Prosilec - Upravna enota Slovenske Konjice
+ -Številka: 090-235/2011/4
Kategorije: Stroški
POVZETEK
Pooblaščenec je odpravil sklep organa o ustavitvi postopka ter zadevo vrnil organu v ponovni postopek. Organ je v tej zadevi izdal sklep o ustavitvi postopka, ker prosilec ni založil stroškov posredovanja informacij javnega značaja, kot jih je izračunal organ. Organ po presoji Pooblaščenca ni izkazal utemeljenosti in potrebnosti zaračunanih stroškov, predvsem stroškov dela javnih uslužbencev. Neutemeljen obračun stroškov (ki jih prosilec ni založil) pa ne more predstavljati zakonite podlage za izdajo sklepa o ustavitvi postopka.
ODLOČBA
Številka: 090-235/2011/4
Datum: 22. 12. 2011
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) ter 1. in 3. odstavka 251. člena v povezavi z 258. členom Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi … (v nadaljevanju prosilec) zoper sklep Upravne enote Slovenske Konjice, Stari trg 29, Slovenske Konjice (v nadaljevanju organ) št. 090-9/2011-7 z dne 7. 11. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Sklep Upravne enote Slovenske Konjice št. 090-9/2011-7 z dne 7. 11. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 29. 9. 2011 na organ naslovil zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja, v kateri je od organa zahteval posredovanje skeniranih odločb o denacionalizaciji (z žigom pravnomočnosti), izdanih od 1. 1. 2006 do 1. 1. 2011.
Organ je dne 19. 10. 2011 prosilcu poslal dopis št. 090-9/2011, v katerem je zapisal, da lahko v skladu z 2. odstavkom 34. člena ZDIJZ posredovanje zahtevane informacije prosilcu zaračuna. Glede na 3. točko 36. člena ZDIJZ pa mora organ prosilca opozoriti na plačilo stroškov za posredovanje dokumentov. V skladu s stroškovnikom o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja za upravne enote RS, je organ prosilcu vnaprej sporočil znesek za kritje stroškov posredovanja zahtevanih odločb (kot je navedel organ, je bilo v obdobju od 1. 1. 2006 do 1. 1. 2011 izdanih 56 denacionalizacijskih odločb), in sicer v višini 807,12 EUR.
Prosilec je dne 19. 10. 2011 na organ naslovil elektronsko pošto, v kateri je pojasnil, da potrebuje le izreke odločb (po navadi prva stran). Na podlagi spremembe prosilčevega zahtevka je organ prosilcu dne 20. 10. 2011 posredoval dopis, v katerem je navedel, da se njegova zahteva še vedno nanaša na informacijo večjega obsega. Organ je ocenil, da bodo stroški posredovanja zahtevanih informacij znašali 222,42 EUR. Prosilec se s plačilom porabljenega časa ni strinjal, kar je organu sporočil dne 20. 10. 2011.
Organ je dne 7. 11. 2011 izdal sklep št. 090-9/2011-7, s katerim je postopek posredovanja informacij javnega značaja ustavil, ker organ s strani prosilca v 8 dneh ni prejel vnaprejšnjega pologa odmerjenega zneska za stroške v višini 222,42 EUR.
Prosilec je dne 8. 11. 2011 na organ naslovil pritožbo, v kateri je navedel, da meni, da mu lahko organ zaračuna le skeniranje izrekov in ne dela, kar pa znese manj kot 10 EUR.
Pooblaščenec je dne 14. 11. 2011 s strani organa prejel odstopljeno pritožbo prosilca. Organ je v skladu z določbo 245. člena ZUP opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je pritožba dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi.
Pooblaščenec je dne 23. 11. 2011 organu poslal poziv za dodatna pojasnila v zadevi, odgovor organa pa je Pooblaščenec prejel dne 2. 12. 2011.
Pritožba je utemeljena.
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop do informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo organi zavezanci, med katere sodijo tudi upravne enote. Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v 1. odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Dokumenti, ki jih zahteva prosilec v konkretnem primeru, izpolnjujejo vse navedene kriterije za informacijo javnega značaja.
Nadalje ZDIJZ določa tudi postopek dostopa do informacij javnega značaja in stroške, ki jih lahko organi zavezanci prosilcem zaračunajo za dostop. Tako ZDIJZ v 2. odstavku 34. člena določa, da lahko organ za posredovanje prepisa, fotokopije ali elektronskega zapisa zahtevane informacije prosilcu zaračuna materialne stroške. 1. odstavek 35. člena ZDIJZ določa, da vlada predpiše okvirni stroškovnik, na podlagi katerega organ določi svoj stroškovnik, v skladu s katerim zaračunava materialne stroške iz 34. člena. Na podlagi navedene določbe je bila sprejeta Uredba o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Uredba), ki v 20. členu določa, da prosilec plača materialne stroške ob prejemu zahtevanih informacij. Organ izda prosilcu račun, iz katerega mora biti razvidna specifikacija stroškov v skladu z Uredbo.
Če organ ugotovi, da bodo materialni stroški posredovanja informacij presegli 83,46 EUR (z vključenim DDV), lahko od prosilca zahteva vnaprejšnji polog. Polog oz. predujem je institut, ki ga lahko organ uporabi v fazi do izdaje odločbe oz. posredovanja informacij javnega značaja. Polog služi organu kot neko zagotovilo, da njegovo delo (odbiranje, izvedba delnega dostopa in posredovanje informacij javnega značaja), v kolikor je zahteva obsežna, ne bo odveč v primeru, da bi si prosilec zaradi velikih stroškov na koncu premislil. Pri pologu pa mora organ prosilca opozoriti na posledice, če polog ne bo plačan v določenem roku, kar pomeni, da bo izdan sklep o ustavitvi postopka. Po posredovanju informacij organ v skladu z Uredbo obračuna dejansko nastale stroške in prosilcu izda račun skladno s 1. odstavkom 20. člena Uredbe. Če polog presega dejanske materialne stroške, organ prosilcu ob posredovanju informacije vrne presežni znesek. Če pa dejansko nastali stroški presegajo znesek vnaprejšnjega pologa, prosilec plača razliko.
ZDIJZ pritožbe zoper zahtevo za vnaprejšnji polog posebej ne predvideva, vendar, kot izhaja iz sodbe Upravnega sodišča št. IV U 109/2009-8 z dne 14. 1. 2011, je treba glede vseh vprašanj, ki niso določena v ZDIJZ, subsidiarno uporabiti določbe ZUP, saj gre za upravni postopek. ZUP pa nas zaradi specifike postopka zaračunavanja posredovanja informacij pripelje zgolj do smiselne uporabe 3. odstavka 115. člena ZUP, ki se nanaša na založitev izdatkov za izvedbo dokazov, npr. založitev stroškov za dokazovanje z izvedencem ali prihodom prič ipd. V skladu z ZUP organ v takem primeru s sklepom določi, da naj stranka založi znesek. Smiselno se torej v postopku po ZDIJZ takšna zahteva za vnaprejšnji polog šteje za sklep. Kot izhaja iz prvega odstavka 258. člena ZUP, je zoper sklep dovoljena pritožba samo takrat, kadar je z zakonom izrecno tako določeno. Sklepe, zoper katere ni dovoljena pritožba, lahko glede na četrti odstavek istega člena izpodbijajo prizadete osebe v pritožbi zoper odločbo, razen, če je pritožba zoper sklep s tem zakonom izključena. Zoper sklep o založitvi stroškov – zahtevo za vnaprejšnji polog, ZUP ni predvidel posebne pritožbe, ampak je le-ta možna zoper končno odločbo. Če torej prosilec ne plača vnaprejšnjega pologa, zavezani organ izda sklep o ustavitvi postopka, zoper katerega je na podlagi navedenega možna pritožba na Pooblaščenca.
V konkretnem primeru je organ na podlagi navedenih določb ZDIJZ in Uredbe, ob ugotovitvi, da bodo stroški posredovanja informacij v konkretnem primeru presegali znesek 83,46 EUR, od prosilca zahteval vnaprejšnji polog ocenjenega zneska za kritje stroškov posredovanja zahtevanih informacij, t.j. izrekov 56 denacionalizacijskih odločb, v višini 222,42 EUR. Pri tem je organ v dopisu prosilcu z dne 20. 10. 2011 specificiral, kaj vse krije navedeni znesek:
- 12 ur iskanja v arhivu in fotokopiranja, pri čemer je delo opravil referent s V. stopnjo izobrazbe: 90,12 EUR,
- 14 ur odbiranja in priprave dokumentov, pri čemer je delo opravil višji referent: 122,64 EUR,
- fotokopiranje dokumentov (69 strani): 4,14 EUR,
- pretvorba iz fizične v elektronsko obliko: 5,52 EUR.
Organ je za predračun stroškov uporabil Stroškovnik o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja za upravne enote RS z dne 21. 5. 2008, določil pa je tudi rok za plačilo predujma in navedel, da bo, če prosilec zneska ne plača, to štel, kot da je od zahteve odstopil. Ker prosilec ni založil zahtevanega zneska, je organ dne 7. 11. 2011 izdal sklep o ustavitvi postopka št. 090-9/2011-7, ki ga prosilec izpodbija v tem pritožbenem postopku.
Kot izhaja iz predmetnega predračuna, je organ materialne stroške posredovanja informacij predvidel v višini 9,66 EUR, medtem ko je stroške za delo javnih uslužbencev predvidel v višini 212,76 EUR. Pooblaščenec je sicer že večkrat poudaril, da je zaračunavanje stroškov dela javnih uslužbencev v postopku dostopa do informacij javnega značaja sporno (ker ZDIJZ tega izrecno ne določa, pravi pa, da je vpogled vedno brezplačen), vendar pa je organ stroške dela javnih uslužbencev prosilcu v konkretnem primeru zaračunal na podlagi veljavnega podzakonskega predpisa, t.j. Stroškovnika o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja za upravne enote RS z dne 21. 5. 2008.
ZDIJZ sicer v poglavju, ki ureja stroške posredovanja informacij javnega značaja, ne predvideva možnosti, da organ prosilcu poleg materialnih stroškov zaračuna tudi stroške dela, v smislu plačila za delo, ki ga v zvezi s posredovanjem informacij opravi javni uslužbenec na podlagi urne postavke, določene s stroškovnikom. Možnost zaračunavanja stroškov dela pa je kljub jasni zakonski usmeritvi, dopustila Uredba, ki je uvedla možnost določanja stroškov dela s strani organov preko sprejema posebnih stroškovnikov. Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da je kot upravni organ vezan na vse veljavne podzakonske predpise in nima pravice do uporabe instituta t.i. exceptio illegalis. Za upravne organe namreč exceptio illegalis (izvzetje nezakonitega), torej možnost, da podzakonskega predpisa, za katerega menijo, da ni zakonit, ne uporabijo, ampak uporabijo neposredno zakon, ne velja. To možnost imajo namreč le sodišča, ki lahko odločijo neposredno na podlagi zakona in preskočijo nezakonit podzakonski predpis. Pooblaščenec mora tako pri odločanju v pritožbenem postopku upoštevati veljavni Stroškovnik o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja za upravne enote RS z dne 21. 5. 2008.
Kot izhaja iz omenjenega predračuna z dne 20. 10. 2011, je organ predvidel, da bo za posredovanje informacij, ki jih zahteva prosilec, t.j. 56 izrekov denacionalizacijskih odločb, potreboval 26 ur, pri čemer naj bi 12 ur porabil za iskanje dokumentov v arhivu in njihovo fotokopiranje, nadaljnjih 14 ur pa za odbiranje in pripravo dokumentov. Iz Stroškovnika o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja za upravne enote RS z dne 21. 5. 2008 izhaja, da organ prosilcu lahko zaračuna strošek dela posredovanja informacij javnega značaja iz neinformatizirane zbirke dokumentarnega gradiva, pri čemer je cena ure odvisna od tega, kateri javni uslužbenec je delo dejansko opravil.
Ker iz samega predračuna ni natančno razvidno, zakaj bi organ za posredovanje 56 izrekov denacionalizacijskih odločb potreboval 26 ur, je Pooblaščenec organ pozval, naj mu v tej zadevi posreduje dodatna pojasnila. Pooblaščenec je dopis organa št. 090-9/2011-11 z dodatnimi pojasnili prejel dne 2. 12. 2011, pri čemer ga razlogi, ki izhajajo iz omenjenega dopisa niso prepričali v utemeljenost stroškov, ki izhajajo iz predmetnega predračuna z dne 20. 10. 2011. V dopisu organa z dne 2. 12. 2011 je namreč jasno navedeno, da so zahtevani dokumenti – odločbe - evidentirane tudi v elektronski obliki, v evidenci dokumentarnega gradiva, organ pa nadalje navaja, da je bilo potrebno dokumente kljub temu odbrati v fizični obliki, ker na odločbah ni potrdil o pravnomočnosti niti ne podpisov uradnih oseb ali pečatov. Pooblaščenec pri tem opozarja, da prosilec po delnem umiku svoje zahteve navedenih informacij (potrdil o pravnomočnosti) niti ni zahteval, pač pa je zahteval zgolj izreke posameznih odločb. Očitno je torej, da informacije, ki jih prosilec zahteva, obstajajo tudi v elektronski obliki, za posredovanje informacij v taki obliki pa na veljavnem stroškovniku, ki velja za upravne enote, niti ni ustrezne urne postavke.
Prav tako Pooblaščenec ocenjuje, da četudi bi organ moral iz zbirke dokumentarnega gradiva fizično odbrati zahtevane dokumente, mu to ob ustrezno organiziranem arhivu, nikakor ne bi smelo vzeti kar 12 ur, kot to navaja organ. Arhiv vsakega upravnega organa mora biti namreč organiziran skladno z Uredbo o upravnem poslovanju, in sicer na način, da se lahko vsak iskan dokument v arhivu (že na podlagi klasifikacijskih znakov posamičnih dokumentov, pri čemer je potrebno opozoriti, da imajo odločbe o denacionalizaciji enak klasifikacijski znak) kar najhitreje locira.
Pooblaščenec tudi ne more slediti navedbam organa, da za izvedbo delnega dostopa na eni strani denacionalizacijske odločbe A4 formata potrebuje 10 minut. Pooblaščenec kot organ, ki se s tovrstnim delom vsakodnevno ukvarja, in sicer tako z vidika reševanja pritožbenih postopkov, kot tudi z vidika prvostopenjskega organa zavezanca za posredovanje informacij javnega značaja, ocenjuje, da je takšna poraba časa absolutno in očitno nesorazmerna s količino podatkov, ki naj bi jih organ na zahtevanih odločbah prekril. Ob predpostavki učinkovite organizacije dela in jasnih ter izrecnih navodil (katere podatke je potrebno prikriti), priprava delnega dostopa na 69 A4 straneh ustrezno usposobljenemu javnemu uslužbencu ne more vzeti 11,5 ur časa, kot to v svojem dopisu navaja organ. Pooblaščenec je namreč že vsebinsko odločal o istovrstnih dokumentih, kot jih zahteva prosilec (odločb št. 090-218/2011/ z dne 23. 11. 2011 in odločba št. 090-232/2011/ z dne 28. 11. 2011), pri čemer je bilo ugotovljeno, da izjeme od prostega dostopa do (pravnomočnih) denacionalizacijskih odločb predstavljajo le določeni varovani osebni podatki. Pooblaščenec pa dopušča možnost, da se na določenih odločbah v izjemnih primerih pojavljajo tudi druge izjeme od prostega dostopa - vendar glede na vsebino zahtevanih dokumentov očitno v zelo majhnem obsegu.
Pooblaščenec na tem mestu še opozarja, da možnost, ki jo daje Uredba (zaračunavanje stroškov dela javnih uslužbencev) ne sme postati razlog, ki daje organom zavezancem moč, da prosilce odvrnejo od vlaganja zahtev za posredovanje informacij javnega značaja. Po oceni Pooblaščenca lahko namreč zaradi nerazumno visokih stroškov posredovanja informacij javnega značaja govorimo že o negaciji (izničenju) pravice do dostopa do informacij javnega značaja, kot ustavne pravice. Pravica dostopa do informacij javnega značaja pa je temeljna človekova pravica, zagotovljena v 2. odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (v nadaljevanju: Ustava RS). Višina stroškov posredovanja informacij javnega značaja mora tako ostati v najnižjem možnem obsegu oziroma ne sme nesorazmerno ovirati prosilčeve ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja. Razumni stroški dostopa do informacij javnega značaja pa so po oceni Pooblaščenca, ob obstoječih predpisih, dejansko nastali materialni stroški in v skladu z Uredbo tudi stroški dela javnih uslužbencev, vendar le v obsegu, ki ne pomeni prekomernega posega v ustavno zagotovljeno pravico dostopa do informacij. Prav tako pa zaračunavanje stroškov nikakor ne sme biti arbitrarno in v celoti odvisno od individualnih sposobnosti javnih uslužbencev, zaposlenih pri določenem organu, oziroma organizacije dela organa. Prosilec namreč ne more in ne sme biti tisti, ki bo nosil breme slabe organizacije dela organa in posledično dolgotrajnega procesa iskanja in posredovanja zahtevanih informacij javnega značaja.
Pooblaščenec je sicer že večkrat, prav zaradi dolžnosti upoštevanja veljavnih stroškovnikov organov zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja, zavrnil pritožbe prosilcev zoper razmeroma visoko obračunane stroške posredovanja informacij. Kljub temu pa je potrebno poudariti, da je v omenjenih primerih šlo za posredovanje ogromne količine dokumentov, ki je povsem neprimerljiva s količino dokumentov, ki jo mora organ posredovati prosilcu v konkretnem primeru. V omenjenih primerih so namreč prosilci zahtevali po 1000 in več različnih dokumentov, kar je lahko skupaj naneslo tudi do 10000 strani različnih formatov (A4, A3 in večji formati). V konkretnem primeru pa prosilec od organa zahteva 56 dokumentov - izrekov odločb, kar je, kot izhaja iz spisovne dokumentacije, skupaj 69 strani formata A4.
Organ tako po presoji Pooblaščenca ni izkazal utemeljenosti in potrebnosti stroškov dela javnih uslužbencev, ki izhajajo iz predračuna z dne 20. 10. 2011, ki je bil posredovan prosilcu. Neutemeljen obračun stroškov (ki jih prosilec ni založil) pa nikakor ne more predstavljati zakonite podlage za izdajo sklepa o ustavitvi postopka. V postopku na prvi stopnji je tako prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, zato je potrebno izpodbijan sklep odpraviti in zadevo vrniti organu v ponovno odločanje. Organ je dolžan o zahtevi prosilca odločiti v roku 30 dni, pri čemer glede zaračunavanja stroškov ne sme posegati v uresničevanje prosilčeve ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, pri vsebinskem obravnavanju prosilčeve zahteve, pa mora organ upoštevati prakso Pooblaščenca kot pritožbenega organa, kot izhaja iz odločb št. 090-218/2011/ z dne 23. 11. 2011 in št. 090-232/2011/ z dne 28. 11. 2011.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka