Delić Anuška, novinarka Dela - Državni zbor RS
+ -Številka: 090-251/2011/4
Kategorije: Kršitev postopka, Poslovna skrivnost, Osebni podatek, Tajni podatki
POVZETEK
Pooblaščenec je odpravil odločbo organa in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje. Organ je namreč v celoti zavrnil zahtevo prosilcev, ki so od organa zahtevali kopijo poročila Preiskovalne komisije za ugotovitev in oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja brezplačnih tednikov "Slovenski tednik in "Ekspres". Pooblaščenec je ugotovil, da organ ni konkretno ugotavljal prisotnosti izjem od prostega dostopa do zahtevanega dokumenta, pač pa je zahtevo pavšalno zavrnil, z navedbo, da dokument vsebuje izjeme. Prav tako se organ ni opredeljeval do možnosti izvedbe delnega dostopa. Organ bo moral v ponovljenem postopku ponovno presoditi, ali dokument vsebuje izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ter konkretno v katerem delu.
ODLOČBA
Številka: 090-251/2011/4
Datum: 13. 1. 2012
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbah Anuške Delić, novinarke Dela, Dunajska cesta 5, Ljubljana in družbe EUROMEDIA MB, Cesta k Tamu 12, 2000 Maribor (v nadaljevanju prosilca), zoper odločbo Državnega zbora, Šubičeva ulica 4, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 010-01/11-27/7 z dne 25. 10. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilcev se ugodi. Odločba organa št. 010-01/11-27/7 z dne 25. 10. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilcev odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od prejema te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 28. 9. 2011 in dne 29. 9. 2011 prejel zahtevo več prosilcev za dostop do informacij javnega značaja, s katero so zahtevali kopijo poročila Preiskovalne komisije za ugotovitev in oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja brezplačnih tednikov »Slovenski tednik« in »Ekspres«.
Organ je dne 25. 10. 2011 izdal sklep št. 010-01/11-27/7, s katerim je zahteve prosilcev na podlagi 130. člena ZUP združil v en postopek ter izdal odločbo, s katero je zahteve prosilcev v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ zapisal, da so vsi prosilci zahtevali vpogled oziroma kopijo gradiva končnega Poročila Preiskovalne komisije za ugotovitev in oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja brezplačnih tednikov »Slovenski tednik« in »Ekspres«. Organ navaja, da je končno poročilo v skladu z Zakonom o tajnih podatkov (Ur. l. RS, št. 50/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTP) označeno s stopnjo tajnosti »Interno« in ga je Državni zbor obravnaval na svoji 48. izredni seji 11. 10. 2011. Del seje, ki je bil namenjen obravnavi končnega poročila, je bil za javnost zaprt, razprava in sprejem sklepov pa je potekala na javni seji. Magnetogram razprave in podatki o glasovanju o predlaganih sklepih so objavljeni na spletni strani organa, prav tako pa so bili sklepi posredovani javnosti. Nadalje organ navaja, da zahtevano poročilo, poleg tajnih podatkov, vsebuje tudi podatke, ki so jih preiskovalni komisiji posredovali drugi državni organi, banke, zavarovalnice in gospodarske družbe. Ti dokumenti vsebujejo davčne tajnosti, poslovne skrivnosti, bančne skrivnosti ter varovane osebne podatke. Predsednica Preiskovalne komisije si je že pred obravnavo končnega poročila prizadevala, da bi poročilo zaradi javnega interesa postalo dostopno javnosti, zato je na posamezne subjekte, ki so posredovali gradiva, naslovila dopis s prošnjo, naj se opredelijo do tega, ali je možno vsebino teh gradiv razkriti. V skladu z odgovori teh subjektov je bilo ugotovljeno, da ni podlag za to, da bi bil lahko zahtevan dokument razkrit javnosti, zato je obravnava le-tega potekala na seji, zaprti za javnost. Glede na to, da tudi po 11. 10. 2011, to je po obravnavi poročila na 48. izredni seji Državnega zbora, ni bilo nobenih sprememb v zvezi s statusom posameznih gradiv, je organ v izpodbijani odločbi ugotovil, da obstajajo razlogi iz 1. (tajni podatki), 2. (poslovna skrivnost), 3. (osebni podatki) in 5. (davčna skrivnost) točke 1. odstavka 6. člena za zavrnitev dostopa prosilcev do zahtevanega poročila.
Organ je dne 3. 11. 2011 prejel pritožbo prosilke Anuške Delić (v nadaljevanju prosilka), ki je navedla, da je vsebina zahtevanega poročila nedvomno v javnem interesu, saj zadeva ne samo tematiko, o kateri se je v javnosti in v medijih razpravljalo od izida prvih številk obeh brezplačnikov v volilnem letu 2008, ampak kaže tudi na kršitve zakonov o medijih, volilni kampanji, financiranju političnih strank idr. Meni, da bi moral organ izvesti test javnega interesa, saj meni, da gre za zadevo, katere epilog je vsekakor v javnem interesu. Dne 7. 11. 2011 je organ prejel tudi pritožbo prosilca družbe Euromedia MB, d.o.o. (v nadaljevanju prosilec), ki se je skliceval na 7. člen ZDIJZ ter od organa zahteval, naj izvede delni dostop in počrni podatke, ki so označeni kot tajni, ter mu omogoči dostop do preostalega dela dokumenta.
Organ je obe pritožbi, skupaj z dokumenti, ki se tičejo zadeve, z dopisom št. 010-01/11-27/10 z dne 21. 11. 2011 odstopil Pooblaščencu, ki ju je v reševanje prejel dne 22. 11. 2011. Organ je opravil preizkus pritožb v skladu z 245. členom ZUP ter ugotovil, da sta pritožbi vloženi pravočasno in po upravičenih osebah. Pooblaščenec je manjkajočo spisovno dokumentacijo v tej zadevi od organa prejel dne 19. 12. 2011.
Pritožbi sta utemeljeni.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, saj v 1. odstavku 1. člena vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (zavezanci). ZDIJZ ima nedvomno močan vpliv na delovanje javnega sektorja, in sicer ne samo v delu, ko med zavezance zajema izjemno širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja.
Po načelu prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ so informacije javnega značaja prosto dostopne, vsak prosilec pa ima na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja, in sicer bodisi na vpogled, bodisi njen prepis, fotokopijo ali elektronski zapis. Pomembno je, da prosilcu ni potrebno izkazati pravnega interesa, torej upravičenega razloga za dostop. Načelo prostega dostopa pa pomeni tudi, da so vsakomur dostopne vse informacije javnega značaja vseh zavezancev, razen, v kolikor so določene informacije izvzete iz prostega dostopa. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja določa 6. člen ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
V konkretnem primeru zahtevan dokument, t.j. poročilo Preiskovalne komisije za ugotovitev in oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja brezplačnih tednikov »Slovenski tednik« in »Ekspres«, izpolnjuje vse kriterije za informacijo javnega značaja.
2. Preizkus pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec nadalje pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Ker je že organ prve stopnje s sklepom št. 010-01/11-27/7 zahteve prosilcev pravilno združil v enoten postopek, je tudi Pooblaščenec pritožbe obeh prosilcev obravnaval v enotnem postopku.
Pooblaščenec uvodoma ugotavlja, da je predmet zahteve prosilcev 76 strani dolga kopija poročila Preiskovalne komisije za ugotovitev in oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja brezplačnih tednikov »Slovenski tednik« in »Ekspres«, ki je vidno označena s stopnjo tajnosti »interno«. Dostop do zahtevanega dokumenta je organ zavrnil z navedbami, da dokument vsebuje več izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja, in sicer tajne podatke, poslovne skrivnosti, davčne tajnosti ter osebne podatke. Kljub obsežnemu, 76 strani dolgemu poročilu, pa se organ v izpodbijani odločbi nikjer ni opredelil do vprašanja, kateri deli zahtevanega dokumenta predstavljajo določene izjeme od informacij javnega značaja, na katere se je organ skliceval. Prosilcem je bil dostop do zahtevanega dokumenta namreč zavrnjen v celoti, ne da bi se organ sploh opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ oz. ni presojal, ali je ta v konkretnem primeru mogoč. Organ tako ni upošteval dejstva, da dostopa do celotnega dokumenta ni dopustno zavrniti zgolj zaradi vsebnosti podatkov, ki predstavljajo posamezne izjeme, ampak mora organ vedno, ko je to mogoče, omogočiti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ. Prav tako Pooblaščenec ugotavlja, da se je organ zgolj na splošno skliceval na obstoj posameznih izjem, ni pa teh izjem tudi konkretno pojasnil jih utemeljil oziroma obrazložil v katerem delu dokumenta se podatki, ki predstavljajo zatrjevane izjeme, nahajajo. Takšne odločbe pa ni mogoče preizkusiti, saj niso konkretno razvidni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe. Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je namreč eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).
V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Ker se organ ni konkretno ugotavljal zavrnitvenih razlogov oziroma iz obrazložitve organa sploh ni razvidno, na katere podatke v poročilu se nanašajo ugotovljene izjeme, opisano ravnanje organa po ugotovitvah Pooblaščenca predstavlja zmotno in nepopolno ugotovitev dejanskega stanja, saj organ ni ugotavljal vseh dejstev, ki so pomembna za odločitev v obravnavani zadevi, in ki izhajajo iz materialno pravnih predpisov, ki jih je v konkretni zadevi potrebno uporabiti. Zaradi navedenega je v postopku na prvi stopnji prišlo do napačne uporabe materialnega prava in posledično do bistvenih kršitev postopka, saj se izpodbijane odločbe ne da preizkusiti, ker je obrazložitev le-te ostala zgolj na deklaratorni ravni. Pooblaščenec je tako odločil, da zadevo vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, ki bo moral, v skladu z določbo 3. odstavka 251. člena ZUP, v ponovljenem postopku slediti napotkom Pooblaščenca, ki so podrobneje opisani v nadaljevanju te odločbe.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. To pa bo oceni Pooblaščenca najlažje dosegel prav prvostopenjski organ. Prav tako je prvostopenjski organ tisti, ki razpolaga z obširno dokumentacijo, ki je podlaga zahtevanemu poročilu. Predmetna dokumentacija je v delu označena z oznakami »poslovna skrivnost«, »davčna tajnost«, »interno« ipd., vsebina dokumentacije pa je povzeta v poročilu. Pri ponovni presoji izjem od prostega dostopa bo moral prvostopenjski organ preučiti, kateri deli tako varovane dokumentacije so preneseni v zahtevano poročilo in te dele ustrezno varovati z institutom delnega dostopa.
3. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na izjeme tajnih podatkov, poslovnih skrivnosti, osebnih podatkov ter davčne tajnosti, ni pa po presoji Pooblaščenca navedenih izjem natančno obrazložil oziroma navedel, kje v 76 strani dolgem dokumentu se podatki, ki predstavljajo izjeme od prostega dostopa, dejansko nahajajo. Pri tem Pooblaščenec pojasnjuje, da obstoj določenih izjem v zahtevanem dokumentu, na katere se je skliceval organ, ni sporen, kljub temu, pa morajo biti izjeme od prostega dostopa utemeljene, obrazložene in uporabljene v tistem delu dokumenta, ki posamično izjemo tudi dejansko vsebuje, saj se organ na obstoj izjem ne more sklicevati le s splošno trditvijo in pavšalno, da zahtevan dokument vsebuje izjeme. V nadaljevanju Pooblaščenec tudi na kratko poudarja bistvene elemente izjem iz 1., 2., 3 in 5. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. 1. Izjema po 1. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (tajni podatki)
V skladu s 1. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ so izjema od prostega dostopa podatki, ki so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni kot tajni. Pomembno je, da ZDIJZ kot izjemo dovoljuje samo tiste informacije, ki so ustrezno opredeljene oziroma klasificirane kot tajne na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke. Zakon, ki v pravnem redu Republike Slovenije ureja tajne podatke, je Zakon o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 50/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje tako materialni kot formalni kriterij. Materialni kriterij se nanaša na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja (5. člen ZTP):
- javna varnost,
- obramba,
- zunanje zadeve,
- obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS
- sisteme, naprave, projekte in načrte, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije,
- znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije.
Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države. Oba materialna elementa pa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno lahko označen kot tajen le, če so izpolnjeni trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. člen ZTP). Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. člen ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. člen ZTP).
Pooblaščenec na tem mestu pojasnjuje, da je zahtevan dokument »Poročilo Preiskovalne komisije za ugotovitev in oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja brezplačnih tednikov »Slovenski tednik« in »Ekspres«, vidno označen s stopnjo tajnosti »interno«, zato je Pooblaščenec najprej presojal, ali je navedeni dokument v skladu z ZTP po materialnem in formalnem kriteriju sploh ustrezno označen. Po natančnem pregledu zahtevanega dokumenta Pooblaščenec ugotavlja, da iz same vsebine dokumenta nikakor ne izhaja, da se vsebina dokumenta nanaša na katero izmed taksativno naštetih področij iz 5. člen ZTP (javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje). Sam dokument predstavlja poročilo oziroma ugotovitve Preiskovalne komisije ter oceno dejanskega stanja izdajanja in financiranja dveh brezplačnih tednikov. Kot izhaja iz Akta o odreditvi konkretne parlamentarne preiskave (objavljenega v Ur. l. RS, št. 19/2010 z dne 12. 3. 2010) je bila konkretna preiskava odrejena zaradi obstoja suma, da sta bila brezplačna tednika »Ekspres« in »Slovenski tednik« izdana z namenom vplivati na volitve poslancev v Državni zbor leta 2008, in sicer v korist političnih strank takratne koalicije oziroma zaradi obstoja suma, da gre za njihovo prikrito (pred)volilno kampanjo oziroma financiranje političnih strank.
Z razkritjem poročila, ki predstavlja zaključek konkretne parlamentarne preiskave, bi tako morda res lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi, vendar povsem očitno ne na področjih, ki jih za opredelitev dokumenta kot tajnega zahteva 5. člen ZTP. Prav tako ni razvidno, kako bi razkritje podatkov, vsebovanih v dokumentu nepoklicani osebi, lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa, Državnega zbora. V konkretnem primeru torej ne gre za dokument, ki bi izpolnjeval materialni kriterij za opredelitev dokumenta kot tajnega. Kljub temu Pooblaščenec dopušča možnost, da bi posamični krajši vsebinski sklopi dokumenta temu kriteriju zadostili. Navedeno mora pri ponovnem odločanju o zadevi presoditi organ prve stopnje in svojo odločitev v odločbi ustrezno utemeljiti.
Pooblaščenec tudi ugotavlja, da dokumentu ni priložena pisna ocena o možnih škodljivih posledicah, kot to zahteva 11. člen ZTP. Pri določanju stopnje tajnosti mora namreč biti sprejeta ocena o možnih škodljivih posledicah za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi, če bi bil podatek razkrit nepoklicani osebi, kar pomeni, da v konkretnem primeru ni izpolnjen niti formalni kriterij za določitev podatka kot tajnega. Kljub temu se Pooblaščenec glede na zgornjo ugotovitev (da dokument ne izpolnjuje že pogojev materialnega kriterija iz 5. člena ZTP) ni spuščal v podrobno presojo izpolnjevanja formalnega kriterija.
Upoštevajoč navedeno je Pooblaščenec ugotovil, da glede celotnega konkretnega dokumenta niso izpolnjeni pogoji materialnega kriterija za obstoj tajnega podatka, zato ni podana izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 1. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno mora pri ponovnem odločanju o zadevi nedvomno upoštevati tudi organ. Seveda pa zgornja ugotovitev ne izključuje dejstva, da dokument še vedno lahko delno vsebuje informacije, ki predstavljajo izjemo tajnih podatkov, pri čemer pa je organ v ponovljenem postopku dolžan utemeljiti, v katerem delu dokumenta gre za izjemo tajnih podatkov ter utemeljiti, da je izpolnjen formalni in materialni kriterij za tajni podatek po ZTP.
3. 2. Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (poslovne skrivnosti)
2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZDIJZ tako napoti na uporabo Zakona o gospodarskih družbah (Ur. l. RS, št. 65/09-UPB3, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZGD-1, ki v 1. odstavku 39. člena določa, da je poslovna skrivnost opredeljena kot podatek, ki ga določi družba s pisnim sklepom (t.i. subjektivni kriterij). S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov in druge osebe, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost. Ne glede na to, pa se za poslovno skrivnost štejejo tudi podatki, ki kot taki niso določeni s sklepom družbe, pa je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba (2. odstavek 39. člena ZGD-1, t.i. objektivni kriterij). Poleg tega Pooblaščenec še opozarja, da ZGD-1 v 3. odstavku 39. člena izrecno določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvah zakona ali dobrih poslovnih običajev.
Subjektivni in objektivni kriterij poslovne skrivnosti po 39. členu ZGD-1 jasno določata pogoje, na kakšni podlagi je prepovedano razkritje poslovne skrivnosti. Subjektivni kriterij se odraža v tem, da upravičenec sam, s svojim aktom in s svojo voljo, označi podatek kot zaupen in prepove njegovo neupravičeno sporočanje. Po tem kriteriju ni pomembno vprašanje, kakšen pomen imajo zaupni podatki za podjetje. Nosilec lahko kot poslovno skrivnost določi tudi morebitne manj pomembne podatke, saj je določitev prepuščena njemu samemu. Za izpolnitev tega kriterija pa mora biti podana izrecna odredba o tem, kateri podatki se štejejo za poslovno skrivnost. Ta odredba je lahko dana v splošnem aktu (npr. v pravilniku o poslovni skrivnosti), lahko pa je tudi posamična. Zaradi določnosti in preprečevanja nejasnosti mora biti odredba pisna, z njo pa morajo biti seznanjene osebe, ki so dolžne podatek varovati (komentar ZGD-1 k 1. odst. 39. čl.). S pisnim sklepom mora družba določiti tudi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki so dolžne varovati poslovno skrivnost (1. odst. 40. čl. ZGD-1). Tem zahtevam pa je treba dodati tudi zahtevo, ki velja za vse normativne akte, in sicer, da odredba ne sme veljati za nazaj.
Pri objektivnem kriteriju (2. odst. 39. člena ZGD-1) pa je nujno, da je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je ali bi lahko bilo vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Zakon pa dodaja še eno določitev; z izdajo podatka bi nastala občutna škoda (škodni test). Upoštevati je treba, da so lahko predmet poslovne skrivnosti samo podatki, ki pomenijo konkurenčno prednost podjetja v kakršnemkoli pogledu in katerih sporočanje neupravičeni osebi bi škodilo konkurenčnemu položaju podjetja. Ne morejo pa biti kot poslovna skrivnost zajeti podatki, ki ne vplivajo na tržni konkurenčni položaj (več o tem glej Komentar ZGD, 39. člen, str. 194 do 196). Pri presoji, ali gre za poslovno skrivnost objektivnem kriteriju, so se v teoriji razvile smernice, ki so v pomoč pri oceni, ali bi razkritje določenega podatka družbi očitno povzročilo občutno škodo. Vprašanje, ali katerakoli posamezna informacija prestavlja poslovno skrivnost, je dejansko vprašanje, pri katerem je treba upoštevati naslednje okoliščine:
1. obseg, v katerem je informacija znana izven kroga poslovanja (družbe);
2. obseg, v katerem je informacija znana zaposlenim in drugim osebam, vključenim v poslovanje (družbe);
3. obseg ukrepov, ki jih je družba uporabila za varovanje zaupnosti informacije;
4. vrednost informacije za družbo in njene konkurente;
5. količina truda in denarnih sredstev, ki jih je družba porabila za razvoj informacije (in)
6. preprostost ali težavnost postopanja, s katerim bi drugi informacijo lahko pridobili ali duplicirali.
Iz zahtevanega dokumenta izhaja, da je Preiskovalna komisija od različnih subjektov prejela dokumentacijo, ki je bila med drugim označena tudi kot poslovna skrivnost (navedeno izhaja iz točke 2.1. poročila z naslovom »Pregled prejetega gradiva«). Če je vsebina dokumentov, ki so v skladu s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1 pravilno označeni kot poslovna skrivnost, v določeni meri prenesena v gradivo (Pooblaščenec tega ne more preveriti, saj ne razpolaga z vsem gradivom, s katerim je razpolagala Parlamentarna komisija, lahko pa to oz. mora pri ponovnem odločanju o zadevi preveriti prvostopenjski organ) mora organ pri ponovnem odločanju to upoštevati ter slediti takšni oznaki gradiva. Prav tako mora organ z izjemo poslovne skrivnosti na podlagi objektivnega kriterija varovati vse druge v poročilu vsebovane podatke (npr. izjave prič, povzetki prejetega gradiva ipd.), če je potreba po varstvu očitna, kar pomeni, da je, ali bi lahko bilo, vsaki povprečni osebi jasno, da podatek mora biti zaupen že po svoji vsebini. Pri tem pa je potrebno upoštevati tudi, da je dokazno breme glede obstoja poslovne skrivnosti po 2. odst. 39. čl. ZGD-1 primarno na subjektu, čigar podatki naj bi se s poslovno skrivnostjo varovali, zato je te subjekte potrebno pozvati v postopek (44. čl. ZUP), v kolikor bi lahko odločba organa vplivala na njihove pravice in obveznosti.
Hkrati Pooblaščenec opozarja na dejstvo, da je bil določen del podatkov, ki se nahajajo v poročilu že bil dostopen javnosti (npr. izpovedi prič na javnih sejah). Takšnih podatkov ne moremo varovati kot poslovne skrivnosti, saj bi bilo za nekaj, kar je že samo po sebi izraženo javno, po mnenju Pooblaščenca kontradiktorno trditi, da gre za poslovno skrivnost. Nadalje pa Pooblaščenec še opozarja, da je po pregledu dopisov, posredovanih predsednici Preiskovalne komisije ugotovil, da so se določeni subjekti (na katere se nanašajo podatki v poročilu) strinjali z javno objavo zahtevanega dokumenta, prav tako pa so se njihovi dopisi nanašali na celotno dokumentacijo, ki je bila z njihove strani posredovana komisiji in ne le na podatke, ki se nahajajo v zahtevanem (končnem) poročilu. Pooblaščenec predvideva, da dokumentacija, ki jo je od različnih subjektov prejela komisija, ni bila v celoti povzeta v vsebino poročila, zato mora prvostopenjski organ pri ponovnem odločanju presoditi, kolikšen del dokumentacije, označene z oznako »poslovna skrivnost« je v vsebini zahtevanega poročila sploh povzet.
3. 3. Izjema po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo osebnih podatkov)
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje tudi na izjemo varstva osebnih podatkov, vendar je iz izpodbijane odločbe jasno razvidno, da se organ ni spuščal v konkretno obravnavo navedene izjeme, saj iz same odločbe ne izhaja niti kateri osebni podatki se nahajajo v zahtevanemu dokumentu niti se organ ni opredeljeval do vprašanja, ali gre za varovane osebne podatke, torej ali bi razkritje teh osebnih podatkov resnično pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z Zakonom o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1). Namen ZVOP-1 je preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Potrebno je poudariti, da vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka, kar pomeni, da vsak osebni podatek ni avtomatično izjema po ZDIJZ, ampak mora organ v vsakem konkretnem primeru presojati, ali gre morda za podatek, katerega razkritje je dopustno na podlagi določb drugih posebnih zakonov. Ob tem Pooblaščenec, upoštevajoč naravo same informacije, opozarja, da je nekatere osebne podatke dopustno razkriti že na podlagi določb ZDIJZ. Tako npr. 1. alineja 3. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije (npr. imenovanja posameznikov v komisijo), ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ in v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo varovani osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, mora organ za vsak posamezen osebni podatek pri ponovnem odločanju ugotoviti, ali za razkritje tega osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 9. člena ZVOP-1, ki ureja pravne podlage za obdelavo osebnih podatkov v javnem sektorju, kamor spada tudi organ in med drugim določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo (med obdelavo spada tudi sporočanje javnosti), če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Če takšna pravna podlaga za razkritje obstaja (v različnih področnih zakonih) ne gre za varovan osebni podatek in s tem ne za izjemo po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
3. 4. Izjema po 5. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (davčna tajnost)
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval tudi na obstoj izjeme iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. 5. točka prvega odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek. Pojem davčne tajnosti je opredeljen v 15. členu Zakona o davčnem postopku (Ur. l. RS, št. 13/2011-UPB4, v nadaljevanju ZDavP-2), ki določa, da mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga. Nadalje 16. člen (z naslovom dolžnost varovanja davčne tajnosti) določa, da uradne in druge osebe davčnega organa, izvedenci, tolmači, zapisnikarji in druge osebe, ki sodelujejo ali so sodelovale pri pobiranju davkov, in vse druge osebe, ki so zaradi narave svojega dela prišle v stik s podatki, ki so davčna tajnost, teh podatkov ne smejo sporočiti tretjim osebam, razen v primerih, določenih z zakonom, niti jih ne smejo same uporabljati ali omogočiti, da bi jih uporabljale tretje osebe. V 17. členu ZDavP-2 so urejeni ukrepi in postopki za varovanje davčne tajnosti pri davčnem organu. Tako je v prvem odstavku navedenega člena navedeno, da mora biti vsak podatek oziroma vsak dokument ali zbirka podatkov, ki vsebuje podatke, ki so davčna tajnost, vidno označen kot tak, razen, če minister, pristojen za finance, določi drugače.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ od Davčne uprave Republike Slovenije (v nadaljevanju DURS) prejel več dokumentov, ki so, kot to izhaja iz točke 2. 1. poročila (»pregled prejetega gradiva«) označeni z oznako davčna tajnost. Nadalje je vsebina postopkov, ki jih je vodil DURS, in njihove ugotovitve tudi povzete v točki 5. 1. poročila, pri čemer je celotno poglavje označeno kot davčna tajnost. Če ta del poročila izpolnjuje pogoje iz 15. člena ZDavP-2, podatki pa so tudi pravilno označeni v skladu s 17. členom ZDavP-2, to pomeni, da so izpolnjeni pogoji za obstoj davčne tajnosti kot izjeme, ki jo od prostega dostopa določa ZDIJZ, kar bo moral pri ponovnem odločanju o zadevi preveriti organ. Pri tej izjemi ZDIJZ tudi ne zahteva izvedbe škodnega testa, temveč se lahko organ sklicuje na izjemo iz 5. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ vedno, ko je določen dokument oz. podatek označen z oznako davčna tajnost. Varstvo davčnega postopka je torej po ZDIJZ absolutna izjema (tudi ne glede na morebiten ugotovljen obstoj javnega interesa). Ponovno pa je potrebno poudariti, da se z izjemo davčne tajnosti lahko varuje le tisti del dokumenta, ki podatke, ki predstavljajo davčno tajnost, tudi dejansko vsebuje.
4. Delni dostop
Organ je dostop do zahtevanega dokumenta zavrnil, ker le-ta vsebuje zgoraj obravnavane izjeme od prostega dostopa, kot že rečeno pa iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi se organ opredeljeval do možnosti izvedbe delnega dostopa oziroma, da bi ugotavljal, ali lahko prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta vsaj delno odobri.
Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, da, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena, ki jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. Navedeno v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami, v nadaljevanju Uredba) ne bi bilo izvedljivo. Tej dolžnosti se organ nikakor ne more izogniti s pavšalno navedbo, da dokument vsebuje izjeme od prostega dostopa.
Glede na dosedanjo prakso prvostopenjskih organov in Pooblaščenca, Pooblaščenec ocenjuje, da je v obravnavanem primeru z institutom delnega dostopa vsekakor mogoče omogočiti dostop do zahtevanega dokumenta, ne da bi s tem posegli v izjeme od prostega dostopa, ki se v dokumentu nahajajo. Organ mora tako vsak posamičen vsebinski sklop v zahtevanem poročilu presoditi tudi z vidika instituta delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, v izreku odločbe, izdane v ponovljenem postopku, pa mora organ tudi natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo ugotovljene izjeme od prosto dostopnih informacij. Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je vsak prosilec upravičen.
5. Test interesa javnosti
Pooblaščenec ob koncu še opozarja, da se prosilka v svoji pritožbi sklicuje tudi na javni interes, kar bo moral ob ponovnem obravnavanju zadeve upoštevati tudi prvostopenjski organ. Določba 2. odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije (razen v izjemnih primerih, npr. pri izjemi davčne tajnosti).
Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je potrebno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da je test interesa javnosti potrebno uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost.
Pooblaščenec pri tem še poudarja, da ni nujno, da celoten dokument prestane test javnega interesa, povsem možna in smiselna je namreč ugotovitev, da je razkritje določenih delov dokumenta v javnem interesu (ne glede na ugotovljene izjeme od prostega dostopa), medtem, ko razkritje drugih delov dokumenta ni v javnem interesu.
6. Zaključek
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da sta pritožbi prosilcev utemeljeni. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ v postopku odločanja na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejansko stanje ter napačno uporabil določbe materialnega prava in posledično bistveno kršil pravila postopka, zato je bilo potrebno na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Organ mora tako v ponovljenem postopku konkretno presojati posamične izjeme od prostega dostopa v dokumentu in natančno opredeliti, v katerih delih zahtevanega dokumenta se ugotovljene izjeme nahajajo. Prav tako pa mora presoditi, če je in v katerem delu je podan javni interes za razkritje ne glede na izjeme od prostega dostopa. Končno pa mora organ presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanega dokumenta (7. člen ZDIJZ), pri čemer mora v izreku odločbe natančno navesti, kateri del dokumenta se v skladu z navedenim institutom prekrije.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka