstoj oz. izkaz nastanka škode, »ampak je z vidika tega določila bistveno, ali bi razkritje povzročilo napačno razumevanje evidence«. Ta kriterij pa je po mnenju Pooblaščenca v konkretnem primeru izpolnjen, zato je podana izjema iz 9. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ.
Pooblaščenec ob tem poudarja, da je pri presoji v konkretnem primeru upošteval tudi časovni vidik njegovega odločanja oz. dejstvo, da organ ni nasprotoval posredovanju t.i. katastra romskih naselij kot takega, ampak je nasprotoval posredovanju trenutnega gradiva, ki je še v fazi osnutka. Organ sam je namreč navedel, da bo po tem, ko bodo podatki preverjeni in usklajeni z uradnimi evidencami in ko bo torej dejansko nastala uradna evidenca v smislu 179. čl. ZUP, gradivo sam objavil na svoji spletni strani in ga s tem naredil dostopnega javnosti.
Ker je bil v pritožbenem postopku ugotovljen obstoj izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 9. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, je Pooblaščenec v pritožbenem postopku presojal, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa v skladu s 7. čl. ZDIJZ in ugotovil, da delni dostop v konkretnem primeru ni možen, ker je celotno gradivo še v fazi osnutka.
Upoštevaje vse navedeno je Pooblaščenec pritožbo prosilca zavrnil, in sicer na podlagi drugega odstavka 248. čl. ZUP, ker je ugotovil, da so bile v postopku na prvi stopnji sicer pomanjkljivosti (organ ni celovito ugotovil dejanskega stanja in ustrezno obrazložil izpodbijane odločbe), ki pa niso bile bistvene.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Dunajska cesta 48, Ljubljana, št. 090-127/2011 z dne 12. 12. 2011. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila :
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka