Prosilec - Ministrstvo za kulturo
+ -Številka: 090-182/2011/4
Kategorije: Ostali sodni postopki
POVZETEK
Prosilec je zahteval dokumente, ki se nanašajo na postopek razrešitve Iva Bana s položaja Ravnatelja SNG Drame Ljubljana. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, ne da bi vsebinsko obravnaval zadevo prosilca in se konkretno opredelil do posameznih zahtevanih dokumentov. Organ se torej ni opredelil do dokumentov, ki so bili predmet njegove presoje in s tem storil bistveno kršitev pravil postopka, saj odločbe ni bilo mogoče preizkusiti. Pooblaščenec je odločbo organa odpravil in zadevo organu vrnil v ponovno odločanje, skupaj z opozorilom in napotki, glede česa je treba postopek dopolniti.
ODLOČBA
Številka: 090-182/2011/4
Datum: 2. 12. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010- ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec), z dne 27. 8. 2011, zoper odločbo Ministrstva za kulturo, Maistrova ulica 10, 1000 Ljubljana, št. 090-1/2011/67, z dne 16. 8. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba organa št. 090-1/2011/67, z dne 16. 8. 2011 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 18. 7. 2011 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval, da mu organ v obliki fotokopij posreduje naslednje dokumente:
1. uradni dokument, sklep oz. dokumente, s katerimi je bil s strani Ministrstva za kulturo razrešen ravnatelj SNG Drame Ljubljana, Ivo Ban, skupaj z utemeljitvijo in prikazom očitanih mu kršitev;
2. vse dokumente, ki so prispeli s strani (predsednikov) sveta oz. obeh svetov zavoda SNG Drama Ljubljana, na naslov Ministrstva za kulturo in so v povezavi z zasebnimi nakupi s službeno kartico in z vsemi ostalimi očitanimi mu kršitvami zaradi katerih je bil Ivo Ban razrešen z mesta ravnatelja SNG Drama Ljubljana;
3. vse dokumente iz katerih je mogoče dokumentirano razbrati celoten znesek oz. obseg zneska, ki naj bi jih razrešen ravnatelj Ivo Ban poplačal s službeno kartico oz. na račun SNG Drame Ljubljana in pri tem prekršil veljavno zakonodajo, skupaj s podatkom o zneskih, ki predstavljajo kršitve obstoječe zakonodaje (honorarji, dnevnice, pogodbe…) in vse ostalo kar je doprineslo k razrešitvi Iva Bana;
4. vse dopise, ki so v zvezi z dogodkom razrešitve Iva Bana in očitanimi mu kršitvami oz. dejanji prispeli na Ministrstvo za kulturo s strani sindikata SNG Drame Ljubljana ali kateregakoli sindikata, ki je obravnaval razrešitev ali podajal kakršnokoli mnenje z razrešitvijo ravnatelja Iva Bana;
5. vse dopise g. Arharja, ki so prispeli na Ministrstvo za kulturo, ki so v povezavi s kršitvami in z razrešitvijo ravnatelja SNG Drame Ljubljana. Vse dopise, ki so bili s strani Ministrstva za kulturo poslani svetu oz. svetom SNG Drama Ljubljana;
6. anonimno pismo oz. vsa anonimna pisma, v katerih se navajajo kršitve direktorja Iva Bana, ki so v posesti Ministrstva za kulturo in, ki so v povezavi z razrešitvijo Iva Bana z mesta ravnatelja SNG Drama;
7. vsakršen zapisnik kateregakoli organa (ali več organov, komisij) ali komisije v sestavi Ministrstva za kulturo, ki je obravnavala kršitve Iva Bana in zavzela določene sklepe oz. mnenja kot doprinos prilog k razrešitvi Iva Bana z mesta ravnatelja SNG Drame Ljubljana.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 090-1/2011/67, z dne 16. 8. 2011, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe je organ pojasnil, da je ministrica za kulturo s sklepom, št. 0141-7/2011/18, z dne 20. 5. 2011 Ivana Miroslava Bana razrešila s položaja ravnatelja Slovenskega narodnega gledališča Drama Ljubljana (v nadaljevanju SNG Drama). V postopku razrešitve je bila pregledana vsa relevantna dokumentacija, med drugim zapisnik komisije za pregled dokumentacije v zvezi z navedbami v anonimni prijavi, ki jo je imenoval svet dne 2. 11. 2010, v skladu z veljavno zakonodajo pa sta bili v postopku razrešitve pridobljeni tudi predhodni mnenji sveta in strokovnega sveta SNG Drame. Ivan Miroslav Ban je zoper navedeni sklep o razrešitvi pri Upravnem sodišču Republike Slovenije v Ljubljani vložil tožbo, ki se nanaša ugotovitev ničnosti sklepa, št. 0141-7/2011/18, z dne 20.5.2011 oz. na njegovo odpravo, ugotovitev kršitve temeljnih človekovih pravic in plačilo odškodnine. Ivan Miroslav Ban pa je v navedeni zadevi predlagal tudi izdajo začasne odredbe. Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da je na zahtevo Upravnega sodišča le-temu poslalo vse spise, ki se nanašajo na zadevo, postopek pa se pri omenjenem sodišču vodi pod opr. št. I U 1010/2011 in je trenutno v teku. V času odločanja o zahtevi prosilca še ni bil razpisan prvi narok za glavno obravnavo, je pa Upravno sodišče Republike Slovenije v Ljubljani dne 14. 6. 2011 izdalo sklep, s katerim je zahtevo Ivana Miroslava Bana za izdajo začasne odredbe, zavrnilo. Organ je v odločbi navedel, da upoštevajoč 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, spis zadeve oz. dokumentacija, ki jo zahteva prosilec, predstavlja izjemo od dostopa do informacij javnega značaja, saj gre za sodni postopek oz. upravni spor, predmet katerega je ugotovitev zakonitosti razrešitve ravnatelja javnega zavoda in posledično prenehanje delovnega razmerja iz tega naslova. V nadaljevanju obrazložitve izpodbijane odločbe je organ navedel, da v fazi postopka, v kateri je trenutno konkretni upravni spor, ni mogoče določiti, kateri del sodnega spisa, ki je predmet zahteve prosilca, je oz. ni pomemben za nadaljnji sodni postopek. Določen dokument, izjava ali dokaz, naveden v teh dokumentih, je v trenutni fazi postopka lahko povsem brez pomena, skozi postopek pa se lahko izkaže, da gre za enega glavnih dokazov, poleg tega pa se dokazi in podatki, ki utegnejo biti koristni za postopek, presojajo v samem postopku. V okviru dokaznega postopka sodišče presoja vsa dejstva, za katera meni, da so pomembna za pravilno razsojo. Sodišče šele v obrazložitvi sodbe navede, katera dejstva šteje za dokazana ali nedokazana in iz katerih razlogov ter katere dokaze je pri tem upoštevalo. Organ v izpodbijani odločbi ugotavlja, da zahtevana dokumentacija vsebuje številne osebne podatke Ivana Miroslava Bana, med drugim davčno številko, številko transakcijskega računa, naslov njegovega stalnega prebivališča, število let delovne dobe ipd..
Pooblaščenec je dne 30. 8. 2011 prejel pritožbo prosilca zoper izpodbijano odločbo organa št. 090-1/2011-67, z dne 16. 8. 2011, v kateri je navedel, da je predmet informacije, vrsta dokumentov, ki jih je zahteval v povezavi z veliko pozornostjo, ki so jo mediji namenili temu primeru. Prosilec je v pritožbi zapisal, da se z navedbami organa v celoti ne more strinjati in, da dvomi v odločitev organa, da se njegova zahteva v celoti zavrne, saj je zaprosil za dokaj širok spekter informacij.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 092-182/2011/2, z dne 30. 8. 2011, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 090-1/2011-78, z dne 16. 9. 2011, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Po pregledu odstopljenega spisa s strani organa je Pooblaščenec ugotovil, da ne razpolaga z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi prosilca. Pooblaščenec se mora namreč pri odločanju seznaniti tudi z informacijami in dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, kajti le na tak način lahko presodi, ali informacije predstavljajo informacije javnega značaja oz. pred javnostjo zavarovane informacije. Na podlagi navedenega ter na podlagi 10. člena ZInfP je Pooblaščenec organ, z dopisom št. 090-182/2011/2, z dne 21. 9. 2011, pozval za dostavo dokumentov v zadevi reševanja pritožbe na podlagi ZInfP. S pozivom je Pooblaščenec od organa zahteval, da mu v roku osmih (8) dni od vročitve dopisa, posreduje vse dokumente, ki jih je zahteval prosilec dne 18. 7. 2011.
Pooblaščenec je dne 12. 10. 2011 s strani organa prejel dopis št. 090-1/2011/102, z dne 10. 10. 2011, s katerim mu je posredoval vse zahtevane dokumente.
Pritožba je utemeljena.
1. Nepopolno in zmotno ugotovljena dejstva in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
Pooblaščenec je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ zahtevo prosilca zavrnil, brez da bi vsebinsko obravnaval zadevo na način, da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki jih je prosilec navedel v svoji zahtevi. Pooblaščenec torej ugotavlja, da se organ ni opredelil do dokumentov, ki so bili predmet njegove presoje. Prosilec je od organa zahteval posredovanje fotokopij več dokumentov, ki se nanašajo na postopek razrešitve Iva Bana s položaja ravnatelja Drame.
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku najprej ugotovil, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker iz nje ni razvidno, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje. Organ je z izpodbijano odločbo zahtevo prosilca v celoti zavrnil, pri čemer v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni določno navedel dokumentov, ki so bili predmet njegove presoje, kar pomeni, da organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe ni navedel ugotovljenega dejanskega stanja in dokazov, na katere je le-to oprto. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker je v vsebinskem smislu tako pomanjkljiva, da iz nje ni mogoče ugotoviti, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje organa.
Pooblaščenec ugotavlja, da je obrazložitev izpodbijane odločbe ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti.
Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ ravnal v skladu s 44. členom ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Ker organ ni ravnal v skladu s 44. členom ZUP, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki. 2. odstavka 237. člena ZUP.
Obrazložitev avtoritativne odločitve je eden poglavitnih pravil upravnega (procesnega) prava v smislu omejevanja nadrejene oblasti in njene zlorabe. Zato je obrazložitev obvezni sestavni del (formalne) zakonitosti po mednarodnih standardih, že od leta 1977 po Resoluciji Sveta Evrope o zaščiti posameznikov napram aktom upravnih oblasti (Resolution No. 77 (31) on the Protection of the Individual in Relation to the Acts of Administrative Authorities), in danes po splošnih načelih upravnega prava, kot jih redno uveljavlja Sodišče ES. Prav tako bi lahko pravico do obrazložitve šteli kot del pravice do poštenega obravnavanja oz. postopka po 6. členu Evropske konvencije o človekovih pravicah (Svet Evrope). Obrazložitev ni nujna samo zaradi največkrat navedenega razloga, da stranka lahko uveljavi pravna sredstva in da pritožbeni oz. pristojni organ lahko preveri zakonitost in pravilnost izpodbijane rešitve. Nadaljnji razlogi so 1 - dejstvo, da je vsak upravni akt najprej in pred ostalim namenjen stranki, ki ima pravico seznaniti se z odločitvijo in njenimi razlogi (gre za t.i. dialog s stranko), 2 - obrazložitev daje podlago, iz katere je razvidna nepristranskost odločanja in objektivnost odločitve, 3 - obveznost obrazložitve zavezuje organ, da se (bolj kot bi se sicer) poglobi v ugotavljanje in dokazovanje dejanskega stanja ter pogoje materialnega zakona. Šele obrazložitev odgovori, zakaj je organ odločil, kot sledi iz izreka (več Zakon o splošnem upravnem postopku s komentarjem, urednika prof. dr. Tone Jerovšek in prof. dr. Gorazd Trpin, 2004, komentar k 214. členu).
V skladu z 214. členom ZUP mora tako vsebina obrazložitve odločbe vsebovati:
1. razložitev zahtevkov strank in njihove navedbe o dejstvih;
2. ugotovljeno dejansko stanje in dokazi, na katere je le to oprto;
3. razlogi, odločilni za presojo posameznih dokazov;
4. navedba določb predpisov, na katere se opira odločba;
5. razlogi, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo takšno odločbo, in
6. razlogi, zaradi katerih ni bilo ugodeno kakšnemu zahtevku strank.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 214. člen ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe in 44. člen, na podlagi katerega mora organ ves čas med postopkom skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene in pomanjkljive obrazložitve, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, pa tudi zaradi odsotnosti strank, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Dodaten razlog je tudi obsežna dokumentacija, s katero je organ, ki je vodil postopek razrešitve Iva Bana z mesta ravnatelja SNG Drama, vsebinsko bolj seznanjen.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ.
2. Obstoj informacij javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ).
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
V obravnavanem primeru ni sporno, da zahtevani dokumenti sodijo v delovno področje organa, saj gre za dokumente, katere je organ ustvaril sam, nekatere pa tudi pridobil od SNG Drame za namen postopka razrešitve Iva Bana s položaja ravnatelja SNG Drama. Prav tako ni sporno, da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga in, da se ti nahajajo v materializirani obliki, saj jih je organ z odpisom št. 090-1/2011-102, z dne 10. 10. 2011 tudi posredoval Pooblaščencu
Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da vsi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca in s katerimi razpolaga organ, izpolnjujejo zgoraj naštete kriterije za obstoj informacije javnega značaja.
3. Dokumentacija v zvezi z razrešitvijo ravnatelja SNG Drama
Kot izhaja iz zahteve prosilca, je le-ta od organa zahteval pridobitev fotokopij dokumentov, ki se nanašajo na postopek razrešitve Iva Bana s položaja ravnatelja SNG Drama. Organ je zahtevo prosilca v celoti zavrnil, brez da bi se vsebinsko opredelil do zahtevanih dokumentov.
Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe, ki je ostala zgolj na deklaratorni ravni, navedel, da se dokumentacija, ki jo zahteva prosilec nanaša na sodni postopek oz. upravni spor, predmet katerega je ugotovitev zakonitosti razrešitve ravnatelja javnega zavoda in posledično prenehanje delovnega razmerja iz tega naslova. Organ je v obrazložitvi izpodbijane odločbe navedel, da bi z razkritjem informacij iz zahtevane dokumentacije nastala škoda za izvedbo sodnega postopka, saj bi se z dokazi lahko seznanil vsakdo, tudi priče, ki še niso bile zaslišane, kar bi lahko vplivalo na njihove izpovedbe. Po navedbah organa bi razkritje zahtevane dokumentacije vplivalo na izvedbo dokaznega postopka in posledično na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonite sodne odločbe.
Organ se je tako v obrazložitvi svoje določbe skliceval na obstoj izjeme iz 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Iz nje izhaja, da zavezanec prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Da lahko organ zavrne dostop do informacije s sklicevanjem na 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, morata biti kumulativno izpolnjena naslednja pogoja:
• pridobitev oz. izdelava dokumenta je namenjena izvedbi sodnega postopka (pogoj namena),
• obstajati mora stvarna verjetnost, da bo imelo razkritje negativne, škodljive učinke na izvedbo konkretnega postopka (pogoj nastanka škode).
Poleg pogoja, da je pridobitev oz. izdelava dokumenta namenjena izvedbi sodnega postopka, je bistven tudi pogoj, da bi razkritje zahtevanega podatka škodovalo njegovi izvedbi. Ta pogoj pa zavezuje k uporabi tako imenovanega škodnega testa, po katerem mora biti izkazano, da bi bila s samim razkritjem prizadeta varovana pravna dobrina oz., da bi nastala določena škoda pri izvedbi sodnega postopka. Ogrozitev mora biti vsakokrat dejanska in konkretna, ne le hipotetična in abstraktna. Dostop se v takšnem primeru lahko zavrne le, če bi razkritje podatka ogrozilo izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali bi bila njihova izvedba zaradi razkritja težja oz. povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami (prim. tudi Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti, Ljubljana, 2005, stran 128).
Škodni test je eden izmed testov t.i. tehtanja. Dostop do informacije je zato mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo na izvedbi postopka in razkritjem informacije nagne proti škodi oz., če bi bila škoda, storjena izvedbi postopka, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. T.i. škodni test mora v vsakem posameznem primeru izvesti organ, ki mora konkretno dokazati nastanek škode. V obravnavanem primeru je organ v izpodbijani odločbi zgolj navajal, da bi z razkritjem informacij iz zahtevane dokumentacije lahko nastala škoda za izvedbo sodnega postopka, saj bi se z dokazi lahko seznanil vsakdo, tudi priče, ki še niso bile zaslišane, kar bi lahko vplivalo na njihove izpovedbe. Pooblaščenec ugotavlja, da organ v obrazložitvi odločbe ni konkretno navedel, kakšna škoda bi ob dovolitvi dostopa do zahtevanih dokumentov za sodni postopek (postopek upravnega spora) nastala. Dejstvo je, da se upravno sodišče v postopu upravnega spora le izjemoma spusti v vsebinsko obravnavo zadeve, saj je predmet tega postopka presoja zakonitosti izpodbijanega akta. Pooblaščencu tako npr. iz lastne prakse ni znan primer, da bi v postopku upravnega spora upravno sodišče zasliševalo priče, prav tako se glavna obravnava razpiše zgolj izjemoma. Organ pri tem v izpodbijani odločbi tudi ni pojasnil, v kakšni fazi je sodni postopek, prav tako pa ni navedel, glede katerih konkretnih dokumentov bi lahko nastala škoda, če bi bili prosto dostopni javnosti. Dejstvo je namreč, da je Pooblaščenec že iz narave zahteve prosilca ocenil, da vsi dokumenti ne morejo biti takšne narave, da bi v celoti predstavljali izjemo od prosto dostopnih informacij.
Kot je bilo že poudarjeno, se organ prav tako ni konkretno opredelil do posamezne točke zahteve prosilca in do zahtevane dokumentacije, zato tudi za posamezen zahtevni dokument ni konkretno izkazal škode, ki bi lahko nastala za izvedbo sodnega postopka. Organ je v izpodbijani odločbi zgolj pavšalno navedel, da bi razkritje zahtevanih dokumentov lahko vplivalo na sodni postopek, pri čemer ni navedel kateri določno opredeljen dokument, bi dejansko predstavljal škodo za izvedbo sodnega postopka in kakšna škoda bi z razkritjem tega dokumenta nastala. V primeru presoje obstoja te izjeme bi moral organ natančno, za vsak dokument iz zahteve prosilca oz. za posamezne dokumente, posebej navesti kakšna škoda v sodnem postopku bi dejansko nastala z razkritjem tega dokumenta. Zgolj pavšalno navajanje ne zadošča. Pri presoji obstoja te izjeme bi moral organ uporabiti škodni test in ugotavljati, če bi bila škoda, storjena izvedbi sodnega postopka, večja od pravice prosilca, da se seznani z zahtevano dokumentacijo. Škodni test pa bi moral uporabiti za vsak posamezen dokument, ki je predmet zahteve prosilca.
Ker je prosilec od organa zahteval zelo širok obseg dokumentov, je po mnenju Pooblaščenca pavšalno sklicevanje organa na to, da bi z razkritjem zahtevanih dokumentov nastala škoda pri izvedbi sodnega postopka, neutemeljeno, saj se organ, kot že navedeno, ni konkretno in določno opredelil do posameznega dokumenta in zanj izkazal škodo, ki bi dejansko nastala izvedbi sodnega postopka v primeru njegovega razkritja.
4. Opozorilo organu prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek
V skladu s tretjim odstavkom 251. člena ZUP mora organ druge stopnje, kadar odpravi izpodbijano odločbo in zadevo vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje, s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednji vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. kateri dokumenti predstavljajo zahtevane informacije javnega značaja;
2. ali gre za prosto dostopne informacije oz. ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ;
3. če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
Pri tem mora organ upoštevati tudi vse relevantne procesne določbe. Zlasti Pooblaščenec opozarja na določbo 44. člena ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. člen ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Organ mora natančno opredeliti, kateri so tisti dokumenti, ki jih je zahteval prosilec in izvirajo iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki. Organ mora natančno identificirati vsak posamezen dokument, ki je predmet zahteve prosilca in se konkretno opredeliti do njegove vsebine. Hkrati pa mora za vsak zahtevani dokument posamično ter z vidika učinka »erga omnes« presojati, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja. Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati dokument kot tak in za vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, presojati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ.
Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval tudi na obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, Pooblaščenec pojasnjuje, da ZDIJZ napoti na uporabo ZVOP-1, ki v 1. točki 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Pooblaščenec pri tem opozarja še na določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki pomeni absolutno izjemo od varstva osebnih podatkov in določa, da se dostop do zahtevane informacije (ne glede na to, da gre za osebne podatke) dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače.
Ker se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo obstoja podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi pravdnega, nepravdnega ali drugega sodnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi, ni pa je konkretno tudi ugotavljal, Pooblaščenec ponovno poudarja, da je organ ob presoji obstoja izjeme po 8. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, dolžan za vsak posamezen dokument, ki je bil predmet zahteve prosilca, natančno in konkretno navesti in izkazati, kakšna škoda bi dejansko nastala za sodni postopek v primeru razkritja tega dokumenta. Organ je dolžan pri presoji obstoja te izjeme za vsak posamezen dokument, ki ga je zahteval prosilec, izvesti t.i. škodni test.
Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov. Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oz. mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 76/2005 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 21. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če bi bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Če bo ugotovil, da je potrebno prosilcu omogočiti dostop do dokumentov v skladu z določbami o delnem dostopu, bo moral tudi natančno opredeliti, v katerem delu se prekrijejo oz. izbrišejo informacije, ki predstavljajo izjeme od prosto dostopnih informacij (torej bo moral natančno opredeliti v katerem delu je dostop do teh informacij zavrnil in zakaj). Uporaba delnega dostopa od organa zahteva, da natančno, jasno in nedvoumno (torej določno) opredeli, katere podatke je treba prekriti ali drugače izločiti. Podatki, ki jih je treba izločiti, morajo biti torej konkretizirani do te mere, da ni dvoma, za katere podatke gre, s čimer se zagotavlja, da bodo res izločeni le podatki, ki predstavljajo izjemo v smislu 6. člena ZDIJZ (seveda pa organ pri tej konkretizaciji podatkov ne sme razkriti njihove vsebine). Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo organ lahko tudi določno opredelil izrek odločbe, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
5. Sklepno
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker je v vsebinskem smislu tako pomanjkljiva, da iz nje ni mogoče ugotoviti, kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje organa. Obrazložitev odločbe je tako ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka. Izpodbijano odločbo je bilo zato treba na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, skladno z razlogi, navedenimi v obrazložitvi te odločbe, odpraviti in zadevo vrniti v ponovno odločanje prvostopenjskemu organu. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti nemudoma, najpozneje pa v roku 30 dni od prejema te odločbe, pri čemer mora upoštevati napotke Pooblaščenca, ki so podani v tej odločbi.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Nina Komočar, dipl.upr.ved.,
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka