Prosilec - Srednja zdravstvena šola Ljubljana
+ -Številka: 090-277/2011/3
Kategorije: Ali gre za delovno področje organa
POVZETEK
Prosilec je zahteval več informacij v zvezi z varnostjo in zdravjem pri delu, med drugim izjavo o varnosti z oceno tveganja vključno z ukrepi, potrebnimi za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic; načrt reševanja in umika oseb; načrt za dajanje prve pomoči; pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu ter nabavo sredstev itd. Organ je zahtevo zavrnil pavšalno in zelo skopo, skliceval pa se je na to, da ne gre za informacijo javnega značaja, ker ne gre za informacije z delovnega področja organa. Pooblaščenec je ugotovil, da tako teorija kot upravna in sodna praksa za informacije iz delovnega področja organa opredeljujejo kot vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Zahtevani dokumenti nedvomno sodijo v delovno področje organa.
ODLOČBA
Številka: 090-277/2011/3
Datum: 9. 1. 2012
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega (Ur.l. RS, št. 24/2003, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) ter 3. odstavka 251. Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca …………… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Srednja zdravstvena šola Ljubljana, Poljanska cesta 61, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 1721/2011 z dne 18. 11. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba organa št. 1721/2011 z dne 18. 11. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 19. 10. 2011 odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 19. 10. 2011 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je zahteval naslednje dokumente:
1. izjavo o varnosti z oceno tveganja, ki jo je sprejel organ, njeno vsebino in podatke, na katerih temelji ocena tveganja skupaj z oceno tveganja pooblaščenega zdravnika, z vsemi sestavinami, ki jih določa zakonodaja, vključno z ukrepi, potrebnimi za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic. Pri ukrepih, ki jih ni bilo možno izvesti takoj, pa tudi v evidenco rokov in odgovornih oseb, določenih za njihovo izvedbo, skupaj z evidencami izvajanja teh ukrepov;
2. načrt reševanja in umika oseb v primeru izrednih dogodkov in naravnih nesreč, ki ga je izdelal organ;
3. načrt za dajanje prve pomoči, ki ga je izdelal organ, ter evidence usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme za prvo pomoč;
4. pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu ter nabavo sredstev in opreme za izvajanje ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic.
Organ je z odločbo št. 1633/2011 z dne 2. 11. 2011 (v nadaljevanju prvotna odločba) delno zavrnil zahtevo prosilca. Organ je zahtevi prosilca delno ugodil in prosilcu posredoval povzetek izjave o varnosti z oceno tveganja, evakuacijski načrt zavoda in načrt za dajanje prve pomoči zavoda. Organ pa je delno zavrnil zahtevo prosilca v 1. in 4. alineji, in sicer v delu, v katerem je prosilec zahteval izjavo o varnosti z oceno tveganja (v celoti) ter podatke o pogodbah in računih s priloženimi dokazili o opravljanju nalog zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu. Organ je navedel, da se celotna izjava o varnosti z oceno tveganja nahaja v njegovem arhivu in jo lahko prosilec, v kolikor meni, da organ nima zagotovljenega varstva in zdravja pri delu, posreduje inšpektoratu za delo. Glede informacij o pogodbah in računih s priloženimi dokazili o opravljanju nalog zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu, pa je organ zapisal, da se te informacije nahajajo v arhivu zavoda in te evidence so na razpolago inšpektoratu za delo.
Prosilec je zoper prvotno odločbo 10. 11. 2011 vložil pritožbo in navedel, da izvlečki in pravilnik, ki jih je poslal organ, ne vsebujejo informacij javnega značaja, ki jih je prosilec zahteval, prav tako pa mu organ ni posredoval drugih informacij, ki jih je zahteval.
Organ je nato izdal "odločbo o razveljavitvi odločbe o delni zavrnitvi dostopa do informacij javnega značaja" št. 1721/2011 z dne 18. 11. 2011 (v nadaljevanju izpodbijana odločba). Z izpodbijano odločbo z dne 18. 11. 2011 je torej organ "razveljavil" prvotno odločbo z dne 2. 11. 2011. Organ je v izpodbijani odločbi zapisal, da je ob upoštevanju 242. člena ZUP ugotovil, da je potrebno zadevo na podlagi pritožbe prosilca rešiti drugače. Organ je zahtevo iz 1., 2., delno 3. in 4. točke zavrnil, ker zahtevani dokumenti oz. informacije ne izvirajo iz delovnega področja šole. Organ se je pri tem skliceval na okrožnico šolam Ministrstva za šolstvo in šport z dne 27. 10. 2011 kot prilogo k odločbi, iz katere izhaja, da dokumenti s področja varnosti in zdravja pri delu, ki jih je zahteval prosilec, ne izvirajo iz delovnega področja šole. Ti so le nujno potreben pogoj za izvajanje dela oz. zakonska obveznost šole kot delodajalca v razmerju do zaposlenih v tej šoli. Delovno področje organa je vzgoja in izobraževanje in spada pod dejavnost, ki je v registru dejavnosti uvrščeno pod dejavnosti z oznako P (P/85.200, P/85.310, P/85.320, P/85.421, P/85.520) in nekatere druge dejavnosti. Zahtevo iz 3. točke je organ delno zavrnil tudi v skladu s 5. odstavkom 6. člena ZDIJZ, saj so zahtevane informacije že enostavno prosto dostopne staršem in drugi javnosti v prostorih šole (konkretno: načrt evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče, ki se nahaja v šoli na stenah vseh učilnic in na hodnikih v vseh nadstropjih).
Prosilec je zoper izpodbijano odločbo organa 1. 12. 2011 vložil pritožbo, v kateri je navedel, da meni, da zahtevani dokumenti predstavljajo informacije javnega značaja. Prosilec se je skliceval na dva dokumenta: na odločbo Pooblaščenca št. 021-82/2008/5 z dne 15. 1. 2009 ter mnenje Ministrstva za javno upravo (v nadaljevanju MJU) št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011. Prosilec je poudaril stališče Pooblaščenca, da izdelava dokumentov s področja varnosti in zdravja pri delu predstavlja z zakonom določeno obveznost organa, kar pomeni, da je tovrstna dokumentacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti, torej sodi v delovno področje organa. Nadalje je prosilec izpostavil stališče MJU, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. Z vidika posameznega organa so v splošnem informacije javnega značaja vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd. Tudi notranji predpisi (npr. pravilniki itd), ki jih je organ sprejel na podlagi zakonske obveznosti in v skladu s katerimi morajo ravnati zaposleni pri organu, torej praviloma predstavljajo informacije javnega značaja. Prosilec je še navedel, da mu organ informacij ni posredoval v obliki, ki jo je zahteval, to je v elektronski obliki. Zahtevana informacija v prostorih šole pa tudi ni prosto dostopna, saj je vstop v šolske prostore strogo omejen.
Organ je Pooblaščencu z dopisom dne 8. 12. 2011 na podlagi 245. člena ZDIJZ odstopil pritožbo prosilca v pristojno reševanje.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ z razveljavitvijo prvotne odločbe napačno uporabil določbo 242. člena ZUP. Organ namreč ni spoznal, kot to določa 242. člen ZUP, da je pritožba prosilca utemeljena in je z novo odločbo brez novega ugotovitvenega postopka nadomestil prvotno odločbo. Z drugoizdano, izpodbijano, odločbo je namreč organ vsebinsko še nadalje oziroma še bolj zavrnil zahtevo prosilca kot s prvotno odločbo (neupoštevaje dejstvo, da je skupaj s prvotno odločbo organ prosilcu dejansko že posredoval nekatere dokumente), njegovi pritožbi pa z drugo odločbo sploh ni ugodil, kar je prvi pogoj ali predpostavka za uporabo 242. člena. Bistvo prosilčeve prve pritožbe je bilo namreč nezadovoljstvo nad tem, da po izdaji prvotne odločbe od organa ni prejel vseh zahtevanih dokumentov oziroma so bili ti pomanjkljivi. Organ v postopku pred izpodbijano odločbo ni ugotovil, da je pritožba prosilca zoper prvotno odločbo utemeljena in se do pritožbenih navedb pravzaprav sploh ni opredelil. Organ je zgolj navedel, da je "ob upoštevanju 242. člena ZUP ugotovil, da je potrebno zadevo rešiti drugače, in zato odločil, kot izhaja iz izreka". Pooblaščenec opozarja, da organ prve stopnje ne more samovoljno, brez upoštevanja eksplicitno naštetih zakonskih pogojev, spremeniti svoje že izdane (ugodilne) odločbe. S tem namreč organ krši pravice strank, predvsem posega v pravno varnost, v načelo zakonitosti, v pravico do izdaje končne odločitve o pravicah v upravni zadevi in v pravico do pravnega sredstva. Čeprav organ ni upošteval pogojev za izdajo odločbe na podlagi 242. člena ZUP, pa ostaja dejstvo, da organ dejansko je odpravil svojo predhodno odločbo z novo odločbo, zato je Pooblaščenec v konkretnem postopku presojal pritožbo prosilca zoper novo izdano odločbo in se v nadaljevanju opredeljuje do njene vsebine.
1. Napačna uporaba materialnega prava
1.1 Vprašanje delovnega področja organa
Po definiciji iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja tista informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene definicije so razvidni trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa;
2. organ mora z njo razpolagati;
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
V konkretnem primeru je poglavitno vprašanje, ki ga je treba rešiti, ali zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa in izpolnjujejo ta kriterij za opredelitev informacije javnega značaja. Organ namreč (v nasprotju s prakso Pooblaščenca, upravnega in Vrhovnega sodišča, pravno teorijo in mnenjem MJU) sklicujoč se tudi na okrožnico Ministrstva za šolstvo in šport z dne 27. 10. 2011, trdi, da zahtevani dokumenti ne sodijo v delovno področje organa, temveč so potreben pogoj oziroma zakonska obveznost šole kot delodajalca v razmerju do zaposlenih in zaradi tega po mnenju organa niso premet informacije javnega značaja.
Pooblaščenec poudarja, da je pojem delovnega področja, kot izhaja iz 4. člena ZDIJZ, treba razlagati v smislu, da gre za vse dokumente, ki jih je organ pridobil oz. ustvaril v zvezi s svojim delom in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi, torej tudi v zvezi z zagotavljanjem pogojev za izvajanje dela, zagotavljanjem varnosti in zdravja ipd.. Iz Komentarja ZDIJZ izhaja, da je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma dejavnosti organa (Senko Pličanič, ur.: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Ljubljana 2005, str. 82). Termin delovnega področja organa se deloma naslanja na Uredbo o poslovanju organov javne uprave z dokumentarnim gradivom, iz katere izhaja, da gre pri informacijah iz delovnega področja organa za informacije, ki nastanejo pri delu organa (za več glej Urška Prepeluh: Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148). Podobno izhaja tudi iz Priporočila SE št. 2 (2002), ki pojem uradnega dokumenta razlaga kot vse informacije, ki so povezane s katerokoli javno ali upravno funkcijo organa. Široka opredelitev izhaja tudi iz Obrazložitvenega poročila Konvencije Sveta Evrope o dostopu do uradnih dokumentov (poročilo je dostopno na: http://conventions.coe.int/Treaty/EN/Reports/Html/205.htm), ki razlaga, da so uradni dokumenti vsi tisti, ki jih organi oziroma javni uslužbenci prejmejo (ali ustvarijo) v zvezi z opravljanjem svojih nalog. Opredelitve, ki se pojavljajo v teoriji, so torej zelo široke in ne izključujoče; opravljanje javnopravnih nalog oz. dejavnosti, delo organa, opravljanje nalog itd. so pojmi, ki jasno kažejo na to, da je delovno področje organa celokup (javnopravnih) aktivnosti, ki jih izvaja organ brez omejevanja zgolj na temeljna področja, zaradi katerih je bil organ ustanovljen, temveč z vključevanjem vseh področij, na katerih deluje organ.
Ministrstvo za javno upravo je v mnenju št. 090-118/2011/2 z dne 15. 11. 2011 interpretiralo informacije z delovnega področja organa tako, da je navedlo, da so informacije javnega značaja praviloma vsi dokumenti, s katerimi razpolaga organ. MJU je v citiranem mnenju poudarilo, da se lahko informacija nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo ali odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Informacije javnega značaja so torej, po mnenju MJU, vsi dokumenti, ki so kakorkoli povezani s programi delovanja, posameznimi postopki, ki jih vodi organ, notranjimi predpisi, katerim so podvrženi delavci organa in organ, dokumenti, ki izkazujejo finančno poslovanje itd.
Tudi sodna praksa Vrhovnega sodišča RS (glej npr. sodbo št. I Up 122/2006-3 z dne 25. 4. 2007) poudarja, da je mogoče govoriti o delovnem področju organov v smislu ZDIJZ tedaj, ko je izvajanje določenih nalog ali dejavnosti urejeno s predpisi javnega prava, ki določajo obveznost organov glede izvajanja teh nalog v okviru upravne ali druge javnopravne funkcije ter morebitne pravice, obveznosti ali pravne koristi posameznikov, ki iz tega posebnega javnopravnega režima izhajajo. Zagotavljanje varnosti na šoli in vse v zvezi s tem je, v skladu z Zakonom o varnosti in zdravju pri delu, naloga organa, ki se izvaja v javnem interesu, informacije, ki nastanejo pri izvajanju te naloge, pa so nedvomno informacije javnega značaja.
Tudi Pooblaščenec je v številnih primerih že odločal o vprašanju tolmačenja pojma "delovno področje organa". V primeru, ki je neposredno primerljiv s trenutno obravnavanim, je Pooblaščenec z odločbo št. 021-82/2008/5 z dne 15. 1. 2009 celo ugotovil, da izdelava dokumentov s področja varnosti in zdravja pri delu predstavlja z zakonom določeno obveznost organa, kar pomeni, da je tovrstna dokumentacija, torej tudi Izjava o varnosti z oceno tveganja, povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti, torej sodi v delovno področje organa.
Prav v zvezi z vprašanjem opredelitve delovnega področja organa, ki se navezuje na izjavo o varnosti in povezane informacije, je Pooblaščenec v preteklosti že zapisal, da je dolžnost vsakega delodajalca, da izdela in sprejme izjavo o varnosti, s katero določi način in ukrepe za zagotavljanje varnosti in zdravja pri delu ter jo dopolnjuje ob vsaki novi nevarnosti in spremembi ravni tveganja. Ta dolžnosti izhaja iz 14. člena Zakona o varnosti in zdravju pri delu (Uradni list RS, št. 56/1999 in 64/2001, v nadaljevanju ZVZD). Organ kot delodajalec se lahko odloči, da bo izjavo o varnosti z oceno tveganja izdelal v sodelovanju z gospodarsko družbo, ki ima za takšno dejavnost ustrezno dovoljenje, skladno s Pravilnikom o pogojih za pridobitev dovoljenja za delo za opravljanje strokovnih nalog varnosti pri delu (Uradni list RS, št. 42/2003). Priprava izjave o varnosti je torej zakonska obveznost delodajalca in nedvomno je, da informacije v zvezi s tem sodijo v delovno področje organa, saj nastanejo pri opravljanju nalog organa.
Organ v izpodbijani odločbi v ničemer ni utemeljil nasprotnega stališča, namreč da ravno zato, ker je priprava zahtevanih dokumentov zakonska obveznost šole do zaposlenih, ti dokumenti ne sodijo v delovno področje organa. Takšno stališče je nesmiselno in neupoštevno, saj je v popolnem nasprotju tako z načelom odprtega delovanja organov zavezancev, kot tudi s sámo opredelitvijo delovnega področja posameznega organa širšega javnega sektorja. Navedeno je potrjeno tako v pravni teoriji kot v upravni in sodni praksi, kar je Pooblaščenec pojasnil v predhodnih odstavkih.
Organ torej poudarja, da je priprava zahtevanih dokumentov zakonska obveznost šole kot delodajalca v razmerju do zaposlenih in zato ne sodi v njegovo delovno področje. Po analogiji bi torej organ zavrnil tudi dostop do pogodb o zaposlitvi javnih uslužbencev, saj je tudi to "zgolj" obveznost organa kot delodajalca do svojih zaposlenih. Logika obrazložitve izpodbijane odločbe vodi tudi v smer, da bi organ zavrnil dostop do dokazil o izpolnjevanju ustreznih pogojev za zasedbo delovnih mest učiteljev in ravnatelja kot javnega funkcionarja, do vseh plačanih računov za nabavo delovnih sredstev, storitev, izobraževanj, do izplačil plač javnim uslužbencem ter do drugih podobnih informacij, saj te ne bi sodile v delovno področje organa. Kot že pojasnjeno, pa pravna teorija ter praksa (odločbe Pooblaščenca, sodbe Upravnega sodišča RS in celo praksa Vrhovnega sodišča) učinkujejo v smeri širokega tolmačenja delovnega področja organa, saj ravno to omogoča izvrševanje demokratične in nadzorne funkcije ZDIJZ. To je še posebej pomembno v primerih, ko bi se pri organih odkrilo morebitno nezakonito delovanje, za katerega bi imela javnost pravico izvedeti, saj organi ne bi mogli trditi, da navedeno ne sodi v njegovo delovno področje. Tudi če se ne zahteva dokumentov, ki izhajajo iz izvrševanja ožjih pristojnosti organov iz področnih zakonov, to ne pomeni, da ne sodijo v delovno področje organa. Kot rečeno, je obveznost organa tudi izvrševanje drugih pristojnosti, denimo na delovnopravnem področju, na področju varstva upravnih pravic posameznikov, avtorskopravnem področju, okoljevarstvenem področju, področju zagotavljanja splošne varnosti, finančnih in proračunskih obveznostih itd. Tudi urejanje potrebnih dokumentov v zvezi z varstvom in zdravjem pri delu ter zagotavljanje varnosti otrok in obiskovalcev šole je delovno področje organa, čeprav so tozadevne obveznosti organa opredeljene v drugih zakonih in ne v zakonih na področju šolstva.
V konkretnem primeru pa je pomembna tudi ugotovitev, da pri zahtevanih informacijah ne gre za informacije, ki bi bile zasebnopravne narave. Da so iz dometa informacij javnega značaja izvzete samo tiste informacije, ki se nahajajo v posesti organa, pa so zasebnopravne narave, izhaja tudi iz stališča pravne teorije: "Povedano drugače, informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih zasebnikov, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije. Zavezanec lahko to domnevo izpodbija, če dokaže, da je v njegovi posesti informacija, ki je povsem zasebnopravne narave." (za več glej: Prepeluh, str. 147). Tudi Obrazložitveno poročilo Konvencije SE o dostopu do uradnih dokumentov navaja, da v pojem uradnih dokumentov ne sodijo le tisti dokumenti, ki jih prejmejo (ali ustvarijo) javni uslužbenci kot "zasebne osebe" in ki niso povezani z opravljanjem njihovih nalog. Zahtevanih dokumentov vsekakor niso ustvarili ali pridobili zaposleni na šoli v zasebni kapaciteti, torej ti dokumenti vsekakor niso zasebnopravne narave.
Po presoji Pooblaščenca vse zahtevane informacije (od 1. do 4. točke prosilčeve zahteve) torej nedvomno sodijo v delovno področje organa.
1.2 V zvezi z dostopnostjo načrta evakuacije v prostorih šole
Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da 3. točko prosilčeve zahteve delno zavrača tudi v skladu s 5. odstavkom 6. člena ZDIJZ, ker naj bi bile zahtevane informacije že enostavno prosto dostopne staršem in drugi javnosti v prostori šole (konkretno: načrt evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče, ki se nahaja na stenah vseh učilnic in hodnikov v vseh nadstropjih).
Pooblaščenec ugotavlja, da se organ napačno sklicuje na 5. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da lahko organ prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja. Že zaradi samega zagotavljanja varnosti na šoli je očitno, da lahko šole z varnostnimi navodili določijo, da se posamezni obiskovalec ne sme prosto sprehajati po šoli, ne da bi se za ta namen predhodno najavil oz. dogovoril za obisk. Takšne omejitve pri sicer javni objavi evakuacijskega načrta in podobnih informacij pomenijo, da objava te informacije ne ustreza standardu enostavne javne dostopnosti. Poleg tega objava na hodnikih organa ne sodi v nobeno od naštetih ali podobnih primerov iz 5. odstavka 6. člena ZDIJZ, torej objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno. Vsem tem načinom zagotavljanja enostavne javne dostopnosti je skupno, da je omogočena dostopnost večjemu številu ljudi in tudi brez predhodnega dogovarjanja s samim organom. Pooblaščenec je zaradi navedenega ugotovil, da je organ tudi v tem delu napačno uporabil materialno pravo.
2. Nepopolna ugotovitev dejanskega stanja in bistvene kršitve pravil postopka
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ob pregledu izpodbijane odločbe ugotovil, da slednje ni mogoče preizkusiti, ker iz izreka in obrazložitve odločbe ni razvidno, kateri konkretno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje organa, to pa izvira tudi iz nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja. Iz izpodbijane odločbe organa namreč sploh ne izhaja, da je organ dejansko stanje v določenem delu sploh ugotavljal. Edino izjemo pri tem predstavlja načrt evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče, glede katerega pa je organ, kot je pojasnjeno v 1. točki te odločbe, napačno uporabil materialno pravo. Navedeno glede nepopolne ugotovitve dejanskega stanja torej velja za vse zahtevane dokumente, razen navedenega načrta evakuacije v primeru požara ali naravne nesreče.
Organ se v odločbi ni posebej opredelil do posameznih delov zahteve prosilca in v zvezi s tem tudi ni podal konkretne obrazložitve glede posameznih točk prosilčeve zahteve, tako v zvezi z vprašanjem, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo kot tudi s tem, ali zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa. Navedeno še posebej velja za 3. in 4. točko prosilčeve zahteve, ki se nanaša na porabo materiala, pogodbe in račune s priloženimi dokazili o opravljanju nalog organiziranja in zagotavljanja varnosti in zdravja pri delu, nabavo sredstev in opreme za izvajanje ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic itd. Prav tako organ ni navedel niti tega, ali je sploh preveril obstoj evidence rokov in odgovornih oseb, določenih za izvedbo ukrepov, potrebnih za preprečevanje nevarnosti in zmanjšanje škodljivih posledic, evidence izvajanja ukrepov, evidence usposabljanja delavcev za splošne in posebne ukrepe prve pomoči, evidence o nabavi, rokih uporabnosti, porabi in nadomestni nabavi materiala in opreme za prvo pomoč itd.
Ne iz izreka ne iz obrazložitve izpodbijane odločbe torej ne izhaja, da bi organ sploh preveril obstoj zahtevanih dokumentov in se opredelil do njihove vsebine oziroma pravice prosilca do dostopa do teh dokumentov. Mnogi izmed zahtevanih dokumentov (npr. pogodbe, računi, evidence materiala,…) namreč po samem bistvu ne predstavljajo neposredno "potrebnega pogoja oziroma zakonske obveznosti šole kot delodajalca v razmerju do zaposlenih", na kar je organ zgolj pavšalno oprl svojo odločitev o zavrnitvi zahteve.
Nadalje organ ni preizkusil morebitnega obstoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (glede pogodb, računov, nabavljenega materiala in podobnega pa tudi morebitne izjeme od izjem iz 3. odstavka 6. člena ZDIJZ) in tudi ne uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Tudi slednje pomeni, da organ ni popolno ugotovil dejanskega stanja, saj iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi presojal konkretne dokumente.
V skladu s 1. odstavkom 214. člena ZUP mora vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokaze, na katere je le to oprto;
3. razloge, odločilne za presojo posameznih dokazov;
4. navedbo določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razloge, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razloge, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
V zvezi s tem Pooblaščenec ugotavlja, da obrazložitev izpodbijane odločbe ne vsebuje obveznih sestavin upravne odločbe iz 2., 3., 5. in 6. točke 1. odstavka 214. člena ZUP. Organ je namreč nepopolno ugotovil dejansko stanje oziroma se do konkretnih zahtevanih dokumentov v odločbi sploh ni opredelil. Organ ni niti navedel, kakšno naj bi bilo ugotovljeno dejansko stanje, temveč je zgolj navedel (sicer v 1. točki obrazložitve te odločbe napačno interpretirano) pravno podlago za zavrnitev zahtevka. Bistveno v vsakem upravnem postopku, tudi v postopku po ZDIJZ, je zagotoviti stranki utemeljeno in obrazloženo avtoritativno odločitev organa o pravici stranke, posebej kadar je ta zavrnjena, vendar organ tega v izpodbijani odločbi ni storil.
Zaradi navedenih pomanjkljivosti pa obravnavane odločbe tudi z vidika obrazložitve ni mogoče preizkusiti, saj je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti.
Pooblaščenec pa na tem mestu zgolj pripominja, da iz odredbe o vročitvi (po e-pošti) izhaja, da je bila odločba organa prosilcu napačno "vročena" oziroma mu ni bila vročena skladno z določbami ZUP. 1. odstavek 87. člena tega zakona namreč določa, da se morajo odločbe in sklepi ter drugi dokumenti, od katerih vročitve začne teči rok, vročiti osebno tistemu, kateremu so namenjeni, pri čemer se za osebno vročitev šteje tudi vročitev v skladu s 86. členom tega zakona. Slednji določa, da se vročitev po elektronski poti opravi preko informacijskega sistema pravne ali fizične osebe, ki opravlja vročanje dokumentov po elektronski poti kot svojo dejavnost. Organ pa je odločbo, ki je očitno takšne vrste upravni akt, ki se ga vroča osebno (oz. skladno z določbami celotnega 87. člena ZUP), "vročil" prosilcu zgolj po navadni elektronski pošti. Navedeno sicer ni vplivalo na zakonitost izdane odločbe, saj se je prosilec očitno seznanil z njeno vsebino, vendar je na mestu napotek organu, da v bodoče, v izogib morebitnim absolutnim bistvenim kršitvam pravil ZUP, vroča odločbe skladno z določbami 87. člena ZUP.
3. Odločitev Pooblaščenca in napotki za odločanje v ponovljenem postopku
ZUP v 1. odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da so bila v postopku na prvi stopnji nepopolno ali zmotno ugotovljena dejstva ali da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v prejšnjih odstavkih obrazložitve te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo najlažje dosegel prav prvostopenjski organ, ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki so del dokumentarnega gradiva organa, zato organ razpolaga z vso dokumentacijo, ki je z zahtevanimi dokumenti povezana, hkrati pa tudi, glede na to, da organ pozna širši vidik zadeve, povezane z zahtevanimi dokumenti, najlažje ugotovi, kateri dokumenti so predmet zahteve in v katerem delu predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja.
V ponovljenem postopku bo moral organ natančno ugotoviti, kateri konkretni dokumenti so predmet prosilčeve zahteve in ugotoviti, ali predstavljajo prosto dostopne informacije javnega značaja oziroma, če je v zahtevanih dokumentih kakšen z izjemami iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ varovan podatek, ki ga je možno izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, ali je možna uporaba instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ.
Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, v ponovljenem odločanju pa mora upoštevati napotke Pooblaščenca iz te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka