Sindikat policistov Slovenije - Ministrstvo za finance
+ -Številka: 090-211/2011/4
Kategorije: Kršitev postopka, Tajni podatki, Zahteva za umik stopnje tajnosti
POVZETEK
Sindikat policistov Slovenije je od Ministrstva za finance zahteval dostop do dokumenta s podatki o porabi javnofinančnih sredstev, ki ga je organ označil s stopnjo tajnosti INTERNO in zato prosilcu z odločbo zavrnil dostop na podlagi 1. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je v okviru pritožbenega postopka ugotovil bistvene kršitve pravil postopka, saj organ zahteve za umik stopnje tajnosti, v skladu z 21. členom ZDIJZ, ni posredoval v odločitev vladi, kot bi bilo potrebno, glede na to, da gre za organ državne uprave. Iz tega izhaja, da o zahtevi ni odločil stvarno pristojen organ (vlada), ampak ministrstvo samo. Zaradi navedenega je Pooblaščenec pritožbo prosilca odobril in zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje.
ODLOČBA
Številka: 090-211/2011/4
Datum: 2. 12. 2011
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. ter 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Sindikata policistov Slovenije, Kidričeva 24/b, 3000 Celje (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa predsednik Zoran Petrovič zoper odločbo št. 090-24/2011/2 z dne 27. 9. 2011, Ministrstva za finance Republike Slovenije, Župančičeva 3, 1001 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo Ministrstva za finance št. 090-24/2011/2 z dne 27. 9. 2011 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi.
2. Organ mora zahtevo prosilca za umik stopnje tajnosti z dne 7. 9. 2011, najpozneje v petnajstih (15) delovnih dneh od vročitve te odločbe, skupaj s predlogom odločitve predstojnika organa, poslati v odločanje Vladi RS. Vlada RS je dolžna o zahtevah odločiti v nadaljnjih petnajstih (15) delovnih dneh od prejema zahteve.
3. V postopku reševanja te pritožbe drugi posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Ministrstvo za finance Republike Slovenije (v nadaljevanju organ) je dne 8. 9. 2011 prejelo zahtevo prosilca, v kateri je ta zahteval dostop do informacij javnega značaja, in sicer do dokumenta št. 4102-55/2011/8 z dne 28. 2. 2011, in sicer na način, da se mu dokument pošlje v obliki elektronskega zapisa. Glede na to, da je bil prosilec pred tem seznanjen, da je zahtevani dokument označen s stopnjo tajnosti interno, je prosilec od organa obenem zahteval umik stopnje tajnosti po postopku iz 21. člena ZDIJZ.
Organ je dne 27. 9. 2011 izdal odločbo št. 090-24/2011/2, s katero je prosilcu dostop do zahtevanega dokumenta, na podlagi 1. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ zavrnil, ker je organ dokument št. 4102-55/2011/8 z dne 28. 2. 2011 označil s stopnjo tajnosti »INTERNO«. Organ je v svoji odločbi obrazložil, da je bil na podlagi zahteve prosilca v tej zadevi opravljen tudi inšpekcijski nadzor s strani pooblaščene osebe Inšpektorata RS za notranje zadeve, ter da tudi iz zapisnika št. 061-269/2011/5 z dne 16. 9. 2011 Inšpektorata RS za notranje zadeve izhaja, da je organ pri določitvi stopnje tajnosti pri zahtevanem dokumentu pravilno uporabil zakonske in podzakonske akte, ki urejajo varovanje tajnih podatkov ter da je bila stopnja tajnosti interno zahtevanemu dokumentu določena v skladu s 5. členom Zakona o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 87/2001, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZTP). Organ pri tem ni izpeljal postopka po 21. členu ZDIJZ glede zahteve prosilca za umik stopnje tajnosti in je o zahtevi odločil sam.
Prosilec je dne 10. 10. 2011 pri organu vložil pritožbo zoper obravnavano odločbo organa. Organ je kot organ prve stopnje opravil preizkus pritožbe ter pritožbo posredoval Pooblaščencu, ki jo je prejel dne 19. 10. 2011.
Prosilec je v pritožbi navedel, da zahtevani dokument vsebuje podatke o porabi javnofinančnih sredstev, ki kot taki ne sodijo med delovna področja, na katerih bi bilo mogoče podatkom določiti tajnost, razen, ko gre za finančne zadeve, pomembne za javno varnost, obrambo, zunanje zadeve ter obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije v skladu s 5. členom ZTP. Prosilec meni, da bi moral organ, v primeru, da dokument vsebuje takšne podatke, te na podlagi 12. člena ZTP izločiti oz. posebej označiti, ne pa tajnost določiti celemu dokumentu. Prosilec še dodaja, da so javne finance predmet razprav v državnem zboru, ki jih neposredno prenaša nacionalna televizija, da morajo biti glede na to plače (kamor spadajo tudi prejemki za dežurstva, povečan obseg dela, delovno uspešnost in nadure) javnih uslužbencev javne. Prosilec še opozarja, da je bilo v zvezi s porabo javnih financ, ki se nanašajo na izplačilo honorarjev za avtorske in podjemne pogodbe, izplačilo delovne uspešnosti, povečanega obsega dela, nadur in dežurstev 16. septembra 2011 postavljeno poslansko vprašanje, na katerega je ministrstvo za finance tudi že odgovorilo s konkretnimi podatki in brez stopnje tajnosti, zato je po mnenju prosilca odločitev organa sporna in kaže najmanj na neenakopravno obravnavo, zelo verjetno pa tudi na kršitev pri obravnavanju vloge.
Po mnenju prosilca je razkritje podatkov o porabi javnih sredstev iz naslova stroškov dela javnega sektorja v interesu javnosti, ki prevladuje nad interesom tajnosti podatkov, če pa v posameznih postavkah spornega dokumenta temu ni tako, potem naj se ti deli dokumenta izločijo v skladu z 12. členom ZTP.
Na podlagi poziva je organ Pooblaščencu posredoval zahtevani dokument in spis št. 090-24/2011.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Bistvene kršitve pravil postopka
Organ je zahtevo prosilca zavrnil iz razloga, ker naj bi pri zahtevanem dokumentu šlo za tajne podatke in posledično za izjemo od prostega dostopa do informacij po 1. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec ugotavlja, da organ zahteve za umik stopnje tajnosti, v skladu z 21. členom ZDIJZ, ni posredoval v odločitev vladi, kot bi bilo potrebno, glede na to, da gre za organ državne uprave. Iz tega izhaja, da o zahtevi ni odločil stvarno pristojen organ (vlada), ampak ministrstvo samo, kar predstavlja bistveno kršitev določb postopka v skladu s 1. odstavkom 251. člena ZUP. Pooblaščenec navedene kršitve ni mogel odpraviti sam, zato zadeve ni rešil s svojo odločbo, ampak jo je, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP vrnil v ponoven postopek organu prve stopnje, iz razlogov, ki jih pojasnjuje v nadaljevanju.
Organ je v postopku na prvi stopnji očitno spregledal dejstvo, da je prosilec v zahtevi za dostop do dokumenta izrecno zahteval umik stopnje tajnosti iz zahtevanega dokumenta, prav tako se je skliceval tudi na interes javnosti, pri čemer organ za ta postopek ni pristojen.
Postopek z zahtevo za umik stopnje tajnosti je namreč poseben postopek, ki ga prosilec lahko sproži na podlagi 4. odstavka 6. člena ZDIJZ, po postopku, ki ga ureja 21. člen ZDIJZ. Ta člen določa, da o zahtevi za umik stopnje tajnosti z dokumentov odloči Vlada RS, če gre za organe iz prve alineje drugega odstavka 21. člena ZDIJZ. Zoper odločitev Vlade RS glede zahteve za umik stopnje tajnosti, je, upoštevaje četrti odstavek 21. člena ZDIJZ, dovoljena pritožba na Pooblaščenca.
Iz navedenega izhaja, da bi morala o zahtevi prosilca za umik stopnje tajnosti, v skladu z 2. odstavkom 21. člena ZDIJZ, na predlog predstojnika organa, odločiti Vlada RS. Pooblaščenec obenem ugotavlja, da se je prosilec v pritožbi z dne 11. 10. 2011 skliceval tudi na prevladujoč javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov in da bi tudi v tem delu (upoštevaje drugi odstavek 21. člena ZDIJZ) morala odločati Vlada RS.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da organ, v skladu z 2. odstavkom 21. člena v povezavi s 3. odstavkom istega člena ZDIJZ, ne bi smel sam odločiti o zahtevi prosilca, temveč bi moral zadevo odstopiti v odločanje Vladi RS, in sicer skupaj s predlogom predstojnika v roku 15 delovnih dni od prejema zahteve. Organ tega ni storil in je o zahtevi odločal sam oz. o njej sploh ni vsebinsko odločil.
V skladu z 2. odstavkom 237. člena ZUP se za bistveno kršitev pravil upravnega postopka v vsakem primeru šteje, če je odločbo izdal stvarno nepristojen organ (1. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). To pomeni, da je organ s tem, ko zahteve za umik tajnosti ni posredoval v odločanje pristojnemu organu, storil absolutno bistveno kršitev pravil upravnega postopka.
Organ lahko samostojno odloča v zadevah za dostop do informacije javnega značaja, kjer ni potrebno izvesti postopka, določenega v 2. odstavku 6. člena ZDIJZ. Tako izhaja iz 1. odstavka 21. člena ZDIJZ, ki določa, da postopek z zahtevo za dostop do informacije javnega značaja ali ponovno uporabo v organu vodi in v njem odloča predstojnik ali uradna oseba iz 9. člena tega zakona, v skladu z določbami zakona, ki ureja splošni upravni postopek. Nasprotno pa je v zadevah, kjer prosilec zahteva umik stopnje tajnosti ali če se sklicuje na prevladujoč interes javnosti za razkritje, organ dolžan zahtevo odstopiti v reševanje Vladi RS, ki je v skladu z določbo 1. alineje 2. odstavka 21. člena ZDIJZ v povezavi s 3. odstavkom 21. člena ZDIJZ edini stvarno pristojen organ za odločanje na podlagi 4. odstavka 6. člena ZDIJZ, torej za odločanje glede zahteve za umik stopnje tajnosti. Organ je bil zato, ker je prosilec zahteval umik stopnje tajnosti, za odločanje v tej zadevi stvarno nepristojni organ.
Stvarna pristojnost pomeni pristojnost glede na vsebino zadeve in je pogojena z organiziranostjo javne uprave. Za določanje stvarne pristojnosti v upravnih zadevah iz državne pristojnosti so relevantni predpisi o organizaciji državne uprave in področni predpisi, ki pogosto vsebujejo tudi organizacijske določbe (določbe o stvarni pristojnosti). Tako tudi ZDIJZ kot področni zakon glede stvarne pristojnosti jasno določa, v katerih primerih mora o zadevi, ki sicer organizacijsko sodi v delovno področje enega organa, odločiti drug organ.
ZUP v prvem odstavku 251. člena določa, da če organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali po zaprošenem organu. Pooblaščenec je v izvedenem postopku ugotovil, da je v postopku odločanja na prvi stopnji prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in da je organ nepopolno ugotovil dejstva, zato je bilo treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, izpodbijano odločbo odpraviti in zadevo vrniti prvostopenjskemu organu v ponovni postopek. Vrnitev zadeve v ponovno odločanje Pooblaščenec utemeljuje z dejstvom, da glede na naravo ugotovljenih kršitev, Pooblaščenec teh ne more odpraviti sam, ampak jih lahko le organ prve stopnje. V skladu s 4. odstavkom 24. člena ZDIJZ mora namreč prvostopenjski organ predložiti predlog odločitve pristojnemu organu v roku 15 delovnih dni od prejema zahteve za umik stopnje tajnosti, pristojni organ pa mora odločiti o zahtevi v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema predloga odločitve.
Zato je organ dolžan zahtevo prosilca za umik tajnosti z dne 24. 3. 2011, skupaj s predlogom odločitve predstojnika organa, poslati v reševanje Vladi RS v 15 delovnih dneh od prejema te odločbe. Vlada RS je dolžna o zahtevi odločiti v nadaljnjih 15 delovnih dneh od prejema te zahteve za umik tajnosti.
2. Napotilo organu in vladi: izjema tajnih podatkov (1. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ)
Pooblaščenec ob tem opozarja na vidik, ki ga mora pri svojem ponovnem odločanju upoštevati Vlada RS, in sicer, da je pri obravnavi konkretne pritožbe bistvenega pomena, ali konkretni dokument, ki ga zahteva prosilec, izpolnjuje pogoje, ki jih za določitev podatka kot tajnega narekuje ZTP. Po ZTP je namreč tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje materialni in formalni pogoj.
Materialni kriterij za tajni podatek se opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale, ali bi očitno lahko nastale, škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. čl. ZTP). Materialni kriterij torej vključuje dva vidika. Prvi je v tem, da bi z razkritjem podatka nastala oziroma očitno lahko nastala določena škoda, drugi pa je v povezavi škode s taksativno naštetimi interesnimi področji države.
Oba materialna elementa se zrcalita v formalnem kriteriju tajnega podatka. Podatek je upravičeno označen kot tajen le, če so izpolnjeni naslednji trije elementi. Prvi element je, da lahko podatek za tajnega določi le za to pooblaščena oseba. Načeloma je to v skladu z ZTP predstojnik organa oziroma osebe na najvišjih delovnih mestih oziroma položajih (10. čl. ZTP). S tem je zagotovljeno, da odločitve o tajnosti podatkov sprejemajo osebe, ki imajo dovolj informacij in znanja, da lahko ocenijo pomen morebitnih škodljivih posledic ob razkritju tega podatka. Z ZTP je predpisan tudi način in postopek določanja tajnosti, katerega bistvo je v izdelavi vnaprejšnje pisne ocene o možnih škodljivih posledicah, ki bi nastale z razkritjem podatka (11. čl. ZTP). Ta pisna ocena predstavlja drugi formalni kriterij. Takšna ocena mora vsebovati določitev objekta varstva. Objekt varstva je interes, ki bi bil z razkritjem ogrožen. Poleg opisanega, mora pisna ocena vsebovati tudi oceno teže in intenzivnosti možnih škodljivih posledic. Pisna ocena se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je podatku določil stopnjo tajnosti. Prav ta ocena možnih škodljivih posledic omogoča z vidika ZDIJZ naknadno preverjanje oziroma ugotavljanje razlogov in okoliščin, ki so narekovali odločitev, da se podatek določi za tajnega. Tretji formalni kriterij pa temelji na pravilni oznaki, saj je lahko tajen samo tisti podatek, ki je ustrezno označen kot tajen (17. čl. ZTP).
Tajni podatki so glede na težo škodljivih posledic za varnost države ali za njene politične ali gospodarske koristi ob morebitnem razkritju razvrščeni v 4 stopnje varovanja: strogo tajno, tajno, zaupno in interno (13. čl. ZTP). Tajni podatki stopnje zaupno bi z razkritjem nepoklicani osebi lahko škodoval varnosti ali interesom Republike Slovenije. Pri tem je potrebno upoštevati še, da se ne glede na te pogoje ne šteje za tajnega tisti podatek, ki mu je bila tajnost določena zato, da bi se prikrilo storjeno kaznivo dejanje, prekoračitev ali zloraba pooblastil, ali prikrilo kakšno drugo nezakonito dejanje ali ravnanje (6. čl. ZTP).
Pooblaščenec je ugotovil, da je zahtevani dokument št. 4102-55/2011/8 z dne 28. 2. 2011 označen s stopnjo tajnosti interno, obenem pa mu je priložena pisna ocena škodljivih posledic št. 4102-55/2011/8 (priloga) z dne 28. 2. 2011, ki jo je sestavila Jožica Grom, podsekretarka, podpisal pa dr. Franc Križanič, minister. Iz navedene ocene izhaja, da bi razkritje podatkov iz dokumenta, ki se nanašajo na Slovensko obveščevalno-varnostno agencijo (SOVA) in njene zaposlene, nepoklicani osebi lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog organa. Z izločitvijo teh podatkov od drugih podatkov pa informacije vladi ne bi bile podane v celoti, poleg tega pa bi se iz skupnih podatkov in analiz (iz katerih podatki SOVA ne morejo biti izločeni) ter podatkov preostalih organov dali razbrati podatki SOVA, kot je na primer število zaposlenih. Zaradi navedenega se je celotnemu dokumentu določila stopnja tajnosti interno. Določitev stopnje tajnosti, pa je organ še dodatno utemeljil z dopisom SOVA št. 1001-2/2011/13 z dne 18. 2. 2011. V tem dopisu, je SOVA navedla, da je potrebna posebna pozornost zaradi objave podatka o številu uslužbencev agencije, ki ga v agenciji varujejo kot tajen, in sicer stopnje tajnosti interno. Agencija ocenjuje, da bi razkritje podatkov o številu zaposlenih v agenciji nepooblaščenim osebam lahko škodovalo delovanju ali izvajanju nalog agencije. Razkritje teh podatkov bi namreč lahko izrabile tuje obveščevalne in varnostne službe za obveščevalno delo zoper agencijo oziroma za onemogočanje njenega dela, saj tovrstni podatki razkrivajo zlasti kadrovske resurse agencije, obseg operativnih aktivnosti, ki jih agencija lahko v določenem trenutku izvaja, ter sposobnost agencije za učinkovito in sprotno odzivanje na krizne situacije oziroma pridobivanje tajnih podatkov, pomembnih za zagotavljanje varnostnih, gospodarskih in političnih interesov Republike Slovenije. Agencija v navedenem dokumentu predlaga, da se tudi v bodoče z ustrezno stopnjo tajnosti označujejo dokumenti, ki bi razkrivali istovrstne podatke.
V obravnavanem primeru pa je bistveno vprašanje, ali sta podana tudi oba vidika materialnega kriterija za tajni podatek, pri čemer Pooblaščenec ob vpogledu v dokument ocenjuje, da bi v konkretnem primeru za podatek o številu zaposlenih Slovenske obveščevalno-varnostne agencije in podatke, na podlagi katerih je mogoče ta podatek ugotoviti, lahko bil izpolnjen tudi ta pogoj, nikakor pa ne tudi za vse ostale podatke, ki jih vsebuje zahtevani dokument.
Podatki, ki so v konkretnem primeru označeni kot tajni, se namreč v pretežnem delu nanašajo na podatke o stroških plač in drugih stroškov dela različnih državnih organov in organov državne uprave, in ne na obveščevalno in varnostno dejavnost državnih organov Republike Slovenije, kar je eno izmed interesnih področij države, taksativno določenih v 5. členu ZTP. Po mnenju Pooblaščenca bi obenem zgolj za slednje lahko bil podan tudi drugi vidik materialnega kriterija, namreč, da bi z razkritjem varovanih podatkov nepoklicani osebi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost in interese Republike Slovenije, razkritje teh podatkov nepooblaščeni osebi bi namreč lahko ogrozilo učinkovito delo Slovenske obveščevalno-varnostne agencije (v nad. SOVA), saj bi razkritje podatkov o številu zaposlenih v agenciji, lahko izrabile tuje obveščevalne in varnostne službe za obveščevalno delo zoper agencijo oziroma za onemogočanje njenega dela. Izhajajoč iz vsega navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da bi bilo v zahtevanem dokumentu nedvomno mogoče izločiti zgolj navedene podatke o številu zaposlenih v SOVI, ne da bi bili ti razvidni iz ostale vsebine dokumenta, in sicer npr. na način, da se prekrije zgolj celotna vrstica šifra SPU 152 v ustreznih tabelah v zahtevanem dokumentu ter zadnja vrstica 'SKUPAJ' istih tabel.
Prav tako je potrebno je opozoriti na dejstvo, da je prosilec od organa zahteval dokument št. 4102-55/2011/8 z dne 28. 2. 2011, del tega dokumenta je tudi ocena možnih škodljivih posledic. Ocena možnih škodljivih posledic je obrazložitev možnih škodljivih posledic v primeru razkritja podatka nepooblaščeni osebi. Takšna ocena je pisna in je obvezna za vsak dokument, ki vsebuje tajni podatek. Ocena možnih škodljivih posledic nima stopnje tajnosti in se hrani kot priloga dokumenta pri organu, ki je stopnjo tajnosti določil. Na podlagi navedenega Pooblaščenec ocenjuje, da je dokument, ki je del zahtevanega dokumenta, t.j. dokument »Ocena možnih škodljivih posledic« št. 4102-55/2011/8 (priloga) z dne 28. 2. 2011, prosto dostopna informacija javnega značaja, in jo mora organ prosilcu tudi posredovati.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila :
Alenka Jerše, univ. dipl. prav.,
generalna sekretarka
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka