Primorje d.d. - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-161/2011/2
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK
Zoper dopolnilno odločbo organa, s katero je dodatno odobril prosilcu dostop do določenih dokumentov v zvezi s selitvijo koprske policijske postaje na drugo lokacijo, se je pritožil stranski udeleženec, ki je menil, da bi ga moral organ posebej povabiti v postopek izdaje dopolnilne odločbe, čeprav ga je (po mnenju stranskega udeleženca sicer neustrezno) povabil že v postopek pred izdajo prvotne odločbe. Pooblaščenec ugotavlja, da organ ni kršil pravice stranskega udeleženca do udeležbe v postopku (2. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), saj mu je bila možnost udeležbe dana že v prvotnem postopku. Glede na to, da je šlo v konkretnem primeru za izdajo dopolnilne odločbe, ki se navezuje na postopek izdaje prvotne odločbe, v katerem pa je bil stranski udeleženec udeležen, je bil stranski udeleženec pravzaprav že ves čas vključen v postopek. Pooblaščenec je še ugotovil, da v dodatno posredovanih dokumentih niso vsebovani podatki, ki bi bili lahko opredeljeni kot poslovna skrivnost (kateregakoli subjekta, ne le stranskega udeleženca).
ODLOČBA
Številka: 090-161/2011/2
Datum: 14. 9. 2011
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi družbe Primorje d.d., Vipavska cesta 3, Ajdovščina, ki jo zastopa Odvetniška družba Dobravc-Tatalovič & Kač, Nazorjeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju stranski udeleženec), zoper odločbo organa Ministrstvo za notranje zadeve, Štefanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-16/2011/18 (155-11) z dne 25. 5. 2011 v zadevi dostopa prosilca Policijski sindikat Obalno kraške regije, Ukmarjev trg št. 6, Koper, do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba stranskega udeleženca zoper odločbo organ št. 090-16/2011/18 (155-11) z dne 25. 5. 2011 se zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
O zahtevi prosilca po posredovanju informacij javnega značaja z dne 15. 3. 2011 je organ odločil z odločbo št. 090-16/2011/9 (155-11) z dne 22. 4. 2011 (v nadaljevanju: prvotna odločba). S to odločbo je organ delno ugodil zahtevi, ki se je nanašala na:
1. celotno dokumentacijo postopkov, ki so bila podlaga za sklenitev Aneksa št. 1 k najemni pogodbi št. 1711-98-020322 med Ministrstvom za notranje zadeve RS in Mestno občino Koper iz leta 2008;
2. celotno dokumentacijo postopkov, ki so bila podlaga za sklenitev sporazuma št. C1714-07-490052 med Ministrstvom za notranje zadeve RS - Mestno občino Koper in Primorje d.d. z dne 30. 8. 2007.
Prosilec je po vročitvi prvotne odločbe dne 5. 5. 2011 na organ naslovil dopis, poimenovan »pritožba«, ki ga je organ obravnaval kot predlog stranke za izdajo dopolnilne odločbe skladno s 1. odstavkom 220. člena ZUP. Prosilec je v predlogu navedel, da organ ni odločal o "celotni dokumentaciji", kot jo je zahteval prosilec in s katero organ nedvomno razpolaga. Navedeno je prosilec utemeljil z navedbo, da iz že posredovane dokumentacije izhaja, da je organ predmetno dokumentacijo evidentiral najmanj pod št. 350-34/2007 ter 357-58/2003, Policija oz. Generalna policijska uprava pod št. 350-65/2007, 350-202/2007, 350-68/2007 in 351-158/2007 ter Policijska uprava Koper pod št. 351-9/2007. Prosilec je namreč, upoštevaje način evidentiranja zadev in dokumentov v skladu z Uredbo o upravnem poslovanju ter s primerjanjem s prejetimi dokumenti, ugotovil, da število dokumentov ne ustreza dejanskemu številu ustvarjenih dokumentov v konkretni zadevi. Prosilec je organu predlagal, da najprej ugotovi, kateri dokumenti so dejansko predmet zahteve (pri čemer naj izhaja iz navedenih številk zadev) in mu jih nato celostno posreduje.
Organ je dne 25. 5. 2011 izdal dopolnilno odločbo št. 090-16/2011/18 (155-11) z dne 25. 5. 2011 (v nadaljevanju: dopolnilna odločba), s katero je dopolnil prvotno odločbo v 1. točki izreka. Z dopolnilno odločbo je organ prosilcu odobril dostop še do osmih dokumentov, ki se nanašajo na zahtevo z dne 15. 3. 2011.
Organ je v postopku izdaje prvotne odločbe z dopisom z dne 28. 3. 2011 pozval družbo Primorje d.d., naj mu sporoči, ali zahtevani sporazum št. C1714-07-490052 z dne 30. 8. 2007 ali menjalna pogodba št. 478-146/2007 z dne 26. 11. 2007 vsebujeta poslovne skrivnosti. Gospodarska družba se je vključila v postopek izdaje prvotne odločbe, vročena pa ji je bila tudi izpodbijana dopolnilna odločba.
Stranski udeleženec je 7. 6. 2011 vložil pritožbo zoper dopolnilno odločbo št. 090-16/2011/18 (155-11) z dne 25. 5. 2011, zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in napačne uporabe materialnega predpisa. Zapisal je, da se dopolnilna odločba vsebinsko in procesno nanaša na postopek izdaje prvotne odločbe (z dne 22. 4. 2011), zato bi moral pred izdajo dopolnilne odločbe organ dati družbi možnost, da je v postopku udeležena kot stranski udeleženec, vendar pa je ni niti obvestil o tem, da prosilec zahteva dostop do dodatne dokumentacije. Po mnenju stranskega udeleženca pa je iz dopolnilne odločbe razvidno, da je prosilec zahteval dostop do številnih drugih dokumentov, med katerimi so morebiti tudi takšni, ki se nanašajo na družbo Primorje d.d. Stranski udeleženec ima pravico, da je o zahtevi prosilca seznanjen v celoti, tudi o tem, na katere dokumente se zahteva nanaša, saj v nasprotnem primeru nima možnosti varovati svojih pravic in pravnih koristi. Organ je zahtevi prosilca z dopolnilno odločbo ugodil, ne da bi dal stranskemu udeležencu možnost, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Zaradi navedenega so podane kršitve pravil upravnega postopka na podlagi 4. točke 1. odstavka 237. člena ZUP. Stranski udeleženec je nadalje navedel, da organ ni obrazložil, zakaj se dokumenti ne nanašajo na izjeme po 6. členu ZDIJZ, sploh pa ni bil seznanjen s tem, ali morebiti predmetni dokumenti vsebujejo podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost, o čemer se stranski udeleženec ni imel možnosti izjaviti. Gospodarska družba bi morala imeti kot stranski udeleženec možnost preveriti, katere dokumente točno prosilec zahteva, in preprečiti nastanek morebitne poslovne škode. Tudi Ustavno sodišče je že odločilo, da ustavna pravica 22. člena posamezniku v upravnem postopku zagotavlja, da mu mora upravni organ dati možnosti, da se izjavi o dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za njegovo odločitev. Dopolnilna odločba je pomanjkljiva v obrazložitvi in se je ne da preizkusiti, zato je organ izvršil bistveno kršitev pravil upravnega postopka iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP. Nazadnje je stranski udeleženec še navedel, da njegovo pravno sredstvo ne more biti učinkovito, saj je organ dokumentacijo, glede katere je dovolil dostop, že posredoval prosilcu, s tem pa mu kot stranskemu udeležencu v postopku izdaje odločbe ni bila dana možnost zaščiti svoje pravice in koristi ter preprečiti nastop morebitne poslovne škode zaradi razkritja poslovnih skrivnosti. Stranski udeleženec zato opozarja na neustavno stanje zakonske ureditve, ko organ še pred izčrpanjem pravnih sredstev izvrši odločbo, saj je tako pravno sredstvo zato neučinkovito in navidezno.
Organ je Pooblaščencu dne 14. 6. 2011 odstopil pritožbo stranskega udeleženca zoper dopolnilno odločbo št. 090-16/2011/18 (155-11) z dne 25. 5. 2011.
Pritožba se zavrne.
1. Uvodno
Stranski udeleženec je bil, kot je Pooblaščenec ugotovil v odločbi št. 090-108/2011, zaradi varstva svojih pravnih koristi pravilno udeležen v postopku izdaje prvotne odločbe. O postopku je bil obveščen, dana mu je bila možnost vstopa v postopek, priznana stranska intervencija ter vročena prvotna odločba, zoper katero se je kot stranski udeleženec tudi pritožil.
Dopolnilna odločba se po svoji naravi naslanja na postopek, ki je bil voden pred njeno izdajo, saj organ (po uradni dolžnosti ali na predlog prosilca) ugotovi, da s prvotno odločbo ni odločil o vseh vprašanjih, ki so bila predmet prvotnega postopka. 3. odstavek 220. člena pa ZUP določa, da se dopolnilna odločba glede pravnih sredstev in izvršbe šteje za samostojno odločbo.
Organ je prosilcu z dopolnilno odločbo posredoval naslednje dokumente:
- dopis PU Koper, Službe za operativno podporo št. 351-9/2007/7 z dne 4. 12. 2007, naslovljen na vse enote in službe PU Koper s primerjalno tabelo stare in nove kvadrature službenih prostorov;
- dopis PU Koper, Službe za operativno podporo št. 351-9/2007/6 z dne 29. 11. 2007, naslovljen na vse PP in NOE PU Koper, GPU OKC in vse PU RS o tem, da se bo opravila selitev PU Koper v nove prostore, izklopu in ponovni vključitvi opreme itd.;
- dopis PU Koper, Službe za operativno podporo št. 351-9/2007/4 z dne 22. 11. 2007, naslovljen na vse PP in NOE PU Koper, PU RS in NOE GPU o poteku in kraju selitve, nespremenjenih telefonskih številkah in spremembi naslova;
- dopis PU Koper št. 351-9/2007/9 z dne 12. 12. 2007 nenavedenim poslovnim partnerjem kot obvestilo o spremembi lokacije in novem naslovu;
- dopis Generalne policijske uprave, Urada za logistiko št. 351-158/2007/5 z dne 30. 5. 2008 PU Koper kot dopis, v katerem se posreduje fotokopija podpisanega aneksa za najem poslovnih prostorov (samo spremni dopis, brez dejanske priloge);
- dopis Mestne občine Koper, Urada za nepremičnine št. 35280-17/2008 z dne 21. 5. 2008 Ministrstvu za notranje zadeve kot dopis, v katerem se posreduje oziroma odstopa tri podpisane izvode aneksa k najemni pogodbi št. 1711-98-020322 (samo spremni dopis, brez dejanske priloge);
- dopis Ministrstva za notranje zadeve št. 357-58/2003/13 z dne 21. 4. 2008 Mestni občini Koper kot dopis, v katerem se posreduje pet izvodov aneksa št. 1 k najemni pogodbi št. 1711-98-020322 (samo spremni dopis, brez dejanske priloge);
- uradni zaznamek št. 351-9/07/5 z dne 21. 11. 2007 PU Koper o posredovani spremembi naslova Butan plinu d.d.
Opisani dokumenti predstavljajo komunikacijo notranjih enot Policije o selitvi v nove poslovne prostore, obvestila partnerjem o spremembi naslova in spremne dopise med Mestno občino Koper in Ministrstvom za notranje zadeve. Po skrbni presoji vsebine dokumentov je Pooblaščenec ugotovil, da posredovani dokumenti v nobenem delu ne omenjajo družbe Primorje d.d.
2. Vprašanje bistvenih kršitev določb postopka
Pooblaščenec ugotavlja, da organ ni kršil pravice stranskega udeleženca do udeležbe v postopku (2. točka 2. odstavka 237. člena ZUP), saj mu je bila možnost udeležbe dana že v prvotnem postopku. Organ je namreč seznanil stranskega udeleženca z zahtevo prosilca, ga upošteval kot stranskega udeleženca in mu vročil prvotno, osnovno odločbo. Glede na to, da je šlo v konkretnem primeru za izdajo dopolnilne odločbe, ki se navezuje na postopek izdaje prvotne odločbe, v katerem pa je bil stranski udeleženec udeležen, je bil stranski udeleženec pravzaprav že ves čas vključen v postopek. Zahteva prosilca je namreč v postopku izdaje dopolnilne odločbe enaka (pravzaprav ista) kot v prvotnem postopku, prosilec pa ni zahteval nikakršne dodatne dokumentacije, kot navaja stranski udeleženec, temveč se je celoten postopek izdaje dopolnilne odločbe nanašal na zahtevo prosilca z dne 15. 3. 2011. Bistvo dopolnilne odločbe je namreč ravno v tem, da organ ugotovi, da s prvotno odločbo ni odločil o vseh vprašanjih, o katerih je odločal v prvotnem postopku, ki pa je tekel na zahtevo prosilca. Pri izdaji dopolnilne odločbe ne gre za zahtevo po novih dokumentih, temveč gre lahko za pritožbo (predlog), ker organ ni odločil o celotni zahtevi prosilca. Poleg vsega navedenega pa iz Komentarja ZUP izhaja tudi, da kršitve iz 2. točke omenjenega člena ZUP ne more uveljavljati oseba, ki ji je bila vročena odločna na podlagi zahteve po vročitvi odločbe. Toliko manj se na to kršitev lahko sklicuje oseba, ki ji je že organ sam vročil izdano odločbo.
Prav tako po presoji Pooblaščenca ni podana niti kršitev pravice stranskega udeleženca, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe (3. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Pooblaščenec namreč ugotavlja, da je primer, ko organ izda dopolnilno odločbo, specifičen, saj se naslanja na postopek izdaje prvotne odločbe. Prosilec v predlogu za izdajo dopolnilne odločbe ni navajal ničesar drugega pomembnega kot to, da organ ni odločil o njegovi zahtevi v celoti, saj ni preveril celotne dokumentacije. Pooblaščenec je prepričan, da organ s tem ni kršil načela zaslišanja stranke (stranskega udeleženca) oziroma pravice stranskega udeleženca, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, pomembnih za izdajo odločbe. Stranski udeleženec se je imel namreč pravico in možnost izjaviti o vseh pomembnih dejstvih in okoliščinah, ki se nanašajo na zahtevo prosilca že v prvotnem postopku, v dopolnilnem postopku pa se prav nobeno dejstvo in okoliščina ni spremenila. Kot že rečeno, je organ v prvotni in dopolnilni odločbi odločal o isti zahtevi prosilca, zato bi bilo zmotno trditi, da je organ odločal o čem drugem ali dodatnem. Organ je storil to napako, da v prvotni odločbi ni odločil o vseh vprašanjih, na kar ga je prosilec opomnil, zato je organ ravnal v skladu s 1. odstavkom 220. člena ZUP. Ker je predmet odločanja ostal isti, stranskemu udeležencu organ ni odrekel možnosti izreči se o pomembnih dejstvih in okoliščinah.
V zvezi z navedbo stranskega udeleženca, da ima pravico, da je o zahtevi prosilca seznanjen v celoti, tudi o tem, na katere dokumente se zahteva nanaša, saj v nasprotnem primeru nima možnosti varovati svojih pravic in pravnih koristi, Pooblaščenec pojasnjuje, da ima stranski udeleženec v postopku na voljo institut pregledovanja in prepisovanja dokumentov v zadevi iz 82. člena ZUP. Organ pa stranskemu udeležencu tudi ni dolžan pošiljati dejanske zahteve prosilca, temveč ga je dolžan le obvestiti o poteku postopka in mu dati možnost, da se vanj vključi kot oseba s pravnim interesom.
Pooblaščenec tudi ugotavlja, da ni izpolnjena kršitev iz 7. točke 2. odstavka 237. člena ZUP, kot navaja stranski udeleženec, saj se odločbo prve stopnje da preizkusiti. Pooblaščenec ugotavlja, da odločba ni tako pomanjkljiva, da se je ne bi dalo preizkusiti, prav tako pa obrazložitev odločbe ni v nasprotju z izrekom.
3. Vprašanje zmotne uporabe materialnega prava – izjema poslovne skrivnosti
Stranski udeleženec je navedel, da organ ni obrazložil, zakaj se dokumenti ne nanašajo na izjeme po 6. členu ZDIJZ, poleg tega pa se stranski udeleženec ni imel možnosti izjaviti o morebitnem obstoju poslovne skrivnosti.
Pooblaščenec ugotavlja, da niti eden od kasneje posredovanih dokumentov ne omenja stranskega udeleženca in se v njih ne nahajajo nobeni podatki, ki bi se nanašali nanj. Kot že omenjeno, je Pooblaščenec ugotovil, da gre pri posredovanih dokumentih le za komunikacijo med notranjimi enotami policije, Mestno občino Koper in Ministrstvom za notranje zadeve o izvedbi selitve Policijske uprave Koper. V posredovanih dokumentih se tako ne pojavljajo nobeni podatki stranskega udeleženca, kaj šele podatki, ki bi bili po subjektivnem ali objektivnem kriteriju opredeljeni kot poslovna skrivnost. Da bi bila sploh možna presoja obstoja poslovne skrivnosti stranskega udeleženca, bi se morali podatki nanašati na stranskega udeleženca, ta predispozicija pa v konkretnem primeru ni izpolnjena. Za zaključek Pooblaščenec poudarja, da zahtevani dokumenti ne predstavljajo poslovne skrivnosti nobenega poslovnega subjekta. Izjema po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (varstvo poslovnih skrivnosti) torej ni podana.
4. Sklepno
Skladno z določbo 2. odstavka 247. člena ZUP je Pooblaščenec po uradni dolžnosti preizkusil tudi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji še do katerih drugih bistvenih kršitev postopka in ali ni bil prekršen materialni zakon (torej ali je bila podana še kakšna izjema po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ). Ugotovljeno je bilo, da v postopku na prvi stopnji ni bilo bistvenih kršitev pravil upravnega postopka, niti ni bil prekršen materialni predpis.
Pooblaščenec je torej ugotovil, da je bil postopek pred odločbo pravilen, da je odločba pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba pa neutemeljena, zato je v izreku te odločbe zavrnil pritožbo stranskega udeleženca na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP
Za konec Pooblaščenec še dodaja, da pritožba stranke v postopku ali stranskega udeleženca po ureditvi iz 224. člena ZUP zadrži izvršitev upravne odločbe. Zaradi vložene pritožbe bi moral zato organ s posredovanjem dokumentov prosilcu počakati do nastopa izvršljivosti odločbe. Ker ZUP ne omogoča nobenih mehanizmov, pritožba zoper preuranjeno izvršitev odločbe ni možna. V primeru kršitve zavarovanih pravic strank ali stranskih udeležencev (npr. poslovne skrivnosti) je možen le še odškodninski zahtevek.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova 2, Ljubljana, št. 090-16/2011/18 (155-11) z dne 25. 5. 2011. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka