Kristan Tina, novinarka Dela - Davčna uprava RS, Generalni davčni urad
+ -Številka: 090-210/2011/6
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK
Pooblaščenec je pritožbo prosilca zavrnil, ker je ugotovil, da organ ne razpolaga s poimenskim seznamom neplačnikov prispevkov za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, za obvezno zdravstveno zavarovanje, za zaposlovanje in za starševsko varstvo, ki svojih obveznosti niso poravnali vsaj dva meseca (do 15. avgusta). Seznam naj bi vseboval še podatek o tem, koliko časa že niso plačali prispevkov, koliko delavcem in kakšen je njihov dolg z naslova neplačanih prispevkov. Pooblaščenec je torej ugotovil, da ni izpolnjen pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga.
ODLOČBA
Številka: 090-210/2011/6
Datum: 7. 12. 2011
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, na podlagi tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi medijske hiše Delo d.d., Dunajska 5, 1000 Ljubljana, po novinarki Tini Kristan (v nadaljevanju prosilka), zoper odločbo Ministrstva za finance, Davčno upravo Republike Slovenije, Generalni davčni urad, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-10/2011-2, z dne 13. 9. 2011, izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke zoper odločbo Ministrstva za finance, Davčno upravo Republike Slovenije, Generalni davčni urad, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana, št. 090-10/2011-2, z dne 13. 9. 2011 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je dne 17. 8. 2011 na organ naslovila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri prosi za poimenski seznam neplačnikov prispevkov (kot so opredeljeni v drugi alineji tretjega odstavka 3. člena Zakon o davčnem postopku), ki svojih obveznosti niso poravnali vsaj dva meseca (do 15. avgusta). Poleg tega prosi tudi za podatke, koliko časa že niso plačali prispevkov, koliko delavcem in kakšen je njihov dolg iz naslova neplačanih prispevkov. Seznam zahteva v elektronski obliki. V zahtevi prosilka opozarja tudi na odločbo Pooblaščenca št. 090-128/2011, z dne 22. 7. 2011, v kateri je Pooblaščenec presojal o seznamu delodajalcev, ki ga Zavod RS za zaposlovanje vodi na podlagi Zakona o zaposlovanju in delu tujcev, in iz katere izhaja, da ima ne samo organ, temveč tudi javnost in predvsem potencialni iskalci dela, pravico vedeti, ali je delodajalec, pri katerem se nameravajo zaposliti, kršil delovnopravno zakonodajo.
O zahtevi prosilke je organ dne 13. 9. 2011 izdal odločbo, št. 090-10/2011-2 (dalje izpodbijana odločba), s katero je zahtevo v celoti zavrnil. V obrazložitvi med drugim pojasnjuje, da ne razpolaga z zahtevanim seznamom. Treba je upoštevati, da davčni organ v skladu z 28. členom Zakona o davčni službi vodi knjigovodske evidence, in sicer vodi analitične evidence terjatev in obveznosti do davčnih zavezancev, vendar pa so te evidence namenjene vodenju davčnih postopkov. Podatki o neplačnikih prispevkov so v knjigovodski evidenci v takšni obliki, ki zagotavlja vodenje postopkov, ki so v pristojnosti davčnega organa (npr. za davčno izvršbo, pozivanje k predložitvi REK obrazcev, razkritje podatkov po 21. členu ZDavP-2) in ne v obliki seznamov neplačnikov. Nadalje organ pojasnjuje, da računalniške baze, ki jih v konkretnem primeru davčni organ ima, takšnih analiz podatkov, ki bi zadostili zahtevi prosilke, ne omogočajo. Dolžnosti vodenja zahtevanih podatkov zakon ne nalaga, prav tako pa izpisa zahtevanih informacij ne omogoča informacijski sistem, ki ga davčni organ uporablja za vodenje davčnih postopkov. Da bi ugotovili, koliko neplačnikov prispevkov ima dolg star več kot dva meseca, koliko je dolg star ter število delavcev, na katere se nanaša, bi bilo treba opraviti primerjave podatkov na ročen in precej nezanesljiv način. Obravnava takšnih zahtevkov na ročen način bi za organ predstavljala nesorazmerno povečan obseg dela in stroškov. Vendar pa je v skladu z odločbo Pooblaščenca št. 021-62/2008 z dne 16. 12. 2008 treba zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati široko in prosilcu omogočiti dostop do tistih podatkov, s katerimi organ razpolaga. Tako organ navaja, da razpolaga s podatki o neplačnikih prispevkov, zato je v nadaljevanju presojal dopustnost razkritja teh podatkov. V skladu z Zakonom o davčnem postopku (Uradni list RS st. 13/2011 – uradno prečiščeno besedilo; nadaljevanju ZDavP-2) so podatki o neplačnikih prispevkov davčna tajnost. Glede na določbo prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja zavrne dostop do podatkov, če bi razkritje pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, zato je pri razkrivanju teh podatkov treba upoštevati določbe ZDavP-2. V skladu s 15. členom ZDavP-2 mora davčni organ kot zaupne varovati podatke, ki jih zavezanec za davek v davčnem postopku posreduje davčnemu organu, ter druge podatke v zvezi z davčno obveznostjo zavezancev za davek, s katerimi razpolaga davčni organ. Splošno pravilo o razkritju podatkov je določeno v 18. členu ZDavP-2, ki določa, da sme davčni organ podatke, ki so davčna tajnost, razkriti tretjim osebam na podlagi pisnega soglasja davčnega zavezanca, na katerega se podatki nanašajo ali če je v ZDavP - 2 tako določeno. Organ ugotavlja, da ZDavP-2 podatkov, ki jih prosilka zahteva, ne opredeljuje kot podatke, ki se lahko razkrijejo, zato podatkov na podlagi zahteve za dostop do informacij javnega značaja ne more posredovati. Glede navedb prosilke v vlogi, ki se nanašajo na obrazložitev Pooblaščenca v odločbi št. 090-128/2011 z dne 22. 7. 2011, pa organ pojasnjuje naslednje, Pooblaščenec v navedeni odločbi ugotavlja, da ima javnost in predvsem potencialni iskalci zaposlitve pravico vedeti, ali je delodajalec, pri katerem se nameravajo zaposliti, kršil delovnopravno zakonodajo ter med drugim, da pri dostopu do podatkov o kršitvah delovnopravne zakonodaje prevlada pravica vedeti nad interesom delodajalca, da se dostop do teh podatkov omeji. V zvezi z obrazložitvijo, ki sledi, je treba poudariti, da se obrazložitev odločbe IP v delu, v katerem ugotavlja, da podatki o kršiteljih delovnopravne zakonodaje ne predstavljajo izjeme po ZDIJZ, nanaša na podatke o pravnomočno ugotovljenih kršitvah delovnopravne zakonodaje in ne na celotno evidenco delodajalcev z negativnimi referencami (ki pa naj bi med drugim, ko bo v celoti vzpostavljena, vsebovala tako podatke o kršitvah delovnopravne zakonodaje, kot tudi podatke, ki so davčna tajnost), ki jo vodi Zavod RS za zaposlovanje. Nadalje je treba upoštevati, da podatki o ugotovljenih kršitvah delovnopravne zakonodaje v ZDIJZ niso opredeljeni kot podatki, do katerih se dostop lahko zavrne, iz česar izhaja, da se ti podatki v skladu z ZDIJZ štejejo kot informacija javnega značaja in javni interes, da se ti podatki razkrijejo, tako izhaja že iz samega zakona. Nasprotno pa so podatki, ki so davčna tajnost, v ZDIJZ opredeljeni kot podatki, do katerih dostop se v skladu s 5. točko prvega odstavka 6. člena zavrne. Nadalje, tudi ob ugotovitvi, da je javni interes glede razkritja podatkov, ki so davčna tajnost, močnejši od interesa drugih oseb za omejitev dostopa, se podatki, ki so davčna tajnost v skladu z 2. točko drugega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko razkrijejo le, če je davčni postopek pravnomočno končan oziroma je zavezanec za davek obveznost ugotovil v obračunu davka in ga ni plačal v predpisanem roku. Iz navedenega izhaja, da javnega interesa v zvezi z razkritjem podatkov, ki so davčna tajnost, ni mogoče presojati v luči javnega interesa razkritja podatkov o pravnomočno ugotovljenih kršiteljih delovnopravne zakonodaje, zato zgolj na podlagi obrazložitve v odločbi Pooblaščenca ni mogoče razkriti podatkov, ki so davčna tajnost. Organ se strinja, da je podan javni interes v razkritju podatkov o kršiteljih davčne zakonodaje v povezavi s pravicami iz delovnega razmerja, vendar pa je mnenja, da je treba pri presoji, ali je javni interes razkritja podatkov o neplačnikih prispevkov, torej podatkov, ki so davčna tajnost, večji od interesa drugih oseb, da se podatki ne razkrijejo, upoštevati tudi uporabnost razkritih podatkov ter načelo sorazmernosti. Organ prve stopnje meni, da javnega interesa pri razkritju podatkov, ki so davčna tajnost, ni mogoče iskati v statističnem zbiranju podatkov o delodajalcih, ki v nekem trenutku nimajo izpolnjenih vseh svojih obveznosti iz naslova delovnih razmerij. Do takšnega zbiranja podatkov bi prišlo v primeru razkritij, ki bi temeljila zgolj na številčnih podatkih, v katerih ne bi bile upoštevane tudi druge okoliščine, ki lahko bistveno razlikujejo delodajalce v izpolnjevanju njihovih obveznosti. Javni interes je treba iskati v pravici posameznikov, da se seznanijo z delodajalci, ki bistveno kršijo delovnopravno in davčno zakonodajo, s takšnim ravnanjem pa dejansko oškodujejo svoje zaposlene in jim kratijo njihove temeljne pravice. Zato je mogoče ugotoviti, da je javni interes razkritja podatkov, ki so davčna tajnost, zadosten (v smislu drugega odstavka 6. člena ZDIJZ), le če gre za razkritje podatkov, ki bi javnost pravilno in zanesljivo seznanili s kršitelji, ki s svojim ravnanjem dejansko oškodujejo svoje zaposlene. Tega pa ni mogoče doseči, ne da bi se v naprej določili kriteriji, na podlagi katerih bi se opredelilo takšne delodajalce. Med drugim je treba določiti na primer časovno zamudo, saj se pojavlja vprašanje, ali bi bilo razkritje primerno že ob minimalnih časovnih zamudah, možnosti popravkov tovrstnih seznamov, kakor tudi, kateri podatki, ki so davčna tajnost, služijo v skladu z načelom sorazmernosti, učinkoviti in zanesljivi seznanjenosti javnosti o kršiteljih. V skladu z navedenim je treba sistemsko, ob upoštevanju načel enakopravnosti in sorazmernosti, urediti razkritje podatkov, ki so davčna tajnost. V zvezi s tem je organ Ministrstvu za finance že predlagal ustrezne spremembe zakonodaje, za ta namen pa mora nadgraditi tudi informacijski sistem.
Zoper odločbo organa je prosilka dne 4. 7. 2011 vložila pritožbo. V pritožbi navaja, da je v izpodbijani odločbi med drugim zapisano, da je javni interes razkritja podatkov, ki so davčna tajnost, zadosten le, če gre za razkritje podatkov, ki bi javnost pravilno in zanesljivo seznanili s kršitelji, ki s svojim ravnanjem dejansko oškodujejo svoje zaposlene. Tega pa ni mogoče doseči, ne da bi se v naprej določili kriteriji, na podlagi katerih bi se opredelilo takšne delodajalce. Po informacijah prosilke imajo na organu natančno določena pravila, kdaj in kako reagirati v primeru, ko nekdo ni plačal socialnih prispevkov, zato določitev kriterijev ne bi smel biti problem. Ravno zaradi tega je prosilka zahtevo omejila na tiste, ki svojih obveznosti niso poravnali vsaj dva meseca. Morda bi bilo smiselno to zahtevo spremeniti v tri mesece, ko organ začne z izvršbo. Prosilka še dodaja, da je po njenem mnenju interes javnosti v tem primeru močnejši. V zvezi s tem navaja tudi odločbo Pooblaščenca št. 090-128/2011, z dne 22. 7. 2011.
Ker organ po prejemu pritožbe prosilke odločbe ni nadomestil z novo odločbo, jo je dne 14. 10. 2011, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe. V odstopu organ ponovno navaja, da z zahtevanimi informacijami ne razpolaga, in da bi bilo treba seznam, kot ga zahteva prosilka, izdelati ročno, in sicer na vsakem posameznem uradu posebej. Nadalje organ pojasnjuje, da ne razpolaga z zahtevanim seznamom ne glede na to, ali gre za obdobje dveh ali treh mesecev. Prosilka pravilno ugotavlja, da se postopki davčnih izvršb izvajajo na davčnih uradih, iz česar izhaja (kot je obrazloženo v odločbi), da bi organ s pomočjo davčnih uradov na ročen način lahko prišel do zahtevanega seznama, vendar bi takšno postopanje povzročilo nesorazmerno povečan obseg dela. Nadalje organa navaja, da je zahtevo prosilke obravnaval tudi širše, torej z vidika, s katerimi informacijami, ki bi lahko zadostile zahtevi prosilke, organ razpolaga. Kot že obrazloženo v izpodbijani odločbi, organ v okviru starega informacijskega sistema razpolaga zgolj s seznamom dolžnikov na določen dan (ne glede na to, kdaj je dolg nastal, za katero obdobje,…). V okviru novega informacijskega sistema pa organ ugotavlja, da razpolaga s seznamom dolžnikov iz naslova posameznega zavarovanja, pri dolžnikih iz naslova prispevkov za zdravstveno zavarovanje ter dolžnikih iz naslova prispevkov za pokojninsko zavarovanje (seznama sta namenjena poročanju dolžnikov ZZZS in ZPIZ), pa je v novem informacijskem sistemu mogoče pridobiti tudi seznam davčnih dolžnikov z dodanim kriterijem, da je dolg nastal do določenega datuma (npr. 15. avgust, kot zahteva prosilka). Vendar pa je treba upoštevati, da tak seznam vsebuje med drugim tudi samostojne podjetnike in zasebnike, ki zase (in ne za svoje zaposlene) niso izpolnili obveznosti plačila obračunanih prispevkov, poleg tega pa je nujno poudariti, da na takšnem seznamu ni tistih delodajalcev, ki niso izpolnili svojih obveznosti iz naslova oddajanja obračunov plač (REK-ov), saj davčna obveznost nastane šele na podlagi predloženega davčnega obračuna. Gre torej zgolj za seznam davčnih dolžnikov, ki je namenjen poročanju ZZZS ali ZPIZ ali pa izvajanju davčne izvršbe. Organ meni, da s seznamom dolžnikov, ki bi ga lahko zagotovili bodisi v starem informacijskem sistemu bodisi v novem, zaradi njegovih pomanjkljivosti ni mogoče zasledovati enakega namena, kot bi ga seznam, ki ga zahteva prosilka. Zato bi obravnava takšnega seznama predstavljala preširoko obravnavo zahtevka prosilke. Kot slednje organ navaja, da če bi bilo treba zahtevo za dostop do informacij javnega značaja obravnavati v tej smeri, pa bi o prevladujočem javnem interesu o razkritju podatkov, ki so davčna tajnost, moral odločati pristojen organ v skladu z drugim odstavkom 21. člena ZDIJZ.
Z namenom ugotovitve, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in v kakšni obliki, je Pooblaščenec dne 5. 12. 2011 pri organu opravil ogled in camera, o čemer je nastal zapisnik št. 090-210/2011/5.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnica oziroma prosilka izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Načelo odprtosti delovanja javnih organov
Za uresničevanje namena ZDIJZ, torej zagotavljanja javnosti in odprtosti delovanja državnih organov ter omogočanja uresničevanja pravic posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja, si morajo organi prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu (2. člen ZDIJZ). ZDIJZ tako določa načelo odprtosti delovanja javnih organov. Delovanje in odločanje javnih oblasti je tako oprto tudi na posameznike (državljane), ki lahko pridobivajo vse javne informacije o delu javnih oblasti in sodelujejo pri sprejemanju njenih odločitev. Načelo odprtosti predstavlja javnost delovanja javnih oblasti, zagotavljanje informacij o delu javnih oblasti in pravico do dostopa do dokumentov ali v tem drugem delu tudi transparentnost delovanja javnih oblasti. Načelo odprtosti je v pravni red Evropske unije uvedla Amsterdamska pogodba (97/C 340/01), ki v 1. členu določa, da se odločitve organov EU sprejemajo ''čimbolj odprto in kar v najtesnejši povezavi z državljani''. Transparentnost dela javnih oblasti pa lahko zagotovi le takšna implementacija zakona, ki to pravico tolmači čimbolj široko in ne v škodo državljanov. Za obravnavani primer je, izhajajoč iz načela odprtosti in transparentnosti, pomembno omeniti predvsem dve funkciji pravice do informacij javnega značaja – demokratično in nadzorno funkcijo. Demokratična funkcija služi večji udeležbi državljanov v politiki in izhaja iz teorij participativne in deliberativne demokracije, ki poudarjajo, da odprtost delovanja javne oblasti ne more biti omejena le na različne oblike parlamentarnega odločanja, temveč mora vključevati tudi različne oblike neposrednega sodelovanja državljanov pri sprejemanju predpisov in političnih odločitev (več v Komentarju Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Senko Pličanič, s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, str. 72). Funkcija nadzora pa omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom javne uprave, kamor sodi tudi organ, in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in izvajajo pooblastila, ki jim jih je podelila država. Javnost lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preverja pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil. Zato je delo oblastnih organov oz. državne uprave bolj učinkovito (razlog nadzora in učinkovitejšega delovanja), obenem pa se zaradi komunikacije in tesnejšega razmerja med javnim sektorjem in posameznikom krepi tudi zaupanje vanje.
2. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v drugem odstavku 39. člena Ustave RS (Uradni list RS, št. 33/1991-I z vsemi spremembami in dopolnitvami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa, in sicer zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Pojem informacije javnega značaja je opredeljen v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, ki določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. V omenjeni določbi so zapisani trije osnovni kriteriji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja:
1.) informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2.) organ mora z njo razpolagati,
3.) nahajati se mora v materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Ker v obravnavanem primeru ni sporno, da je organ zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja v skladu s 1. členom ZDIJZ in da zahtevane informacije spadajo v delovno področje organa, se Pooblaščenec do tega ni posebej opredeljeval. Je pa bilo v konkretnem primeru primarno treba razrešiti vprašanje, ali organ z informacijami, ki jih je zahtevala prosilka, sploh razpolaga, v kakšnem obsegu in obliki.
3. Obstoj informacije javnega značaja
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na to, da ne razpolaga s seznamom neplačnikov prispevkov, ki niso poravnali prispevkov vsaj dva meseca in iz katerega bi bilo razvidno tudi, koliko časa niso plačali prispevkov, koliko delavcem in kakšen je njihov dolg iz tega naslova, zato je moral Pooblaščenec v pritožbenem postopku razjasniti vprašanje, ali zahtevana informacija javnega značaja sploh obstaja. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Iz obširne prakse Pooblaščenca (npr. odločba št. 021-13/2007/4) resda izhaja, da je pri dokumentih, ki se nahajajo v informatiziranih zbirkah podatkov, potreben relativiziran pristop – kar pomeni, da mora zavezanec omogočiti dostop do dokumentov, čeprav priklic iz zbirke, tehnično gledano, pomeni nastanek (ustvarjanje) novega dokumenta. Toda pri tem je treba upoštevati tudi:
- zmožnost oziroma izvedljivost zagotovitve informacij po kriterijih, ki jih je postavila prosilka, in če je ta pogoj izpolnjen še
- razmejitveni kriterij, tj. sorazmernost napora (vložka) organa pri materializaciji dokumenta.
Na ogledu in camera se je Pooblaščenec prepričal, da organ vodi knjigovodske evidence, vendar pa so te evidence namenjene vodenju davčnih postopkov. Podatki o neplačnikih prispevkov so v knjigovodski evidenci v takšni obliki, ki zagotavlja vodenje postopkov, ki so v pristojnosti davčnega organa. Organ za učinkovito izvajanje pristojnosti (torej za notranje delo) podatkov v obliki, kot jih zahteva prosilka, ne potrebuje. Za vodenje davčnih postopkov je namreč pomembno osredotočenje na konkretnega zavezanca za plačilo davka, saj je davčna obravnava namreč individualizirana. Informacijski sistemi organa so ustvarjeni in prirejeni za potrebe tekočega vodenja davčnih postopkov in izdelavo takšnih analiz, ki jih za potrebe poslovanja potrebuje organ.
Glede knjigovodskih evidenc organ pojasni, da so izvorne knjigovodske evidence po posameznih davčnih uradih, na organ pa so nato skozi centralno evidenco preslikane vse izvorne knjigovodske evidence brez odmernih delov. Kar pomeni, da je potrebno na posameznem davčnem uradu preveriti vse glede odmere davka, torej tudi ročno preveriti, zakaj je zavezanec za davek neplačnik prispevkov.
Pooblaščenec je ugotovil, da je organ z dnem 1. 10. 2011 pričel z uporabo novega informacijskega sistema eDIS, ki se bo uvajal postopno. Postavitev zadnjega sklopa je načrtovana za drugo polovico leta 2013. V času zahteve prosilke in tudi odločanja na prvi stopnji, je organ razpolagal le s starim sistemom. Glede starega informacijskega sistema Pooblaščenec ugotavlja (in tako izhaja tudi iz obrazložitve izpodbijane odločbe), da nikakor ni mogoče pridobiti seznama, kot ga zahteva prosilka. V informacijskem sistemu namreč ni mogoče iskati po kriterijih časovno obdobje, število zaposlenih in število delavcev, ki nimajo plačanih prispevkov, ker teh podatkov v informacijskem sistemu ni. Glede na navedeno je navedba prosilke v pritožbi, da bi bilo mogoče smiselno zahtevo spremeniti tako, da bi zahtevala podatke namesto za dva meseca za tri mesece, neutemeljena. Če bi iz starega sistema tvorili seznam neplačnikov prispevkov po kriterijih, ki so seveda mogoči v okviru informacijskega sistema organa, torej le na določen datum, bi se na seznamu med drugimi pojavili tudi:
- zavezanci, ki so prispevke plačali, pa zaradi pomanjkljivega sklica plačilo ni prispelo; torej terjatev ostaja odprta, dokler je organ ročno skozi postopek razčiščevanja ne zapre,
- zavezanci, katerih dolg iz naslova neplačanih prispevkov znaša nekaj centov,
- zavezanci, praviloma samostojni podjetniki posamezniki, ki prispevkov niso plačali le zase, medtem, ko pa jih za delavce so,
- fizične osebe, ki si prispevke plačujejo same,
- kmeti, ki so zavarovani iz naslova kmetijske dejavnosti in
- zavezanci, ki zamujajo s plačilom za en dan (npr. prepozno plačajo ali pa zamudniki za en dan, ki so sicer disciplinirani plačniki).
Prav tako se lahko pojavijo tudi pomote pri zavezancih. Na seznamu pa dejansko ne bi bilo tistih dolžnikov, ki obračuna niti niso oddali pa bi ga morali. Organ meni, da bi objava takšnega seznama zelo škodila vsem navedenim v alinejah zgoraj. Da bi se ustvaril takšen seznam, kot ga zahteva prosilka, bi bilo potrebno podatke iz zgornjega seznama preveriti na ročen način, jih odčitavati, razvrščati, primerjati, kontrolirati, anonimizirati in popravljati (usklajevati) itd. in to na vsakem davčnem uradu posebej. Pooblaščenec se je na ogledu in camera prepričal, da je samo v mesecu oktobru bilo glede prispevka za zdravstveno zavarovanje cca. 45.000 dolžnikov. Takšen način bi za organ predstavljal nesorazmerno povečan obseg dela in stroškov. Hkrati pa bi šlo v konkretnem primeru za ustvarjanje novega dokumenta, kar pa ni obveznost zavezancev po ZDIJZ.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec preverjal tudi možnost pridobitve zahtevanih informacij po novem informacijskem sistemu eDIS. V novem sistemu so glede priklica seznama, kot ga zahteva prosilka, na točno določen/tekoč datum omejitve enake kot v prejšnjem sistemu in torej takšnega seznama, kot ga zahteva prosilka, dejansko ni in ne bo mogoče priklicati.
Iz obrazložitve izpodbijane odločbe, dodatnih navedb organa v odstopu pritožbe in ugotovitev na ogledu in camera Pooblaščenec ugotavlja, da se je organ potrudil ugoditi prosilki in je njeno zahtevo za dostop do informacij javnega značaja razlagal celo širše. Na ogledu in camera je organ na vprašanje, kaj dejansko bi danes ponudil prosilki, da bi vsaj delno zadostilo njeni zahtevi, odgovoril, da bi bilo možno pripraviti seznam namenjen ZZZS in ZPIZ, ki so dolžniki danes in na 15. 8., vendar ne zajema samo izplačevalcev osebnih prejemkov, temveč tudi tiste fizične osebe, ki si prispevke plačujejo sami. Treba je upoštevati, da tak seznam vsebuje med drugim tudi tiste, ki so neplačniki samo za 1 cent, kmete, ki so zavarovani iz naslova kmetijske dejavnosti, samostojne podjetnike in zasebnike, ki zase (in ne za svoje zaposlene) niso izpolnili obveznosti plačila obračunanih prispevkov, poleg tega pa je nujno poudariti, da na takšnem seznamu ni tistih delodajalcev, ki niso izpolnili svojih obveznosti iz naslova oddajanja obračunov plač (REK-ov), saj davčna obveznost nastane šele na podlagi predloženega davčnega obračuna. Gre torej zgolj za seznam davčnih dolžnikov, ki je namenjen poročanju ZZZS ali ZPIZ ali pa izvajanju davčne izvršbe.
Na ogledu in camera je Pooblaščenec primeroma prejel kopijo dveh strani od skupno 1423 strani izpisa iz novega informacijskega sistema, torej izpis seznama dolžnikov prispevkov za zdravstveno zavarovanje omejen na davčni urad Novo Mesto, iz katerega izhaja dolg na dan 5. 12. 2011 za obveznosti z datumom zapadlosti do 15. 8. 2011, ki še niso poravnane. Iz seznama je razvidno, da zajema vse dolžnike, torej tudi tiste z 1 centom, samostojne podjetnike, ki niso plačali prispevkov zase, za zaposlene pa, kmete, ki so zavarovani iz naslova kmetijske dejavnosti, ter fizične osebe, ki si same plačujejo obvezno zavarovanje. Prav tako je razvidno, da je 18537 postavk, kar pomeni, da bi bilo potrebno ročno za več kot 14000 zavezancev za plačilo prispevka (ker se nekateri pojavijo večkrat) preveriti, dopolniti, uskladiti in celo anonimizirati podatke na davčnem uradu Novo mesto. Pooblaščenec je ugotovil, da iskanja ni mogoče omejiti glede števila zaposlenih tako, da bi bili zajeti samo tisti z več kot 1-im zaposlenim.
Glede na vse navedeno Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga z zahtevano informacijo oziroma takšnim računalniškim zapisom podatkov, ki bi ustrezala kriterijem, ki jih je prosilka navedla v zahtevi. V podporo prepričanju Pooblaščenca, da verjame navedbam organa o neobstoju zahtevane informacije, je zlasti dejstvo, da je Pooblaščenec na ogledu in camera pregledal tudi vsebino in način vodenja evidenc. Pooblaščenec ugotavlja, da niti z enostavno niti z bolj zahtevno operacijo iz informacijskega sistema (starega ali novega) ne more priklicati podatkov, ki jih zahteva prosilka (ni omogočena avtomatizirana pridobitev zahtevanih informacij). Kot že omenjeno so informacijski sistemi organa ustvarjeni in prirejeni za potrebe tekočega vodenja davčnih postopkov in izdelavo takšnih seznamov, ki jih za potrebe poslovanja potrebuje organ ali za obvezna poročanja npr. Vladi RS.
Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco, ki bi omogočala izpis seznama, kot ga zahteva prosilka. Prav tako Pooblaščenec meni, da organi niso dolžni nabaviti/dopolniti ustrezne računalniške opreme oziroma programov, da bi lahko zadostili zahtevi prosilca. Organi so dolžni prosilcu posredovati zahtevane informacije v zahtevani obliki le ob predpostavki, da razpolagajo tako z informacijo kot tudi z ustreznimi napravami, da je priklic informacij mogoč.
Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z zahtevanimi informacijami oz. takšnim informacijski sistemom, ki bi omogočal priklic informacij po kriterijih, ki jih navaja prosilka. Glede na tehnologijo, ki nas obdaja v vsakdanjem življenju in glede na vzpostavitev novega informacijskega sistema, bi povsem upravičeno pričakovali, da organ razpolaga s takšno računalniško aplikacijo, ki bi omogočala izpis zahtevanih podatkov. Vendar pa iz navedb organa v izpodbijani odločbi in ugotovitev na ogledu in camera izhaja, da organ s takšno računalniško opremo ne razpolaga niti v novem informacijskem sistemu, kar vsekakor organu ni v prid. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevana informacija ne obstaja, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Zato Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevi prosilke ni mogoče ugoditi, ker ji organ dokumenta, ki ni nastal, ne more posredovati. Ker je Pooblaščenec zaključil, da ne obstaja dvom v pravilnost te ugotovitve organa, se v konkretnem pritožbenem postopku zaradi neobstoja zahtevane informacije niti ni potrebno niti ni mogoče spuščati v presojo prosto dostopne narave posameznih podatkov, ki naj bi sestavljali zahtevano informacijo. Pooblaščenec na tem mestu znova poudarja, da ustvarjanje novega dokumenta, zbiranje informacij ali analiziranje podatkov predstavlja ravnanje organa, ki je zunaj dometa temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja in ga skladno z navedenim ni mogoče zahtevati na podlagi določb ZDIJZ.
Glede sklicevanje prosilke na odločbo Pooblaščenca št. 090-128/2011 z dne 22. 7. 2011 in interesa javnosti Pooblaščenec navaja, da se v konkretnem pritožbenem postopku zaradi neobstoja zahtevane informacije niti ni potrebno niti ni mogoče spuščati v presojo interesa javnosti. Pooblaščenec in organ na tem mestu opozarjata na pravico zaposlenih po 21. členu ZDavP-2. Ta namreč določa, da davčni organ vsaki fizični osebi na njeno zahtevo razkrije podatke o prispevkih za obvezno pokojninsko in invalidsko zavarovanje, prispevkih za obvezno zdravstveno zavarovanje, prispevkih za zaposlovanje oziroma prispevkih za starševsko varstvo, ki jih je zanj plačal oziroma jih je dolžan plačati njegov delodajalec ali druga oseba. S to določbo je vsem zaposlenim omogočeno, da zase preverijo, ali je delodajalec zanje plačal vse prispevke. Nikakor pa ni mogoče poizvedovanje za druge delodajalce.
Na ogledu je organ Pooblaščencu še pojasnil, da bo v bodoče, ker so usklajevanja še v teku, Zavod RS za zaposlovanje (v nadaljevanju Zavod) razpolagal z določenimi podatki določenih davčnih zavezancev. Namreč tretji odstavek 123. člena Zakona o urejanju trga dela (Uradni list RS, št. 80/2010, v nadaljevanju ZUTD) določa, da evidenca podatkov o delodajalcih z negativnimi referencami, ki jo vodi Zavod, med drugim vsebuje tudi podatek o izplačanih plačah in poravnanih obveznih prispevkih za socialno varnost s strani delodajalca (da/ne). Organ je pojasnil, da usklajevanja z Zavodom glede posredovanja podatkov šele potekajo in naj bi bilo sodelovanje vzpostavljeno v začetku leta 2012. Glede tega, kakšen bi naj bil način zahteve in posredovanja, je organ pojasnil, da bo Zavod od organa zahteval podatke o plačanih prispevkih za določene delodajalce na podlagi predloženih davčnih številk in ne kar za vse gospodarske subjekte. Organ bo podatke za Zavod pripravil ročno oz. individualno za posameznega zavezanca in te podatke posredoval Zavodu, Zavod pa se bo na podlagi prejetih podatkov nato odločil, koga bo uvrstil v evidenco podatkov o delodajalcih z negativnimi referencami.
Upoštevaje zgornje argumente Pooblaščenec zaključuje, da dokument, ki je predmet obravnavane zahteve, ne obstaja, organ z njim ne razpolaga, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Pooblaščenec je pritožbo prosilke zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, saj je glede na zgoraj navedeno ugotovil, da je organ o zahtevi prosilke odločil v skladu z določbami ZDIJZ in da bistvenih procesnih kršitev v postopku na prvi stopnji ni bilo.
Stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Republike Slovenija, Ministrstva za finance, Davčno upravo Republike Slovenije, Generalni davčni urad, Šmartinska cesta 55, 1000 Ljubljana, št. 090-10/2011-2, z dne 13. 9. 2011. Tožbo se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Monika Voga, univ.dipl.prav.,
Svetovalka pri Informacijskem
pooblaščencu
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka