Prosilec - Termoelektrarna Toplarna Ljubljana
+ -Številka: 090-165/2011/2
Kategorije: Ali je organ zavezanec
POVZETEK
Prosilec je od gospodarske družbe Termoelektrarna toplarna Ljubljana zahteval podatke o ceni indonezijskega premoga, njegovi kurilnosti ipd. Družba je prosilca pisno obvestila, da mu zahtevanih podatkov po ZDIJZ ne more dati (predvsem podatkov o ceni ne more razkriti brez soglasja dobavitelja), saj ni zavezanec po ZDIJZ. Pooblaščenec je, kot že v primeru 021-144/2008/2, ugotovil, da družba ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja, saj ni zavezanec po ZDIJZ. Pooblaščenec je preučil lastniško strukturo, način ustanovitve in statut družbe, energetski zakon in na njegovi podlagi podeljene licence ter tako ugotovil, da družba ni oseba javnega prava, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javnih služb.
ODLOČBA
Številka: 090-165/2011/2
Datum: 5. 9. 2011
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - UPB2, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca ………….. (v nadaljevanju prosilec), zoper ravnanje Termoelektrarne toplarne Ljubljana d.o.o., Toplarniška 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju TE-TOL), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 8. 8. 2011 vložil zahtevo pri gospodarski družbi TE-TOL, od katere je zahteval podatke o kurilnosti indonezijskega premoga, njegove (neto) nabavne cene, prevoza in manipulativnih stroškov, provizije in polne bruto nabavne cene.
Prosilec je pritožbi priložil dopis TE-TOL, v katerem je ta prosilcu odgovoril, da mu zahtevanih podatkov ne morejo posredovati, ker niso zavezan organ po Zakonu o dostopu do informacij javnega značaja. Osnovna dejavnost TE-TOL je proizvodnja električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje, kar je skladno z Energetskim zakonom tržna dejavnost in zatorej ni oseba javnega prava, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe. Ne glede na to, da TE-TOL ne sodi med organe, zavezane po ZDIJZ, pa menijo, da so v podajanju za javnost pomembnih informacij vselej odprti in konstruktivni. TE-TOL sicer uporablja kar se da ekološko čist premog, to je indonezijski premog, ki ga nabavlja na podlagi pogodbe, sklenjene z na razpisu izbranim dobaviteljem, njegova cena pa se letno usklajuje glede na gibanje svetovnega indeksa cen premoga. Podatkov o ceni premoga pa prosilcu brez utemeljenega interesa in brez privoljenja druge pogodbene stranke ne morejo posredovati. TE-TOL je prosilcu 9. 8. 2011 tudi poslal dopis, da so podatki o premogu, ki ga uporabljajo, javno dostopni in objavljeni na njihovi spletni strani, podal pa mu je tudi kratek povzetek teh podatkov.
Prosilec je 25. 8. 2011 vložil pritožbo zaradi zavrnitve posredovanja podatkov TE-TOL-a; uprava te družbe pa zavrača dajanje »finančnih podatkov«, češ da TE-TOL »ni oseba javnega prava, nosilec javnih pooblastil ali izvajalec javne službe«. Prosilec prosi, da Pooblaščenec ustrezno ukrepa v smislu zaščite javnega interesa, ki ga lahko prosilec uveljavi samo s pridobljenimi podatki, saj potrebuje finančne podatke o indonezijskem premogu za primerjalno analizo smotrnosti pridobivanja električne energije v Sloveniji.
Pritožba ni utemeljena.
1. Splošno o informacijah javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odstavku 39. člena Ustave RS (Ur. l. RS, št. 33/91, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju Ustava) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, kot izhaja iz 2. člena ZDIJZ, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
Pooblaščenec se je, zaradi molka družbe, ob odločanju o utemeljenosti pritožbe, najprej moral opredeliti do temeljnega vprašanja v tem postopku, in sicer, ali je družba sploh pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja.
2. Zavezanci za posredovanje informacij javnega značaja
Subjekti, ki so po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«.
Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran družbe (http://www.te-tol.si/index.php?sv_path=2454,2459) ugotovil, da je gospodarska družba organizirana kot družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1).
Njena glavna dejavnost je proizvodnja električne energije v termoelektrarnah, jedrskih elektrarnah. Iz lastniške strukture izhaja, da je gospodarska družba 14,80 % v lasti Republike Slovenije in 85,20 % v lasti JP Energetika Ljubljana.
Iz čistopisa družbene pogodbe gospodarske družbe z dne 5. 5. 2011 (v nadaljevanju družbena pogodba), ki je dostopen na portalu iPRS na spletni strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, izhaja, da sta Republika Slovenija in Javno podjetje Energetika Ljubljana, na podlagi določil ZGD-1 in Energetskega zakona, sklenili družbeno pogodbo družbe Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o., ki je vpisana v sodni register Okrožnega sodišča v Ljubljani pod št. reg. vložka 1/00344/00. Iz družbene pogodbe izhaja, da je bilo javno podjetje Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, p.o. preoblikovano v javno podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. na osnovi Uredbe o preoblikovanju javnega podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, p.o., v javno podjetje Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. (Uradni list RS, št. 49/1997), ki pa je prenehala veljati na podlagi Uredbe o prenehanju veljavnosti uredbe o preoblikovanju javnega podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, p.o., v javno podjetje Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. (Uradni list RS, št. 88/2001). Gospodarska družba Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o. je pravni naslednik javnega podjetja Termoelektrarna Toplarna Ljubljana, d.o.o..
Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da gospodarska družba ni ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, ampak kot pravna oseba zasebnega prava. Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, to je s pogodbo, v nekaterih primerih tudi s statutom, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve ustanovitveni akt, in sicer zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obveznega obstoja, vpliva države na upravljane in podobno. Pri tem je potrebno vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obvezen obstoj, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. (več o tem prof. dr. Verica Trstenjak: Pravne osebe, GV založba, 2003, str. 100 -110).
Ne glede na dejstvo, da je gospodarska družba ustanovljena kot pravna oseba zasebnega prava, pa zgolj na podlagi tega dejstva ni mogoče zaključiti, da ni zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ. Ob navedenem je potrebno presojati tudi, ali izvaja javna pooblastila, opravlja javno službo oz. javne naloge. Pooblaščenec tako poudarja, da bi bila gospodarska družba, kot pravna oseba zasebnega prava, zavezanec samo primeru, če bi opravljala kakšno od oblastnih funkcij oz. imela javno pooblastilo ali če bi izvajala javno službo.
Področje proizvajanja električne energije ureja Energetski zakon (Ur.l. RS, št. 79/1999; v nadaljevanju EZ), ki v 3. členu določa, da se s tem zakonom zagotavlja konkurenčnost na trgu energije po načelih nepristranskosti in preglednosti, upoštevaje varstvo potrošnikov in izvajanje učinkovitega nadzora nad oskrbo z energijo. Po 5. členu EZ se določbe tega zakona med drugim uporabljajo tudi za pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnost na področju proizvodnje električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje, pri čemer je ta dejavnost tržna dejavnost, kolikor ta zakon ne določa drugače. Po 6. členu EZ je za proizvodnjo električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje nad 1 MW v posamezni elektrarni ali toplarni potrebno pridobiti licenco, ki jo izda Agencija za energijo. V 7. členu EZ in nadaljnjih so določeni pogoji za izdajo licence, prenehanje veljavnosti, odvzem licence ter dejstvo, da register izdanih licenc vodi Agencija za energijo. Iz 19. člena EZ obenem izhaja, da če zakon ne določa drugače, se oskrba z energijo izvaja kot tržna dejavnost, v kateri dobavitelj in upravičeni odjemalec prosto dogovorita količino in ceno dobavljene energije. 20. člen EZ pri tem pravi, da so obvezne republiške gospodarske javne službe po tem zakonu naslednje:
- dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja,
- dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja,
- dobava električne energije tarifnim odjemalcem in
- organiziranje trga z električno energijo.
Organizacijo in način izvajanja teh gospodarskih javnih služb uredi vlada v skladu z EZ in z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe.
Na podlagi navedenega in z vpogledom v register izdanih licenc, ki jih vodi Agencija za energijo (http://www.agen-rs.si/porocila/novelicence.aspx#activity19), je Pooblaščenec ugotovil, da gospodarska družba ne opravlja gospodarske javne službe po EZ. Iz predmetnega registra namreč izhaja, da so bile gospodarski družbi izdane naslednje licence: licenca za dobavo, trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z električno energijo št. 0248-19-020/014/06, licenca za proizvodnjo električne energije v termoelektrarnah nad 1 MW, razen jedrskih elektrarn št. 0247-02-007/006/06 in licenca za proizvodnjo toplote za daljinsko ogrevanje nad 1 MW št. 0774-05-085/007/11. Iz navedenega registra torej izhaja, da gospodarska družba ni pridobila licence za nobeno izmed dejavnosti, ki se po EZ opravljajo kot gospodarske javne službe (dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja električne energije, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo).
Gospodarska družba tudi v ničemer ne izvaja oblastne funkcije ali javnega pooblastila, temveč so ji bila s strani Agencije za energijo izdana zgolj soglasja oziroma dovoljenja (licence). Razlika med javnim pooblastilom in dovoljenjem se kaže v dejstvu, da pri dovoljenju subjekt, ki ga podeljuje (po navadi država), zgolj soglaša oz. dovoljuje drugemu subjektu opravljanje določene dejavnosti. Narava javnega pooblastila pa je prav nasprotna, saj z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Ključnega pomena pa je, da se lahko javno pooblastilo, na podlagi 2. odstavka 121. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS), podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo se namreč lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrih oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje, pogoje za prenehanje. Javne službe na področju izvajanja energetske dejavnosti določa EZ, pri čemer gre ugotoviti, da proizvodnja električne energije, ki jo izvaja gospodarska družba, ni urejena kot javna služba. Pooblaščenec tako ugotavlja, da gospodarska družba ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo na nobeni pravni podlagi ni bilo preneseno izvajanje posameznih javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti, gospodarska družba pa tudi ne izvaja storitvene dejavnosti v smislu javne službe.
Pooblaščenec ugotavlja tudi, da resničnost navedb gospodarske družbe v konkretnem primeru, iz katerih izhaja, da je ne moremo uvrstiti med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, potrjuje tudi vsebina družbene pogodbe in informacij s spletne strani TE-TOL (http://www.te-tol.si/index.php), v katerih ni mogoče zaslediti informacij, ki bi dokazovale nasprotno.
3. Sklepno
V skladu z vsem navedenim Pooblaščenec zaključuje, da gospodarska družba ni zavezanec (oziroma ni organ) po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ. Gospodarska družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ. Opozoriti je tudi treba, da gospodarski družbi ni bilo treba izdati odločbe po določbah Zakona o splošnem upravnem postopku oziroma celo, da je v zvezi s postopkom po ZDIJZ niti ne bi smela izdati, saj ni organ niti v smislu ZUP. Gospodarska družba je o tem obvestila tudi prosilca, vendar se je ta pritožil pri Pooblaščencu zaradi ugotavljanja, ali ima gospodarska družba status zavezanca, in nadalje zaradi zavrnitve dostopa do zahtevanih podatkov. Zaradi odločanja o pritožbi prosilca je moral Pooblaščenec domnevni molk gospodarske družbe prevzeti v odločanje, saj nikakor ne bi bilo smiselno, da bi od subjekta, za katerega je ugotovil, da ni organ zavezanec po ZDIJZ, zahteval, naj mu sporoči, zakaj odločbe ni pravočasno izdal. Tako je Pooblaščenec odločil tudi z odločbo št. 021-144/2008/2 z dne 29. 12. 2008.
Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj (niti vprašanja javnega interesa, na katerega se sklicuje prosilec), ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij javnega značaja, saj je bilo pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je gospodarska družba sploh zavezanec po 1. členu ZDIJZ.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka