Prosilec - Upravna enota Radovljica
+ -Številka: 090-88/2012/2
Kategorije: Osebni podatek
POVZETEK:
Pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilca, odpravil odločbo organa in zadevo vrnil v ponovno odločanje. Pooblaščenec je poudaril, da identifikacijski podatki nepremičnine v denacionalizacijskih odločbah (parcelna številka, katastrska občina, velikost parcele,...), niso varovani osebni podatki, saj dostop do podatkov iz zemljiške knjige namreč ne pomeni neustavnega, nezakonitega ali neupravičenega posega v zasebnost in dostojanstvo posameznikov, ki sta varovana z ZVOP-1. Organ mora ponovno odločiti o zadevi, pri čemer mora upoštevati opisano stališče Pooblaščenca in prosilcu posredovati denacionalizacijske odločbe z identifikacijskimi podatki o nepremičninah.
ODLOČBA:
Številka: 090-88/2012/2
Datum: 13. 6. 2012
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …(v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Upravne enote Radovljica, Gorenjska cesta, 4240 Radovljica (v nadaljevanju organ) št. 090-3/2011-3 z dne 12. 3. 2012, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Odločba Upravne enote Radovljica št. 090-3/2011-3 z dne 12. 3. 2012 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v tridesetih (30) dneh od vročitve te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 24. 1. 2012 na organ naslovil zahtevo za brezplačni vpogled v podatke pri organu, in sicer denacionalizacijske odločbe z datumom dokončnosti in datumom pravnomočnosti od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012.
Organ je prosilcu sporočil, da je zahtevane odločbe pripravil za vpogled ter navedel, da bo prosilcu omogočen delni dostop, in sicer je organ iz odločb odstranil osebne podatke ter zemljiškoknjižne podatke. Organ je določil tudi datum ter uro vpogleda.
Prosilec je dne 5. 3. 2012 na organ naslovil dopis, v katerem je navedel, da iz odločb Pooblaščenca izhaja, da zemljiškoknjižni podatki niso varovani osebni podatki in jih ne bi smeli odstraniti. Prosilec organ zaproša, naj mu sporoči termin za vpogled, ko bo organ imel pravilno pripravljene odločbe.
Organ je dne 12. 3. 2012 izdal odločbo 090-3/2011-3, s katero je zavrnil zahtevo prosilca, naj se mu posredujejo vse denacionalizacijske odločbe, izdane od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012, vključno z zemljiškoknjižnimi podatki. V obrazložitvi odločbe je organ zapisal, da na splošno gledano sicer lahko pritrdi stališču Pooblaščenca, da parcelne številke same po sebi niso varovani osebni podatki in da dostop do podatkov iz zemljiške knjige ne pomeni neustavnega, nezakonitega in neupravičenega posega v zasebnost in dostojanstvo posameznika, vendar pa je po oceni organa v konkretni zadevi potrebno upoštevati kontekst določene denacionalizacijske odločbe v smislu, da predstavljata ime in priimek denacionalizacijskega upravičenca, fizične osebe, varovan osebni podatek. Če javnosti v okviru denacionalizacijske odločbe sporočimo podatek o nepremičnini, ki je bila vrnjena denacionalizacijskemu upravičencu, je lahko preko te posameznik prav tako določljiv. Preko niza parcelnih številk se lahko enostavno razkrije večji ali manjši del celotne ekonomske identitete posameznika, upoštevaje, da je z denacionalizacijskimi odločbami hkrati bilo odločeno o več nepremičninah. Pri osebnih podatkih v okviru določene denacionalizacijske odločbe gre pravzaprav za strukturiran niz osebnih podatkov, če v okviru tega niza brišemo en osebni podatek (npr. ime denacionalizacijskega upravičenca), druge pa pustimo (npr. parcelne številke vrnjenih nepremičnin) je lahko denacionalizacijski upravičenec še vedno relativno enostavno določljiv in se na tak način, torej z vpogledom v zemljiško knjigo po posamezni parcelni številki, enostavno ugotovi obseg vrnjenega premoženja konkretni fizični osebi. Na tak način bi posegali tudi v pravice tretjih oseb, ne samo denacionalizacijskih upravičencev, ampak njihovih pravnih naslednikov, upoštevaje predpostavko, da je precej upravičencev že mrtvih in je bilo vrnjeno premoženje že predmet dedovanja. V primeru, da bi prosilcu posredovali skenirane izreke denacionalizacijskih odločb s podatki o parcelnih številkah in katastrskih občinah, bi na enostaven način prosilcu omogočili, da z vpogledom preko zemljiške knjige ugotovi celoten obseg vrnjenega premoženja konkretni fizični osebi, posredno pa lahko sklepa tudi na pravne naslednike, glede na dejstvo, kateri podatki o lastniku se z javnim vpogledom po posamezni parcelni številki prekrijejo. Organ meni, da lahko javnost pridobi podatke o porabi javnih sredstev iz državnega proračuna za namene denacionalizacije preko podatkov o vseh sredstvih, ki jih je organ porabil v ta namen, pri čemer ne pride do razkritja osebnih podatkov. Iz navedenih razlogov je organ zahtevo prosilca zavrnil.
Prosilec je dne 16. 3. 2012 pri organu zoper izpodbijano odločbo vložil pritožbo, v kateri je navedel, da se pritožuje zaradi zavrnitve za brezplačni vpogled v denacionalizacijske odločbe. Organ si napačno tolmači, da so zemljiškoknjižni podatki varovani osebni podatki, čeprav je Pooblaščenec že večkrat v svojih odločbah napisal, da temu ni tako.
Organ je pritožbo, skupaj s spisovno dokumentacijo, odstopil Pooblaščencu v reševanje, ki jo je prejel dne 2. 4. 2012. Organ je opravil preizkus pritožbe in ugotovil, da je dovoljena, pravočasna in vložena po upravičeni osebi.
Pritožba je utemeljena.
1. Preizkus pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec najprej ugotavlja, da je predmet prosilčeve zahteve očitno večje število dokumentov, in sicer vse odločbe o denacionalizaciji, ki jih je organ izdal v časovnem obdobju, kot ga je opredelil prosilec (od 1. 1. 2009 do 1. 1. 2012). Pooblaščenec opozarja, da se organ do zahtevanih dokumentov ni konkretno opredelil oziroma ni ugotavljal koliko odločb predstavlja predmet prosilčeve zahteve, oziroma takšen podatek ni razviden iz izpodbijane odločbe. Dokumenti, o katerih je bilo z izpodbijano odločbo odločeno, namreč v odločbi niso natančno opredeljeni, npr. s številko zadeve, datumom odločbe ipd., zato niti iz odločbe niti iz njenega izreka ni razvidno, o katerih dokumentih je sploh bilo odločeno. Takšna odločba oziroma njen izrek pa Pooblaščencu ne omogoča njenega preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
Prav tako je izrek izpodbijane odločbe formuliran na način, da iz njega izhaja, da je organ prosilčevo zahtevo v celoti zavrnil, čeprav iz spisovne dokumentacije in obrazložitve odločbe jasno sledi, da je bila prosilčeva zahteva zavrnjena le v delu, ki se nanaša na identifikacijske podatke nepremičnin. V preostalem delu (razen glede varovanih osebnih podatkov posameznikov, ki niti niso predstavljali prosilčeve zahteve), je organ prosilcu ugodil ter ga tudi že povabil na vpogled v zahtevano dokumentacijo.
Ker je bila v postopku na prvi stopnji storjena zgoraj navedena bistvena kršitev postopka, nadalje pa je izrek odločbe v nasprotju z njeno obrazložitvijo (ker iz izreka izhaja, da je bila zahteva zavrnjena v celoti, čeprav iz obrazložitve odločbe izhaja, da je bila zahteva zavrnjena le v delu, ki se nanaša na identifikacijske podatke nepremičnin), je Pooblaščenec odločil, da zadevo v skladu s 1. in v povezavi s 3. odstavkom 251. člena ZUP vrne v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu, ki bo moral v ponovljenem postopku slediti napotkom Pooblaščenca, ki so podrobneje opisani v nadaljevanju te odločbe.
Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje tudi z razlogi ekonomičnosti postopka. Poseben vidik načela ekonomičnosti iz 14. člena ZUP je tudi načelo učinkovitosti, ki od organov zahteva, da se preskrbi vse, kar je potrebno za pravilno ugotovitev dejanskega stanja in za zavarovanje pravic strank ter javnih koristi. Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka odpravil sam organ prve stopnje, ki bo moral v ponovljenem postopku identificirati zahtevane dokumente, ter natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oziroma izbrišejo informacije, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij (varovani osebni podatki). Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen. Dodaten razlog za vrnitev zadeve v ponovno odločanje je, da Pooblaščenec z zahtevano dokumentacijo ne razpolaga.
2. Osebni podatki kot izjema od prostega dostopa
Organ se je v izpodbijani odločbi pri zavrnitvi dostopa do identifikacijskih podatkov o nepremičninah skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov iz 3. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. Zakon, ki ureja varstvo podatkov, je Zakon o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1).
ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. Vsak osebni podatek nima hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec se je v svojih odločbah že večkrat postavil na stališče, da podatki, ki se nanašajo na posamezno nepremičnino (parcelna številka, katastrska občina, velikost parcele,...), niso varovani osebni podatki. Dostop do podatkov iz zemljiške knjige namreč ne pomeni neustavnega, nezakonitega ali neupravičenega posega v zasebnost in dostojanstvo posameznikov, ki sta varovana z ZVOP-1. Zemljiška knjiga je namreč javna knjiga, ki je namenjena vpisu in javni objavi podatkov o pravicah na nepremičninah in pravnih dejstvih v zvezi z nepremičninami. Če prosilec, na podlagi parcelnih številk, z vpogledom v zemljiško knjigo, določi posameznike, ki so lastniki parcel, ne gre za obdelavo osebnih podatkov v nasprotju z ZVOP-1.
Organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe navaja, da so posamezniki (denacionalizacijski upravičenec oziroma njegovi pravni nasledniki) preko podatkov o vrnjenih nepremičninah enostavno določljivi, prav tako pa se preko niza parcelnih številk enostavno razkrije večji ali manjši del ekonomske identitete posameznika, upoštevaje, da je z denacionalizacijskimi odločbami hkrati bilo odločeno o več nepremičninah. Denacionalizacijski upravičenec je tako še vedno relativno enostavno določljiv in se na tak način, torej z vpogledom v zemljiško knjigo po posamezni parcelni številki enostavno ugotovi obseg vrnjenega premoženja konkretni fizični osebi.
Pooblaščenec glede na opisane navedbe organa še nadalje pojasnjuje, da že iz definicij pojmov, kot izhajajo iz 4. in 5. točke 1. odstavka 3. člena Zakona o zemljiški knjigi (Ur. l. RS, št. 58/2003, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZK-1) izhaja, da identifikacijski podatki parcele identificirajo zemljiško parcelo, in ne lastnika parcele. Ker se lahko lastninska pravica poljubno prenaša med različnimi pravnimi subjekti, podatek o parcelni številki in katastrski občini ne omogoča identifikacije točno določenega posameznika, temveč zgolj vsakokratnega lastnika parcele. Potrebno je namreč upoštevati dejstvo, da so vsi podatki, vpisani v glavno knjigo zemljiške knjige, javni in jih sme vsakdo pregledovati, prepisovati ali zahtevati, da mu zemljiškoknjižno sodišče izda overjeni izpisek iz zemljiške knjige (1. odstavek 195. člena Zakona o zemljiški knjigi, Ur. l. RS, št. 58/03 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZZK-1). Zemljiškoknjižni podatki torej omogočajo vpogled v tok lastništva posamezne nepremičnine, ki ga lahko, v vsakem trenutku preveri vsak posameznik, ki razpolaga s podatkom o katastrski občini ter o parcelni številki posamezne nepremičnine (te podatke lahko posameznik pridobi npr. tudi z vpogledom v zemljiški kataster). Na podlagi navedenega lahko ugotovimo, da identifikacija vsakokratnega lastnika določene nepremičnine ni obdelava podatkov, ki bi bila v nasprotju z določbami ZVOP-1, saj takšno obdelavo izrecno dovoljuje ZZK-1.
Identifikacijski podatki nepremičnine na denacionalizacijskih odločbah sami po sebi torej ne predstavljajo osebnega podatka v smislu ZVOP-1, če poleg njih ni naveden še kakšen drug osebni podatek (npr. osebno ime posameznika), ki povsem natančno in nedvoumno identificira posameznika, na katerega se podatek nanaša. V kolikor se torej iz zahtevanih dokumentov v celoti izloči osebne podatke posameznikov, tudi identifikacijski podatki o nepremičnini nimajo narave osebnih podatkov, saj nas preko vpogleda v javne knjige lahko pripeljejo zgolj do podatkov o toku lastništva nepremičnine in do vsakokratnih lastnikov nepremičnine, med katerimi so tako pravne kot fizične osebe, lahko pa tudi osebe, ki so v konkretnem primeru denacionalizacijski upravičenec oziroma njegovi pravni nasledniki, ni pa to nujno - vsi denacionalizacijski postopki se namreč niti niso končali z vrnitvijo nepremičnine v naravi, in sicer kadar so za vračilo v naravi obstajale zakonske ovire v skladu z ZDen, ali pa je bila zahteva za vračilo podržavljenega premoženja zavrnjena. V teh primerih identifikacija posameznikov niti ni mogoča, saj do samega vpisa v zemljiško knjigo nikoli ni prišlo.
Prav tako po oceni Pooblaščenca ne zdrži navedba organa, da se lahko preko niza parcelnih številk enostavno razkrije del ekonomske identitete posameznika oziroma ugotovi obseg vrnjenega premoženja konkretni fizični osebi. Takšna analiza premoženja posameznikov zgolj na podlagi identifikacijskih podatkov nepremičnin namreč po oceni Pooblaščenca (že iz razloga, ker se vse nepremičnine niso vračale v naravi) niti ne bi bila mogoča, oziroma bi bila lahko izvedena zgolj z nesorazmerno velikim naporom in časovnim vložkom. Povprečen posameznik pa zgolj z vpogledom v denacionalizacijske odločbe, na katerih bi bili prekriti vsi osebni podatki (osebno ime, naslov), vidni pa bi bili le identifikacijski podatki nepremičnin, do podatka o premoženjskem stanju posameznikov prav gotovo ne bi mogel priti. Do podatkov o (celotnem) premoženjem stanju posameznikov se ne da priti niti prek vpogledov v zemljiško knjigo, saj po njej, prav zaradi varstva zasebnosti, ni mogoče vpogledovati po posameznikih, na način, da bi bili vsem dostopni podatki o vseh zemljiških parcelah, ki jih ima v lasti določen posameznik.
Na tem mestu je potrebno opozoriti še na dejstvo, da Pooblaščenec v postopku po ZDIJZ presoja vsak posamičen dokument kot tak, standard določenosti in določljivosti, kot le-ta izhaja iz ZVOP-1, pa je v postopku po ZDIJZ potrebno presojati z vidika javnosti in ne z vidika konkretnega prosilca. Prav zato ne more biti razlog za zavrnitev dostopa dejstvo, da je prosilec v konkretnem primeru zahteval količinsko večje število istovrstnih dokumentov (denacionalizacijskih odločb), iz katerih lahko prosilec morda napravi več zaključkov, kot če bi zahteval zgolj eno odločbo. Odločitev mora biti v obeh primerih (torej ne glede na obseg prosilčeve zahteve) enaka, saj se odloča o istih dokumentih.
Ne nazadnje pa Pooblaščenec še poudarja, da je prosilec v vsakem primeru, v kolikor bo določene posameznike, na katere se zahtevana dokumentacija nanaša, na takšen ali drugačen način identificiral, v celoti zavezan postopati v skladu z določbami ZVOP-1, kar pomeni, da podatkov, s katerimi se bo prosilec na tak način seznanil, ne bo smel nadalje obdelovati (npr. zbirati, urejati, posredovati, uporabljati, razkriti, sporočati, širiti, uparjati,…) na način, ki bi po ZVOP-1 pomenil nezakonito obdelavo osebnih podatkov.
3. Zaključek
Pooblaščenec je ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka, zato je na podlagi 1. in 3. odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, izpodbijano odločbo odpravil in zadevo vrnil v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali. Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka