Mestna občina Ljubljana, Oddelek za zdravje in socialno varstvo - Zdravniška zbornica Slovenije
+ -Številka: 090-236/2011/4
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK
Prosilec, Mestna občina Ljubljana, je Zdravniško zbornico Slovenije zaprosil za seznama zdravnikov zasebnikov na sekundarni ravni v MOL, in sicer tako, da bo iz seznama razvidno: ime in priimek zdravnika (če gre za fizično osebo) ali naziv pravne osebe, skupaj z nosilci dejavnosti, nadalje vrsta zdravstvene dejavnosti in tudi lokacija izvajanja dejavnosti. Organ je zahtevo zavrnil, ker naj z dokumentom ne bi razpolagal, ter prosilca napotil na javno objavljene podatke o izvajalcih zdravstvenih storitev na spletni strani Zavoda za zdravstveno zavarovanje Slovenije. Informacijski pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da ni izpolnjen kriterij materializirane oblike, saj se "register zdravnikoV" (kot sodobna informatizirana zbirka podatkov) ne vodi na način, ki bi enostavno omogočal filtriranje podatkov po kriterijih, ki jih je postavil prosilec. Za ugoditev zahtevi prosilca bil torej potreben nesorazmeren napor (delovni vložek) organa. Poleg tega je Pooblaščenec ugotovil, da se je organ prosilca pravilno napotil na spletno stran ZZZS, na podlagi katere si lahko prosilec sam ustvari seznam po želenih kriterijih, saj so za to dostopni vsi potrebni podatki.
ODLOČBA
Številka: 090-236/2011/4
Datum: 31. 1. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) ter prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilke: Mestna občina Ljubljana, Mestni trg 1, 1000 Ljubljana, z dne 7. 11. 2011 zoper odločbo organa: Zdravniška zbornica Slovenije, Dunajska cesta 162, 1001 Ljubljana št. 01114-34/2011/13, z dne 20. 10. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja, izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke, z dne 7. 11. 2011 zoper odločbo organa št. 01114-34/2011/13, z dne 20. 10. 2011 se zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je v zahtevi št. 1700-46/2009-20, z dne 27. 7. 2011, ki jo je vložila pri organu, zaprosila za pridobitev »seznama zdravnikov zasebnikov na sekundarni ravni v Mestni občini Ljubljana, in sicer tako, da bo iz seznama razvidno:
- ime in priimek zdravnika (če gre za fizično osebo) ali naziv pravne osebe, skupaj z nosilci dejavnosti,
- vrsta zdravstvene dejavnosti in
- lokacija izvajanja dejavnosti«.
Prosilka je dne 12. 8. 2012 zahtevo dopolnila z navedbo, da ne gre za osebne podatke v smislu Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 – UPB; v nadaljevanju ZVOP-1).
Organ je dne 14. 9. 2011 prosilki posredoval zahtevane podatke o zasebnih zdravnikih na sekundarni ravni v Mestni občini Ljubljana (v nadaljevanju MOL) brez koncesije.
Organ je dne 20. 10. 2011 izdal tudi odločbo št. 01114-34/2011/13 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilke, z dne 27. 7. 2011 zavrnil v delu, ki se nanaša na:
- podatke o zasebnih zdravnikih na sekundarni ravni v MOL s koncesijo, z imenom in priimkom zdravnika, vrsto zdravstvene dejavnosti in lokacijo izvajanja dejavnosti ter
- podatke o pravnih osebah na sekundarni ravni v MOL brez koncesije, z nazivom pravne osebe, nosilci dejavnosti, vrsto zdravstvene dejavnosti in lokacijo izvajanja dejavnosti.
Organ je zavrnitev utemeljil z naslednjimi pojasnili:
- glede prve alineje zgoraj: Organ s seznamom zasebnih zdravnikov na sekundarni ravni s koncesijo in z natančno takim naborom podatkov, kot jih zahteva prosilka, ne razpolaga. Organ na podlagi Zakona o zdravniški službi (Uradni list RS, št. 98/99 s spr. in dop.; v nadaljevanju ZZdrS) kot javno pooblastilo vodi register zdravnikov z osebnimi podatki iz 31. člena tega zakona. Register se vodi v informatizirani obliki, zaradi česar organ seznama z zahtevanimi podatki nima. Za potrebe izpolnitve zahteve prosilke bi bilo treba dokument šele ustvariti, česar pa 5. člen ZDIJZ ne zahteva. Organ tudi ne vodi podatkov o lokacijah izvajanja dejavnosti, ampak so ti podatki vezani na območne enote ZZZS, zaradi česar bi ročno filtriranje subjektov na tiste, ki zdravniško službo opravljajo na lokacijah s poštnimi številkami MOL, zahtevalo nesorazmeren napor in ustvarjanje novega dokumenta;
- glede druge alineje zgoraj: Organ je prosilko napotil na spletno stran ZZZS, kjer so zahtevani podatki že objavljeni, ker tako določa peti odstavek 6. člena ZDIJZ. Na tej spletni strani so pod zaporedno sledečimi si rubrikami: »izvajalci zdravstvenih storitev / seznam izvajalcev zdravstvenih storitev / območna enota Ljubljana / zasebniki s koncesijo – specialistična dejavnost«, poleg nazivov pravnih oseb s koncesijo, navedena imena in priimki zasebnih zdravnikov na sekundarni ravni s koncesijo, pod rubriko »podrobnosti« vrsta njihove dejavnosti, pod rubriko »lokacija« pa lokacije opravljanja dejavnosti. Na ta način so dostopni vsi zahtevani podatki, z izjemo podatka o opravljanju dejavnosti v MOL, ki pa je podatek, ki bi ga bilo treba ročno izločevati iz seznama zasebnih zdravnikov na sekundarni ravni s koncesijo na območju OE Ljubljana, kar pa bi z uporabo enakih tehničnih sredstev kot zbornica lahko naredila tudi prosilka sama. Gre za informacije, ki so že javno dostopne, in sicer z identično vsebino, čeprav ne v obliki in na način kot ga zahteva prosilka. Izjema varstva osebnih podatkov ni razlog za zavrnitev v konkretnem primeru. Glede zahteve za posredovanje seznama pravnih oseb na sekundarni ravni v MOL brez koncesije, z nazivom pravne osebe in skupaj z nosilci dejavnosti, vrsto zdravstvene dejavnosti in lokacijo, organ zahtevanih informacij ne poseduje, saj v registru zdravnikov v skladu z ZZdrS zbira le osebne podatke o zdravnikih kot fizičnih osebah, hkrati pa ne ve, kateri organ bi s temi informacijami razpolagal.
Prosilka je dne 9. 11. 2011 pri organu vložila pritožbo, datirano 7. 11. 2011, ki jo je organ odstopil Pooblaščencu dne 15. 11. 2011. V pritožbi je navedla, da je prosilka prejela le seznam zdravnikov zasebnikov na sekundarni ravni v MOL, vendar brez koncesionarjev. Podatki na spletni strani ZZZS niso dostopni na način kot ga potrebuje prosilka (podobno je prosilka pojasnila v dopisu, z dne 21. 9. 2011). Na spletni strani ZZZS:
- so koncesionarji razvrščeni po posameznih OE in ne po občinah,
- koncesionarji niso razvrščeni po ravneh,
- koncesionarji niso razvrščeni po dejavnostih,
- se lokacije koncesionarjev navezujejo na sedež koncesionarja in ne na lokacijo ambulante koncesionarja.
Zaradi potrebe po popolni ugotovitvi dejanskega stanja in pridobitvi morebitnih podatkov ali dokumentov, ki so predmet odločanja, je Pooblaščenec na podlagi določb ZUP in 11. člena ZInfP, dne 6. 1. 2012 pri organu izvedel ogled in camera, brez prisotnosti prosilke.
Pritožba ni utemeljena.
1. Predmet odločanja v pritožbenem postopku
Iz zahteve in pritožbe ter iz odločbe organa izhaja, da je v konkretnem primeru sporno vprašanje:
- ali lahko organ iz registra zdravnikov kot informatizirane zbirke na enostaven način pridobi podatke o zasebnih zdravnikih na sekundarni ravni v MOL s koncesijo, z imenom in priimkom zdravnika, vrsto zdravstvene dejavnosti in lokacijo izvajanja dejavnosti,
- ali organ razpolaga s podatki o pravnih osebah na sekundarni ravni v MOL brez koncesije, z nazivom pravne osebe, nosilci dejavnosti, vrsto zdravstvene dejavnosti in lokacijo izvajanja dejavnosti, ter v primeru njihovega obstoja, ali lahko te podatke iz registra zdravnikov kot informatizirane zbirke na enostaven način tudi pridobi in
- ali je bila napotitev na spletno stran ZZZS upravičena.
Pooblaščenec je v nadaljevanju presojal le omenjena vprašanja, po uradni dolžnosti pa preizkusil, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon. Glede preizkusa po uradni dolžnosti je Pooblaščenec ugotovil, da do kršitev ni prišlo.
2. Obstoj informacije javnega značaja
2.1. Splošno
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, mora biti torej izpolnjen »kriterij materializirane oblike«. Zato so organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo. Prav tako niso dolžni informacij zbirati, pridobivati od drugih, obdelovati, analizirati ali povzemati tako, da bi po kriterijih in kategorijah, ki jih zahtevajo prosilci, iz neobdelanih in razpršenih podatkov ustvarili nov dokument, ki bi prosilcu omogočal neposredno seznanitev z zahtevano informacijo. Nedvomno pa je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop oziroma je treba uporabiti strožji kriterij presoje, kdaj gre za izdelavo novega dokumenta. Na tem področju velja, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Razlog je v tem, da je to edini način, na podlagi katerega se sploh lahko omogoči materializacija informacij zunaj elektronskega medija in v tem, da gre vsebinsko gledano za iste informacije, samo nosilec zapisa je drug.
2.2. Vprašanje obstoja informacije v konkretnem primeru
Po 31. členu ZZdrS organ za vodenje registra zdravnikov zbira naslednje osebne podatke:
- priimek in ime, rojstni datum in kraj rojstva;
- naslov stalnega prebivališča (kraj, ulica in hišna številka);
- državljanstvo;
- naziv in naslov zdravniškega delovnega mesta;
- način opravljanja zdravniške službe;
- osebno številko zdravnika;
- kraj in datum diplome;
- datum strokovnega izpita;
- datum in vrsta opravljene specializacije;
- datum, vrsta in trajanje podeljene licence;
- datum in vrsta pridobljenega dodatnega znanja;
- datum ter področje pridobljenih znanstvenih nazivov;
- pridobljeni strokovni nazivi;
- pridobljeni pedagoški nazivi;
- članstvo v domačih in tujih zdravniških združenjih;
- druge podatke, ki so potrebni za opravljanje nalog in javnih pooblastil zbornice;
- izjavo o uveljavljanju pravice do ugovora vesti.
Od zasebnih zdravnikov zbornica zbira še naslednje podatke:
- datum začetka in prenehanja opravljanja zasebne zdravniške službe;
- področje in kraj opravljanja zasebne zdravniške službe;
- datum, področje in trajanje podeljene koncesije;
- datum sklenitve in trajanje pogodbe z zavodom ter področje in obseg programa, za katerega je sklenjena pogodba z zavodom.
Pooblaščenec se je v okviru opravljenega procesnega dejanja pri organu seznanil z načinom vodenja registra zdravnikov, kategorijami podatkov, ki se vodijo, možnostmi za iskanje oziroma filtriranje podatkov in strukturo registra, ter izvedel vzorčni vpogled v podatke za subjekta: Alenka Heleno Petek, dr. med., spec. psihiatrije in KAMBIČ – KAFOL, medicinsko svetovanje in storitve, d.o.o.. Pri tem je bilo ugotovljeno:
da se, če nas zanimajo npr. koncesionarji, pod kategorijo »vrsta ustanove« vodi skupni podatek »podjetje/zasebnik s koncesijo«. Šele na nivoju posameznega subjekta je mogoče z miselnim procesom ugotoviti, ali gre za podjetje (npr. d.o.o.) ali za zasebnika posameznika. To pomeni, da ni možnosti za enostavno računalniško filtriranje po kriteriju podjetja ali po kriteriju zasebnika. To tudi pomeni, da podatkov o koncesionarjih, ki so pravne osebe, ni mogoče pridobiti drugače, kot z miselnim procesom (izločanjem) za vsak subjekt posebej;
da ni na voljo podatkov o naslovu izvajanja dejavnosti oziroma naslovu ordinacije, pač pa so na voljo le podatki o sedežu (poslovnem naslovu) subjekta. Registrski poslovni naslov ni nujno tudi naslov, kjer subjekt izvaja dejavnost (lokacija ordinacije), poleg tega lahko subjekt izvaja dejavnost na več lokacijah;
da ni na voljo kategorije podatkov o dejavnostih, pač pa le podatki o licencah. Podatek o licenci sicer govori o področju medicine, za katero je zdravnik opravil specializacijo (in tako omogoča verjetnostno sklepanje na dejavnost), vendar se dejavnost in licenca nujno ne pokrivata. Tako na primer specialist ginekologije in porodništva lahko opravlja zdravniško službo na primarni ali na sekundarni ravni. Subjekt lahko na primer opravlja dejavnost le na ožjem področju pulmologije (in je tako zapisano v opisu dejavnosti), čeprav ima licenco iz interne medicine. Zdravnik ima lahko tudi več licenc, zdravniško službo pa opravlja le na enem področju. Dejavnost je sicer opisana v opisu dejavnosti kot elementu firme subjekta, vendar filtriranje po dejavnostih ni mogoče, ker to ni posebna kategorija podatkov (stolpec), in ker so poimenovanja zelo različna, lahko pa celo taka, da iz njih ne izhaja jasno, za katero dejavnost sploh gre;
da je filtriranje podatkov po sedežu mogoče, ni pa mogoče po naslovu dejavnosti;
da filtriranje podatkov po sedežih znotraj območja MOL ni mogoče, mogoče je le filtriranje po nazivih pošt oziroma poštnih številkah;
da v registru ni na voljo kategorij »primarna« in »sekundarna raven«;
da je osnovna celica registra zdravnik in ne subjekt, kjer zdravnik opravlja zdravniško službo. Podatek o tem, kje posamezen zdravnik opravlja zdravniško službo v registru zdravnikov ni osrednjega pomena. Register zdravnikov tako ni register izvajalcev zdravstvene dejavnosti, organ pa tudi ne vodi posebnega (ločenega) registra izvajalcev zdravstvene dejavnosti ali registra gospodarskih subjektov. Register zdravnikov se tudi ne povezuje z drugimi javnimi registri (npr. poslovni register);
da so koncesionarji tudi v registru razvrščeni po območnih enotah ZZZS in ne po občinah. Tako je za več primerov treba z miselnim procesom posebej ugotavljati, ali posamezen poslovni naslov (sedež) spada na območje MOL.
Zgornja dejstva potrjuje tudi organ s posebno izjavo, z dne 14. 11. 2011, ki dopolnjuje in potrjuje navedbe v izpodbijani odločbi. Ugotovljena dejstva so potrjena tudi z določbami 31. člena ZZdrS, iz katerih izhaja, da podatki o pravni obliki in točnih lokacijah opravljanja službe za register niso izhodiščnega pomena.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da bi za ugoditev zahtevi prosilke bil potreben nesorazmeren napor (delovni vložek) organa. Delovni vložek bi se izražal v ročnem izločanju posameznih vrstic (skupin podatkov, ki zadevajo posamezni subjekt) in miselnim (neavtomatiziranim) procesom analize in ponovnega združevanja podatkov. Organ bi moral za vsak subjekt, katerega sedež spada pod poštno številko Ljubljana (ki ni zanesljivi pokazatelj, da gre za subjekt s sedežem na območju MOL) in je hkrati koncesionar (po teh dveh parametrih je namreč podatke mogoče filtrirati) najprej ugotavljati, kateri subjekti spadajo na specialistični nivo prek opisa dejavnosti v nazivu subjekta (ki vedno ne daje pravega odgovora) in prek ugotavljanja domnevne dejavnosti prek podatkov o licencah (ki zopet ne daje zanesljivega odgovora). Nato bi bilo treba z enakim izločanjem ter povezovanjem (kar je miselni in fizični proces) ugotoviti še vrsto specialistične dejavnosti. Poleg tega bi bilo treba za vsak subjekt z miselnim procesom izločati subjekte, ki so pravne osebe in subjekte, ki nastopajo kot posamezniki. Pri tem pa naslovov dejanskega opravljanja dejavnosti (ordinacij) organ sploh ne bi mogel ugotoviti, ker z njimi ne razpolaga. Za primerjavo lahko ugotovimo, da je organ tudi s tem, ko je prosilki deloma ugodil (z dopisom, z dne 14. 9. 2011) teoretično presegel svoje dolžnosti po ZDIJZ in ustvaril novo informacijo, čeprav je bil seveda delovni vložek neznaten zaradi majhnega števila zdravnikov zasebnikov brez koncesije.
Zahteva prosilke je torej formulirana na tako specifičen način, da organ z enostavno operacijo iz informacijskega sistema ne more priklicati zahtevanih podatkov - ni omogočena avtomatizirana pridobitev zahtevanih informacij, ker se podatki ne vodijo na tak način. Register zdravnikov je ustvarjen in prirejen za potrebe tekočega vodenja in spremljanja stanja ter izdelavo takšnih avtomatiziranih izpisov (analiz), ki jih za potrebe poslovanja oziroma izvajanja pristojnosti potrebuje organ. Organ nima potreb po pripravi seznamov s strukturo, kot jo je zahtevala prosilka. Tudi če se pusti ob strani dejstvo, da vseh podatkov organ sploh ne more zagotoviti, in da bi bili preostali podatki nezanesljivi, Pooblaščenec ocenjuje, da bi delo organa v zvezi z zahtevo kljub tehnični izvedljivosti, po vsebini in obsegu presegalo delo, ki bi ga od organa lahko razumno pričakovali. Tovrstna nesorazmerna obremenitev organa bi bila v nasprotju z dometom ZDIJZ, ki z opredelitvami v 1. in 4. členu dovolj jasno omejuje razumevanje pojma informacije javnega značaja.
3. Ustreznost napotitve na javno objavljene informacije
Po petem odstavku 6. člena ZDIJZ organ lahko prosilcu ne posreduje zahtevane informacije, ki je dostopna v prosto dostopnih javnih evidencah ali na drug način že enostavno javno dostopna (objava v uradnem glasilu, publikacijah organa, medijih, strokovni literaturi, svetovnem spletu in podobno), in mu posreduje samo napotilo, kje se informacija nahaja.
Poleg tega, da v konkretnem primeru ni izpolnjen pogoj materializirane oblike, je bil kot dodatni upravičeni razlog za zavrnitev tudi dejstvo, da je organ prosilko pred izdajo izpodbijane odločbe napotil na spletno stran ZZZS, kjer so že javno objavljeni vsi želeni podatki, s to posebnostjo, da v osnovi niso razvrščeni po kriterijih, ki jih je postavila prosilka.
Pooblaščenec na podlagi vpogleda v javno objavljene podatke na spletni strani www.zzzs.si ugotavlja, da si lahko prosilka, kljub neugodni kategorizaciji oziroma strukturiranosti informacij, sama izdela seznam, ki bo na ustrezen način vseboval podatke o zasebnih zdravnikih na sekundarni ravni v MOL s koncesijo, z imenom in priimkom zdravnika, vrsto zdravstvene dejavnosti in lokacijo izvajanja dejavnosti. Prav tako lahko pridobi podatke za izvajalce, ki so pravne osebe. Najprej je treba izbrati izvajalce znotraj OE Ljubljana, nato je treba z izborom »specialistična dejavnost« pod kategorijo »zasebniki s koncesijo« prikazati vse izvajalce, ki kot zasebniki opravljajo specialistično dejavnost s koncesijo na območju OE Ljubljana. Nato je treba za vsakega posebej z miselnim procesom »ročno« ugotoviti, ali gre za zdravnika oziroma, ali je nosilec dejavnosti zdravnik (npr. izločiti klinične psihologe), ali gre za pravno osebo/zasebnika, in ali ima sedež in lokacijo ordinacije na območju MOL. Na ta način se lahko prosilka sama dokoplje do podatkov o nazivih subjektov, skupaj z osebnim imenom ter dejavnostjo, ki opravljajo službo na specialistični ravni znotraj MOL, pri čemer lahko, poleg naslovov sedežev, pridobi tudi naslove ordinacij (ene ali več lokacij dejanskega opravljanja dela), ki ni nujno enaka uradnemu sedežu subjekta. Glede na navedeno je Pooblaščenec ocenil, da je organ, s tem ko je prosilko napotil na informacije, objavljene na spletni strani ZZZS, ravnal v skladu s petim odstavkom 6. člena ZDIJZ.
4. Sklepno
Pooblaščenec je odločitev v 1. točki izreka odločbe sprejel na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Posebni stroški v pritožbenem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo in sklep ni dovoljena pritožba, temveč je dopustno sprožiti upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe ali sklepa na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo oziroma sklep v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka