Prosilka - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-264/2011/2
Kategorije: Notranje delovanje organa, Kršitev postopka
POVZETEK
Prosilka je od organa zahtevala vpogled v določen upravni spis. Organ je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo notranjega delovanja, saj naj bi zahtevani spis vseboval dokumente o disciplinskem postopku zoper gradbeno inšpektorico, razkritje pa bi povzročilo motnje pri delovanju organa, saj disciplinska komisija v primeru razkritja ne bi imela vseh potrebnih informacij za odločanje. Pooblaščenec je ugotovil, da organ se organ do posameznih dokumentov ni konkretno opredelil (presojati bi moral posamične dokumente in ne spisa kot celote) in tudi ni preizkusil možnosti uporabe delnega dostopa. Organ nastanka motenj ni konkretiziral oz. ni upošteval očitnega dejstva, da je bil konkretni disciplinski postopek zaključen že leta 2006, torej ne morejo držati navedbe, da disciplinska komisija ne bi mogla v popolnosti ugotoviti dejanskega stanja in da bi zato nastala škoda pri izvedbi tega postopka. Ker je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva in napravil bistveno kršitev postopka (odločbe se namreč ne da preizkusiti) je Pooblaščenec odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, pri čemer je dal organu natančne napotke za ravnanje v ponovnem postopku.
ODLOČBA
Številka: 090-264/2011/2
Datum: 2. 12. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), ter 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi …….. (v nadaljevanju: prosilka), z dne 21. 11. 2011, zoper odločbo Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata RS za okolje in prostor, Dunajska 47, Ljubljana (v nadaljevanju: organ), št. 090-69/2011-2 z dne 27. 10. 2011, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke se ugodi. Izpodbijana odločba št. 090-69/2011-2 z dne 27. 10. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke z dne 29. 9. 2011 odločiti najpozneje v 30 dneh od vročitve te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je na organ naslovila zahtevo z dne 29. 9. 2011, v kateri je zahtevala vpogled v upravni spis št. 119-1/2005.
O njeni zahtevi je organ odločil z odločbo št. 090-69/2011-2 z dne 27. 10. 2011, s katero je zahtevo zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ pojasnil, da je bil pod št. 119-172005 voden disciplinski postopek zoper gradbeno inšpektorico pri organu in da je bila zadeva zaključena v letu 2006. Po mnenju organa pomenijo disciplinski postopki notranje delovanje organa in niso predmet informacij javnega značaja. Dokumenti v disciplinskih postopkih so namreč sestavljeni oziroma pridobljeni zaradi notranjega delovanja organa, njihovo razkritje pa bi pomenilo motnje pri delu organa. Te motnje so po mnenju organa predvidljive predvsem v tem smislu, da se v disciplinskih postopkih ne bi predložili vsi dokumenti in ne bi podajale določene izjave na zapisnik, v kolikor bi bili lahko ti dokumenti nato predmet informacij javnega značaja in torej dostopni širši javnosti. Tako disciplinska komisija dejansko ne bi imela vseh potrebnih informacij za odločanje, torej ne bi mogla čim bolj popolno raziskati in ugotoviti dejanskega stanja glede očitanih kršitev. Delo disciplinske komisije bi bilo zato ovirano in bi lahko privedlo celo do napačne odločitve. Zaupanje v delovanje (oz. zaupnost delovanja) disciplinske komisije organa bi bilo z razkritjem dokumentacije najmanj omajano, če ne celo porušeno. Organ se pri tem sklicuje na stališče, ki ga je Pooblaščenec zavzel v določbi št. 090-158/2010 z dne 1. 12. 2010. Zaradi vsega navedenega organ meni, da je v konkretnem primeru podana izjema iz 11. tč. prvega dostavka 6. čl. ZDIJZ, zaradi katere je treba zahtevo prosilke zavrniti.
Zoper odločbo organa je prosilka dne 21. 11. 2011 pri organu vložila pritožbo. Prosilka navaja, da se v spisu pod št. 119-1/2005 nahajajo zapisniki direktorja Inšpekcije za prostor, g. Srečka Valiča, ki jih je naredil v letu 2005 ob ogledu gradnje ………. Omenjene zapisnike je g. Srečko Valič vzel iz navedenega spisa v Uradu glavne inšpektorice, jih poslal inšpektorju Eriku Pagonu (dopis št. 356-02-11-83/2005/90 z dne 22.1.2010) in so vloženi v inšpekcijski spis št. 356-02-1727/2004 kot inšpekcijski zapisnik št. 93 (v obsegu cca. 100 strani A4). Inšpekcijski zapisnik št. 93 je osnova za inšpekcijsko odločbo št. 356-02-1727/2004/96 z dne 11. 6. 2010, ki nalaga rušitev legalno rekonstruirane strehe na objektu …….. (str. 6). Po mnenju prosilke že samo dejstvo, da so inšpekcijski zapisniki g. Srečka Valiča osnova inšpekcijske odločbe gradbenega inšpektorja Erika Pagona, poved, da spis št. 119-1/2005 ne more biti gradivo, ki ni informacija javnega značaja. Po navedbi ZDIJZ je v skladu z 4. čl. obravnavani spis vsekakor informacija javnega značaja. Dejstvo, da je osnova za inšpekcijsko odločbo gradbene inšpekcije v letu 2010 pa pove, da podatki v njem ne morejo biti tajni ali osebni. Glede na to, da je bil disciplinski postopek proti pokojni gradbeni inšpektorici …….. zaključen v letu 2006, pa pomeni, da podatki v spisu niso del postopka organa, ki bi bil v postopku izdelave. Prosilka vztraja, da ji organ mora omogočiti vpogled v spis.
Organ je pritožbo prosilke dne 29. 11. 2011, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi, odstopil v obravnavo Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur ne glede na njihov interes, namen ali razlog, zaradi katerega se želijo seznaniti z zahtevanimi informacijami javnega značaja.
K 1. točki izreka
V izpodbijani odločbi je organ svojo odločitev v zvezi z vpogledom v spis organa št. 119-1/2005 oprl na pavšalno navedbo, da spis v celoti predstavlja izjemo notranjega delovanja in zato ni informacija javnega značaja. Po prepričanju organa naj bi bili dokumenti v disciplinskih postopkih sestavljeni oziroma pridobljeni zaradi notranjega delovanja organa, njihovo razkritje pa bi pomenilo motnje pri delu organa. Te motnje so po mnenju organa predvidljive predvsem v tem smislu, da se v disciplinskih postopkih ne bi predložili vsi dokumenti in ne bi podajale določene izjave na zapisnik, v kolikor bi bili lahko ti dokumenti nato predmet informacij javnega značaja in torej dostopni širši javnosti. Tako disciplinska komisija dejansko ne bi imela vseh potrebnih informacij za odločanje, torej ne bi mogla čim bolj popolno raziskati in ugotoviti dejanskega stanja glede očitanih kršitev.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da organ ni ugotovil, kateri posamični dokumenti so sploh predmet zahteve prosilke oz. kateri dokumenti se nahajajo v spisu št. 119-1/2005 in se do posameznih dokumentov ni konkretno opredelil. Organ tako ni vsebinsko presojal posamičnih dokumentov z vidika učinka »erga omnes«, kot to zahtevajo določbe ZDIJZ in zato tudi ni presojal, ali je mogoče za seznanitev prosilke z informacijami javnega značaja uporabiti institut delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ oz. ali ji je mogoče posredovati posamezne dokumente iz predmetnega spisa. Ob tem Pooblaščenec pojasnjuje, da je organ v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. »erga omnes«, kot taka. Presojati je treba torej posamične dokumente in ne spisa kot celote. Pooblaščenec zaradi navedenega ugotavlja, da organ ni presojal dokumentov kot takih, torej posamično, temveč jih je presojal zgolj na splošno in ker je ocenil, da vsi dokumenti predstavljajo izjemo notranjega delovanja, prosilki ni omogočil dostopa do nobenega od zahtevanih dokumentov. Takšno presojanje na podlagi ZDIJZ ni dopustno, saj mora organ v skladu z ZDIJZ presojati vsak dokument, ki je predmet zahtevka posebej, ločeno od ostalih dokumentov, ki so prav tako predmet zahtevka. Pooblaščenec meni, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj je organ zahtevo prosilke zavrnil, saj se organ ni opredelil do posameznega zahtevanega dokumenta, temveč je zahtevo zgolj pavšalno zavrnil. Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi se organ opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa iz 7. čl. ZDIJZ oz. da bi presojal, ali je ta mogoč. Ob tem Pooblaščenec poudarja, da je organ v zvezi z obstojem izjeme notranjega delovanja tudi očitno narobe ugotovil dejansko stanje, in sicer, da so vsi dokumenti v spisu št. 119-1/2005 nastali v zvezi z notranjim delovanjem organa. Navedeno očitno ne drži, kar izhaja iz pritožbenih navedb prosilke, ki navaja, da se v tem spisu nahajajo inšpekcijski zapisniki, ki so nastali oz. so bili podlaga za druge inšpekcijske zadeve. Organu prav tako ni uspelo izkazati obstoja drugega kriterija za izjemo po 11 . tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, in sicer motenj, ki bi nastale z razkritjem zahtevanih dokumentov pri delu organa. Organ namreč teh motenj ni konkretiziral oz. ni upošteval očitnega dejstva, da je disciplinski postopek, na katerega se sklicuje, že od leta 2006 zaključen. V zvezi s tem tako ne morejo držati navedbe organa, da disciplinska komisija ne bi mogla v popolnosti ugotoviti dejanskega stanja in da bi zato nastala škoda pri izvedbi tega postopka. Prav tako je neutemeljeno sklicevanje organa na odločbo Pooblaščenca št. 090-158/2010 z dne 1. 12. 2010. V tisti zadevi Pooblaščenec namreč ni zavrnil dostopa do disciplinskega spisa v celoti, ampak je presojal vsak dokument v spisu posebej in se do njega tudi opredelil, pri čemer tudi časovna komponenta ni bila enaka, kot v konkretnem primeru (postopki še niso bili v celoti zaključeni), različne pa so bile tudi dejanske okoliščine.
Zaradi dejstva, da je organ odločil zgolj splošno, pri čemer se sploh ni opredelil, o kateri dokumentaciji odloča in tako tudi ni konkretno in posamično ugotavljal zavrnitvenih razlogov, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 1. odstavku 6. člena, je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral (zlasti glede možnosti uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ), zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Kot izhaja iz prvega odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje, kadar med drugim ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa organ druge stopnje glede na tretji odstavek 251. člena ZUP, če spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo. Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, bodisi s posredovanjem ustreznih dokumentov iz zahteve prosilke v celoti oz. z uporabo instituta delnega dostopa, odpravil organ prve stopnje.
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec pritožbi prosilke ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilka, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. Kateri konkretni dokumenti predstavljajo zahtevane informacije javnega značaja;
2. Ali posamezen dokument vsebuje prosto dostopne informacije;
3. Ali so v posameznem dokumentu izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa;
4. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
Organ mora opredeliti, katere so tiste informacije, ki jih je zahtevala prosilka in identificirati posamezne dokumente ter jih presojati posamično in z vidika učinka »erga omnes«, neodvisno od formulacije konkretnega zahtevka. Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati dokumente kot take in za vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki vsebinsko ustreza zahtevi prosilca, presojati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ.
Glede na to, da se je organ v odločbi skliceval na obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec pojasnjuje, da lahko organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Za obstoj opisane izjeme morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti
organa).
Glede vprašanja izpolnjevanja prvega kriterija za obstoj navedene izjeme, to je, ali gre za dokumente, ki so bili sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem organa, Pooblaščenec pojasnjuje, da so s to izjemo varovani dokumenti, ki so namenjeni interni komunikaciji znotraj organa, kamor štejemo vso korespondenco med funkcionarji in uradniki organa, ki je namenjena pripravi odločitev organa. V okvir interne komunikacije organa spadajo dopisi, zapisniki, mnenja, navodila, smernice in drugi interni dokumenti, torej dokumenti, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. V to skupino izjem zato nedvomno sodijo različna notranja splošna navodila za izvajanje preiskav, navodila za identifikacijo prestopnikov, pa tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo organa. V zvezi s tem Pooblaščenec pojasnjuje, da dokumenti, ki niso namenjeni notranji komunikaciji v organu oz. iz njih ne izhaja notranja politika organa, ne morejo biti predmet te izjeme (recimo dokumenti, ki so namenjeni strankam postopka oz. so nastali kot posledica uradnih dejanj uradnih oseb v postopkih, ki so usmerjeni k zavezancem – npr. inšpekcijski zapisniki).
V drugem delu izjeme notranjega delovanja se nadalje zahteva strog škodni test, saj mora razkritje dokumenta resno ogroziti proces delovanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe izvedel škodni test zgolj pavšalno, saj je očitno spregledal dejstvo, da je predmetni disciplinski postopek že zaključen. V ponovljenem postopku mora organ tako pregledati posamične dokumente v spisu št. 119-1/2005 in za vsak posamičen dokument oceniti, ali je ta nastal kot interni dokument in ali bi razkritje tega dokumenta lahko vplivalo na delovanje organa v smislu motenj, da organ določenih konkretnih nalog ne bi mogel opraviti oz. bi mu to povzročilo nesorazmerne težave. Organ mora pri presoji dokumentov paziti tudi na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. tč. prvega dostavka 6. čl. ZDIJZ, pri čemer Pooblaščenec opozarja tudi na tretji odstavek 6. čl. ZDIJZ, po katerem osebni podatki javnih uslužbencev, ki so v zvezi z delovnim razmerjem, niso varovani. Organ mora zahtevane dokumente presoditi tudi z vidika možnosti delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, do česar se v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni opredelil.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba prosilke utemeljena, saj je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pooblaščenec je zato pritožbi prosilke ugodil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilke odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe, pri čemer se mora ravnati po tej odločbi Pooblaščenca.
K 2. točki izreka
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Kristina kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka