Almont d.d. - Ministrstvo za kulturo
+ -Številka: 090-204/2011/3
Kategorije: Ali gre za zlorabo pravice, Kršitev postopka
POVZETEK
Prosilec je zahteval dokumentacijo v zvezi javnim naročilom, katerega naročnik je bil organ. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, pri čemer v svoji odločbi ni navedel niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti ni konkretno navedel, ali zavrača zahtevo prosilca, ker naj sploh ne bi šlo za informacijo javnega značaja, ali zato, ker je podana katera od izjem od prostega dostopa. Ker se odločbe ni dalo preizkusiti in ker ni bilo razvidno, ali so bili v postopek vpoklicani vsi stranski udeleženci, je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in mu zadevo vrnil v ponovno odločanje.
ODLOČBA
Številka: 090-204/2011/3
Datum: 13. 10. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F; 8/10 – ZUP-G, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Almont d.d., Kolodvorska ulica 39, Slovenska Bistrica (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa odvetnik Franci Kodela, Trpinčeva ulica 86, 1000 Ljubljana z dne 05. 10. 2011 zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-1/2011/88, z dne 27. 09. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba Ministrstva za kulturo, št. 090-1/2011/88, z dne 27. 09. 2011, se odpravi, in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 29. 7. 2011 odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je na organ dne 29. 07. 2011 vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval posredovanje naslednjih dokumentov v zvezi s postopkom javnega naročanja »Dozidava in adaptacija zgradbe SNG Opera in Balet Ljubljana – II. faza«:
- pogodbo z izbranim ponudnikom Vegrad d.d. in SCT d.d. z vsemi prilogami,
- ponudbo izbranega ponudnika z vsemi dopolnitvami, morebitnimi pozivi naročnika k dopolnitvam in vso pripadajočo tehnično dokumentacijo,
- vse situacije, ki jih je podal izbrani ponudnik z vsemi prilogami,
- plačila izbranima ponudnikoma oz. kateremkoli drugemu upravičencu po cesijah ali asignacijah z vsemi prilogami,
- gradbeni dnevnik in gradbeno knjigo.
Ker organ do dne 08. 09. 2011 o zahtevi prosilca ni odločil, se je prosilec pritožil k Pooblaščencu zaradi molka organa.
Pooblaščenec je organ dne 09. 09. 2011 pozval, naj v skladu z določbami 23. člena ZDIJZ bodisi prosilcu omogoči dostop do zahtevanih informacij bodisi izda odločbo in o tem Pooblaščenca obvesti.
Organ je dne 27. 09. 2011 izdal odločbo št. 090-1/2011/85, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil.
Prosilec se je na zgoraj navedeno odločbo pritožil dne 27. 09. 2011 in v pritožbi navedel, da je odločba organa povsem pavšalna. Prosilec je namreč na organ naslovil zahtevek za izplačilo, saj je opravljal dela na objektu SNG Opera in balet Ljubljana. Vendar pa prosilec ne razpolaga z dokumentacijo, ki jo od organa zahteva.
Organ je dne 12. 10. 2011 pritožbo odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi.
Pritožba je utemeljena.
Organ je prosilcu zavrnil dostop do informacij, ker je prosilec kot cesijski prevzemnik že pred podajo zahteve za dostop do informacij javnega značaj podal pri pristojnem sodišču zoper organ kot upnika predlog za izvršbo v zvezi s predmetnim javnim naročilom. Na podlagi tega predloga je bil pred pristojnim sodiščem uveden izvršilni postopek. Za vložitev predloga je torej prosilec moral pridobiti že vse listine, ki jih zahteva od organa na podlagi ZDIJZ. Kot stranki v postopku javnega naročanja so mu bili vsi zahtevani dokumenti na voljo na podlagi 22. člena Zakona o javnem naročanju (Ur. l. RS, št. 128/06 s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZJN-2). Poleg tega organ sicer prosilcu priznava pravico do prostega dostopa do informacij javnega značaja po 5. členu ZDIJZ in navaja, da prosilcu ni treba izkazovati pravnega interesa za podajo zahteve, vendar pa njegovo pravico omejuje s t.i. »splošno logičnimi nameni« za podajo zahteve za dostop. Prosilec namreč zahteva nekaj, kar je že pridobil na podlagi pravice iz ZJN-2, zaradi česar njegova zahteva po kopiranju celotne razpisne dokumentacije, ki predstavlja več sto strani, ni utemeljena. Zahtevana dokumentacija je namreč po oceni organa za prosilca nepotrebna in gre pri njegovi zahtevi za nepristno potrebo, ki po drugi strani za organ pomeni časovno obsežno delo pri odbiri in kopiranju gradiva ter s tem nepotrebno oviro pri izvajanju njegovega rednega dela. Zato gre po mnenju organa za zlorabo pravice do prostega dostopa in s tem namena ZDIJZ po zagotavljanju javnosti delovanja organov.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, ne da bi se sploh spustil v njeno vsebinsko obravnavo zadeve. Zahtevo je zavrnil zaradi tega, ker bi ugoditev prosilcu predstavljala zanj preveč dela, prosilec pa naj bi dokumente tudi že pridobil na podlagi ZJN-2. Pri tem se organ niti ni konkretno opredelil do posameznih dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Prosilec je namreč zahteval vpogled in fotokopiranje natančno navedene dokumentacije. Organ v izpodbijani odločbi ni navedel niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti ni konkretno navedel, ali zavrača zahtevo prosilca, ker naj sploh ne bi šlo za informacijo javnega značaja, ali zato, ker je podana katera od izjem od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Dejstvo, da bi fotokopiranje zahtevanih dokumentov pomenilo za organ preveč dela, namreč ni pravni argument, ki bi ga Pooblaščenec, v okviru določb ZDIJZ, lahko upošteval pri presoji v pritožbenem postopku. ZDIJZ namreč med razlogi, zaradi katerih lahko organ zavrne dostop do zahtevane informacije, ne navaja izjeme »veliko dela«. Enako velja za argument, da prosilec lahko pridobi oz. je pridobil zahtevane dokumente že v drugem postopku po pravilih ZJN-2. Dejstvo, da ima nekdo pravico pridobiti dokumente kot stranka v postopku javnega naročanja, še ne izključuje njegove pravice pridobiti dokumente po določbah ZDIJZ. Gre namreč za dve povsem različni pravni podlagi, ki se med seboj ne izključujeta. Ker je izpodbijana odločba tako v izreku (ne navaja konkretnih dokumentov, o katerih je bilo odločeno), kot v obrazložitvi (ki ne temelji na določbah ZDIJZ in je tudi sicer zelo skopa v smislu vsebine) pomanjkljiva, je posledično ni mogoče preizkusiti.
Hkrati iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ upošteval določbo 44. člena ZUP, po kateri mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. V povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP) je namreč v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Organ tako očitno ni omogočil udeležbe v postopku podjetjem, na katera se zahtevana dokumentacija morda nanaša.
Obrazložitev izpodbijane odločbe je ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka drugi odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti. Ker organ ni ravnal v skladu s 44. členom ZUP, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki. drugega odstavka 237. člena ZUP. Kršil pa je tudi načelo varstva pravic strank in varstvo javnih koristi (prvem odstavku 7. člena ZUP) ter načelo zaslišanja strank (prvem in drugem odstavku 9. člena ZUP).
Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. čl.).
V skladu z 214. čl. ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 214. čl. ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, pa tudi zaradi odsotnosti strank, katerih poslovna skrivnost se varuje, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje.
V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti, kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, torej konkretno za vsak posamezen spis, nato pa natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevanih informacij ne gre za informacije javnega značaja po 4. členu ZDIJZ in iz česa to izhaja (torej, katera od predpostavk za obstoj informacije javnega značaja po ZDIJZ ni izpolnjena). Prav tako mora organ v delu, ki se nanaša na delni vpogled v zahtevano dokumentacijo, natančno in določno opredeliti, v katerem delu se posamezni dokumenti prekrijejo in na podlagi katere izjeme iz 6. člena ZDIJZ.
Organ pa je tudi v skladu z določbami s 7., 9. in 44. čl. ZUP dolžan v ugotovitveni postopek pozvati stranske udeležence, torej vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku, da se glede navedenega izjasnijo oziroma opredelijo.
Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko določno opredelil izrek odločbe. V izreku odločbe mora biti namreč jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se prekrije, zbriše informacije, ki predstavljajo izjemo od dostopa po ZDIJZ (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Maja Lubarda,
svetovalka pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar,
pooblaščenka