Prosilec - Glasbena šola Kranj
+ -Številka: 090-158/2011/7
Kategorije: Kršitev postopka
POVZETEK
Prosilec je od organa zahteval fotokopije mesečnih evidenc prihodov in odhodov z dela za vse učitelje, korepetitorje in knjižničarje za določeno obdobje, fotokopije listin, ki jih organ posreduje Ministrstvu za šolstvo in šport, s katerimi sporoča čas oziroma obseg prisotnosti navedenih delavcev na delu, in fotokopije pisnih nalogov ravnatelja navedenih delavcev, katere delovne aktivnosti naj izvršujejo v določenem obdobju dveh mesecev. Organ je zahtevo prosilca po mesečnih evidencah prisotnosti v celoti zavrnil zaradi varstva osebnih podatkov, v preostalem delu pa, ker naj takšni dokumenti ne bi obstajali. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da listine, ki jih organ posreduje Ministrstvu za šolstvo in šport, s katerimi sporoča čas oziroma obseg prisotnosti učiteljev, korepetitorjev in knjižničarjev na delu, res ne obstajajo, zato je v tem delu pritožbo prosilke zavrnil. Glede preostalih dveh sklopov zahtevanih dokumentov pa je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in zadevo vrnil organu v ponovno odločanje, pri čemer je navedel, da mora organ v ponovljenem postopku popolno ugotoviti dejansko stanje glede obstoja dokumentov, ki vsebinsko ustrezajo "pisnim nalogom ravnatelja", in da mora popolno ugotoviti, katere od zahtevanih evidenc delovnega časa vsebujejo varovane osebne podatke in se opredeliti do možnosti uporabe instituta delnega dostopa.
ODLOČBA
Številka: 090-158/2011/7
Datum: 28. 11. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), ter 1. in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP) in 248. člena ZUP, o pritožbi …… (v nadaljevanju: prosilca), z dne 03.08.2011, zoper odločbo Glasbene šole Kranj, Poštna ulica 3, 4000 Kranj (v nadaljevanju: organ), št. 421/pm z dne 20.07.2011, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se delno ugodi. Izpodbijana odločba št. št. 421/pm z dne 20.07.2011 se v 1. in 3. alineji 2. točke izreka odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 04.06.2011 odločiti najpozneje v 30 dneh od vročitve te odločbe.
2. Pritožba prosilca se v delu, ki se nanaša na 2. alinejo 2. točke izreka odločbe št. 421/pm z dne 20.07.2011, zavrne.
3. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je na organ naslovil zahtevo z dne 04.06.2011, v kateri je na podlagi ZDIJZ zahteval:
- črno-bele fotokopije mesečnih evidenc, kjer je naveden čas prihoda in odhoda za vsakega učitelja, korepetitorja in knjižničarja za obdobje od septembra 2010 do vključno maja 2011 (v nadaljevanju: evidence delovnih ur)
- črno-bele fotokopije listin, ki organ posreduje ministrstvu za šolstvo in šport, s katerimi sporoča čas oziroma obseg prisotnosti učiteljev, korepetitorjev in knjižničarjev na delu, in sicer za obdobje od 01.01.2011 do 31.05.2011; če bi bili na teh listinah tudi podatki o drugih zaposlenih je zahteval tudi podatke za druge zaposlene (v nadaljevanju: sporočila MŠŠ);
- črno-bele fotokopije pisnih nalogov ravnatelja učiteljem, korepetitorjem in knjižničarjem, katere delovne aktivnosti naj izvršujejo v obdobju od 25.06.2011 do 31.08.2011, pri čemer je navedel, da v primeru, da je teh dokumentov več kot 100 strani, želi le vpogled v te dokumente (v nadaljevanju: pisni nalogi ravnatelja);
- kopijo zvočnega zapisa seje sveta zavoda z dne 23.05.2011.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 372 z dne 27.06.2011. Prosilec je zoper navedeno odločbo pri organu vložil pritožbo z dne 04.07.2011. Organ je odločbo št. 372 z dne 27.06.2011 z odločbo 421/pm z dne 20.07.2011 razveljavil in ponovno odločil o zahtevku prosilca z dne 04.06.2011. Z odločbo 421/pm z dne 20.07.2011 je organ ugodil glede dostopa do kopije zvočnega zapisa seje sveta zavoda z dne 23.05.2011, v preostalih delih pa je njegovo zahtevo zavrnil. V obrazložitvi je glede fotokopij evidenc delovnih ur (1. alineja 2. točke izreka izpodbijane odločbe) organ navedel, da takšne evidence sicer vodi, vendar da so v njih navedeni tudi razlogi za odsotnost oziroma kasnejši prihod na delo, na primer odsotnost zaradi bolezni delavca ali otroka ali odhod na sodno obravnavo, zato naj bi šlo za osebne podatke, ki niso javni in jih mora organ varovati v skladu s 1. odstavkom 6. člena ZDIJZ, saj naj bi njihovo razkritje pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov. Organ je navedel, da te informacije niso informacije javnega značaja. Glede sporočil MŠŠ (2. alineja 2. točke izreka izpodbijane odločbe) je organ v obrazložitvi navedel, da takšni dokumenti ne obstajajo, saj organ ni dolžan MŠŠ sporočati obsega prisotnosti strokovnih delavcev na delovnem mestu, da pa se plače zaposlenih v šolstvu obračunavajo po predpisih za področje plač javnih uslužbencev preko mesečnih najav z uporabo enotnega KPIS programa, kamor organ vnese le podatke o obsegu delovnega časa, za katerega ima javni uslužbenec sklenjeno pogodbo o zaposlitvi, o morebitnih bolniških odsotnostih in morebitnem povečanem obsegu dela. Organ je zahtevo prosilca v delu, ki se nanaša na pisne naloge ravnatelja, (3. alineja 2. točke izreka izpodbijane odločbe) prav tako zavrnil z navedbo, da takšni dokumenti ne obstajajo, saj naj bi bil organ razdelitev nalog in potek vzgojno-izobraževalnega in drugega dela dolžan določiti za tekoče šolsko leto z letnim delovnim načrtom že v septembru, kasneje pa da se operativno določijo le še podrobnosti izvedbe posameznih aktivnosti. Učitelji in drugi strokovni delavci naj bi po navedbah organa, izvajali vse naloge v skladu s predpisi brez posebnih navodil ali odredb ravnatelja, saj naj bi glede na letni delovni načrt vedeli, kaj morajo narediti. Organ je navedel še, da v obdobju po 25. juniju delavci praviloma izpolnjujejo predpisano šolsko dokumentacijo, pregledajo stanje inštrumentov, se samoizobražujejo in pripravljajo na novo šolsko leto ter se udeležujejo sestankov, ravnatelj pa le preverja, ali so vse naloge v skladu s predpisi in letnim delovnim načrtom opravljene. Letni delovni načrt naj bi bil po navedbah organa javno dostopen na spletni strani organa, ki je navedel še, da zahtevanega dokumenta prosilcu ni mogoče posredovati, ker ne obstaja.
Pooblaščenec je 19.08.2011 od organa prejel pritožbo prosilca z dne 03.08.2011 kot pravočasno, dovoljeno in vloženo po upravičeni osebi. Prosilec se je iz vseh pritožbenih razlogov pritožil zoper zavrnilni del odločbe organa št. 421/pm z dne 20.07.2011. Prosilec je navedel, da čas prihoda in odhoda javnega uslužbenca z dela ne uživa izjeme varstva osebnih podatkov, saj zagotovo ne gre za osebne podatke, glede katerih tudi strokovni delavec upravičeno pričakuje zasebnost, zato je odločitev organa po njegovem mnenju napačna. Navedel je, da je že 02.03.2011 vložil podoben zahtevek in da mu je organ takrat omogočil vpogled v en dokument za enega zaposlenega, pri čemer je organ ime in priimek zaposlenega prekril, v. d. ravnatelja organa pa je vpogled predčasno prekinila, vendar je vseeno uspel videti, da je bil konkretni zaposleni v tistem mesecu v službi dobrih 6 ur dnevno, v petek pa je odšel domov že po dobrih dveh urah, sedaj pa v.d. ravnatelja organa odklanja organizacijo dodatnih aktivnosti organa v poletnih mesecih z navedbo, da so vsi delavci šole med šolskim letom opravili toliko ur, da jim v obdobju med 25. junijem in 25. avgustom ni treba delati. Prosilec je navedel, da v dokumentu, v katerega je vpogledal dne 02.03.2011, ni bilo navedenih nobenih podatkov o bolniških odsotnostih ali odhodu na sodno obravnavo, ter da bi lahko organ te podatke prekril, tudi če bi bili na zahtevanih dokumentih navedeni. Glede navedb organa, da dokumenti, iz katerih bi izhajal obseg dela zaposlenih, dokazilo o dodatnem delu in pisna navodila ravnatelja, katero izobraževanje naj kdo opravi, ne obstajajo in da ne obstaja noben podpisan potni nalog, je prosilec mnenja, da gre za »neverjetno razsulo ali »pozabljivost« pri iskanju listin«. Prosilec se je v pritožbi spraševal, kje je še v Sloveniji služba, kjer poslovodja nima niti enega dokumenta, kaj dela več kot 50 zaposlenih dva meseca in da je po njegovem mnenju za takšno stanje lahko krivo le dejstvo, da je polovica članov sveta organa zaposlenih pri organu. Navedel je, da gre za norčevanje iz tistih, ki zagotavljajo plače zaposlenim javnim uslužbencem, in da je v. d. ravnatelja organa postala ujetnica interesov zaposlenih, ki si najprej želijo kršiti pogodbo o zaposlitvi in opraviti manj kot 40 ur dela na teden, potem pa si domišljajo, da imajo pravico do dopusta in počitnic. Navedel je, da je zahtevane dokumente želel pridobiti kot dokaz, da učitelji pri zavezancu delajo manj kot so dolžni po pogodbah o zaposlitvi, in bi s tem dokazal, da razlog za neuvedbo dodatnih aktivnosti za otroke med poletjem, ki naj bi bil v tem, da učitelji med šolskim letom delajo v povprečju več kot 9 ur dnevno, ni utemeljen. Prosilec je Pooblaščencu predlagal, da razveljavi odločbo organa z dne 20.07.2011, da opravi ogled in camera in da organu naloži, da prosilcu nemudoma izroči zahtevane informacije javnega značaja.
Ker organ pritožbi prosilca ni priložil dokumentov, ki jih je zahteval prosilec, ga je Pooblaščenec z dopisom št. 090-158/2011/2 z dne 15.09.2011 pozval naj to stori. Organ je 21.09.2011 Pooblaščencu posredoval evidence delovnih ur, ne pa tudi drugih dokumentov, ki jih je zahteval prosilec, zato je Pooblaščenec z dopisom 090-158/2011/4 z dne 05.10.2011 organ ponovno pozval, naj mu posreduje vso dokumentacijo, ki se tiče zadeve. Pooblaščenec je 11.10.2011 od organa prejel naslednjo dokumentacijo:
- Letni delovni načrt za šolsko leto 2010/11;
- Fotokopije izdanih potnih nalogov med 25.06.2011 in 25.08.2011;
- Seznam udeležencev strokovne ekskurzije med 28. in 30.06.2011;
- Zapisnik učiteljskega zbora z dne 08.06.2011;
- Zapisnik zaključne pedagoške konference z dne 20.06.2011;
- Koledar za šolsko leto 2010/11 in
- Evidenco prisotnosti zaposlenih v mesecu juliju in avgustu 2011.
Organ je na zahtevo Pooblaščenca posredoval tudi dokazilo o objavi letnega delovnega načrta na spletni strani organa med 12.10.2011 in 01.09.2011, pojasnilo, kako šola operativno določi podrobnosti izvedbe posameznih aktivnosti in seznam zaposlenih učiteljev, korepetitorjev in knjižničarjev v šolskem letu 2010/11.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec mora v skladu z 2. odst. 238. člena ZUP v pritožbi navesti, zakaj odločbo izpodbija. Prosilec v pritožbi ni izpodbijal 1. točke izreka odločbe organa št. 421/pm z dne 20.07.2011, zato Pooblaščenec izpodbijane odločbe v tem delu ni presojal. Pooblaščenec je tako presojal le 2. točko izreka odločbe organa št. 421/pm z dne 20.07.2011.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. člena ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali dokumentarnega gradiva (v nadaljevanju dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. člena ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
• da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
• da organ z njo razpolaga,
• da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člena ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur ne glede na njihov interes, namen ali razlog, zaradi katerega se želijo seznaniti z zahtevanimi informacijami javnega značaja. Zato so navedbe prosilca glede njegovih razlogov za vložitev zahteve in glede njegovih predlogov, ki jih je pred vložitvijo zahteve za dostop do informacij javnega značaja, podajal pri organu, nerelevantne.
K 1. točki izreka
V izpodbijani odločbi je organ svojo odločitev v zvezi z evidencami delovnih ur oprl na pavšalno navedbo, da ti dokumenti vsebujejo tudi varovane osebne podatke (razloge za odsotnost z dela ali kasnejši prihod na delo kot na primer bolniške odsotnosti, odhod na sodno obravnavo in podobno) in zato niso informacije javnega značaja in jih prosilcu ne more posredovati. Organ tako ni vsebinsko presojal posamičnih dokumentov z vidika učinka »erga omnes«, kot to zahtevajo določbe ZDIJZ in zato tudi ni presojal, ali je mogoče za seznanitev prosilca z informacijami javnega značaja uporabiti institut delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je organ v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. »erga omnes«, kot taka. Presojati je treba torej posamičen dokument. Pooblaščenec zaradi navedenega ugotavlja, da organ ni presojal dokumentov kot takih, torej posamično, temveč jih je presojal zgolj na splošno in ker je ocenil, da morebiti kakšen od zahtevnih dokumentov morda tudi vsebuje varovane osebne podatke, prosilcu ne bo omogočil dostopa do nobenega od zahtevanih dokumentov. Takšno presojanje na podlagi ZDIJZ ni dopustno, saj mora organ v skladu z ZDIJZ presojati vsak dokument, ki je predmet zahtevka posebej, ločeno od ostalih dokumentov, ki so prav tako predmet zahtevka. Pooblaščenec meni, da iz izpodbijane odločbe ni mogoče ugotoviti, zakaj je organ zahtevo prosilca zavrnil, saj se organ ni opredelil do posameznega zahtevanega dokumenta, temveč je zahtevo zgolj pavšalno zavrnil. Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi se organ opredelil glede uporabe instituta delnega dostopa iz 7. čl. ZDIJZ oz. da bi presojal, ali je ta mogoč.
Pri tem Pooblaščenec poudarja, da je prosilec v pritožbi izrecno navedel, da ne želi pridobiti varovanih osebnih podatkov, in da je organ pozval, naj varovane osebne podatke v zahtevanih dokumentih prekrije. Poleg tega, da se organ ni opredelil do vsebine zahtevanih evidenc delovnih ur konkretno in odločbe zato ni mogoče preizkusiti (organ v obrazložitvi ni navedel, kateri konkretni podatki v konkretnih zahtevanih evidencah delovnih ur so osebni podatki in zato predstavljajo izjemo od prostega dostopa po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ), organ tudi ni presojal, ali je te podatke mogoče izločiti iz dokumentov na način, da ob posredovanju preostalih delov dokumentov prosilcu njihova zaupnost ne bi bila ogrožena (7. člen ZDIJZ).
Zaradi dejstva, da je organ odločil zgolj splošno, pri čemer se sploh ni opredelil, o kateri dokumentaciji odloča in tako tudi ni konkretno in posamično ugotavljal zavrnitvenih razlogov, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 1. odstavku 6. člena, je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral (zlasti glede možnosti uporabe instituta delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ), zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Iz obrazložitve organa izhaja, da organ tudi ni popolno ugotovil dejstev glede zahteve prosilca za dostop do pisnih nalogov ravnatelja, ki jo je zavrnil s 3. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe. Organ mora namreč v skladu z namenom ZDIJZ o zahtevi prosilca za dostop do informacij javnega značaja odločiti vsebinsko, kar pomeni, da se ne sme formalistično držati naziva oziroma imena dokumenta, ki ga je prosilec opredelil v svoji zahtevi, temveč mora o prosilčevi zahtevi odločiti tudi vsebinsko in mu omogočiti dostop do dokumentov, ki vsebinsko ustrezajo njegovi zahtevi. Pooblaščenec tako pritrjuje pritožbenim navedbam prosilca, da bi moral organ preveriti, ali morda razpolaga s potnimi nalogi, ki bi lahko pomenili pisni nalog ravnatelja, kaj naj delajo zaposleni, ali pa na primer z odobritvami udeležbe na izobraževanjih ali seminarjih. Organ bi moral preveriti, ali razpolaga s kakršnimikoli dokumenti, ki po vsebini pomenijo pisni nalog ravnatelja, katere delovne aktivnosti naj strokovni delavci organa izvršujejo v obdobju od 25.06.2011 do 31.08.2011. Poleg tega je organ Pooblaščencu šele na njegovo zahtevo posredoval nekaj potnih nalogov, ki jih je izdal ravnatelj in vsebinsko zagotovo ustrezajo prosilčevi zahtevi. Organ torej v postopku na prvi stopnji zagotovo ni popolno ugotovil dejstev oziroma jih je ugotovil zmotno, saj je v obrazložitvi zatrjeval, da je edini dokument, ki ustreza prosilčevi zahtevi, letni delovni načrt.
Kot izhaja iz prvega odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje, kadar med drugim ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa organ druge stopnje glede na tretji odstavek 251. člena ZUP, če spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, bodisi s posredovanjem ustreznih dokumentov iz zahteve prosilca z uporabo instituta delnega dostopa oz. z zavrnitvijo dostopa iz razloga, ker ne bi bilo mogoče iz dokumentov izločiti informacij, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, odpravil organ prve stopnje. Pooblaščenec je tako odločil tudi zato:
- ker mu organ ni posredoval vseh dokumentov, ki se tičejo zahteve (organ Pooblaščencu namreč ni posredoval evidenc delovne prisotnosti za po en mesec za 5 strokovnih delavcev, za po dva meseca za 3 strokovne delavce in za pet mesecev za 1 strokovnega delavca; poleg tega mu je posredoval za istega strokovnega delavca dve različni evidenci prisotnosti za isti mesec),
- ker organ sam razpolaga s podatki, kateri strokovni delavci so javni uslužbenci in kateri strokovni delavci sicer niso javni uslužbenci, vendar za svoje delo prejemajo plačilo od organa in gre za porabo javnih sredstev – organ sam tudi razpolaga s podatki, ali je pomočnik ravnatelja hkrati učitelj oziroma korepetitor in kako je treba odločiti v zvezi s strokovnimi delavci, ki opravljajo obveznosti po sporazumu, in kako je treba odločiti v zvezi s prisotnostjo študenta na delu - iz seznama strokovnih delavcev, ki ga je organ posredoval Pooblaščencu, namreč ni povsem jasno, ali so vsi strokovni delavci javni uslužbenci, oziroma ali vsi opravljajo svoje delo proti plačilu iz javnih sredstev, in
- ker organ morda razpolaga tudi z nekaterimi drugimi dokumenti, ki morda vsebinsko ustrezajo zahtevi prosilca za dostop do pisnih nalogov ravnatelja, pri čemer bo organ te dokumente nedvomno enostavneje in hitreje identificiral kot Pooblaščenec.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, zaradi česar je pritožbi prosilca v zvezi s 1. in 3. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v 1. in 3. alineji 2. točke izreka odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. Kateri konkretni dokumenti predstavljajo zahtevane informacije javnega značaja;
2. Ali posamezen dokument vsebuje prosto dostopne informacije;
3. Ali so v posameznem dokumentu izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa;
4. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
Organ mora opredeliti, katere so tiste informacije, ki jih je zahteval prosilec in identificirati posamezne dokumente ter jih presojati posamično in z vidika učinka »erga omnes«, neodvisno od formulacije konkretnega zahtevka. Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati dokumente kot take in za vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki vsebinsko ustreza zahtevi prosilca, presojati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ.
Organ mora tako najprej temeljito raziskati, ali razpolaga z dokumenti, ki vsebinsko ustrezajo zahtevi prosilca za dostop do pisnih nalogov ravnatelja učiteljem, korepetitorjem in knjižničarjem, katere delovne aktivnosti naj izvršujejo v obdobju od 25.06.2011 do 31.08.2011. Nadalje se mora organ konkretno opredeliti do posamezne evidence delovnih ur in za vsako posebej ugotoviti, ali morda vsebuje katero od izjem od prostega dostopa po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ, ali je dostop do posamezne evidence, kljub temu treba omogočiti na podlagi 3. odstavka 6. člena ZDIJZ oziroma ali je mogoče podatke, ki predstavljajo izjemo od prostega dostopa izločiti iz dokumenta, prosilcu pa omogočiti seznanitev s preostalim delom dokumenta.
Glede na to, da se je organ v odločbi skliceval na obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec pojasnjuje, da ZDIJZ napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju: ZVOP-1), ki v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
Pooblaščenec je o podobnem primeru (o dostopu do evidenc prisotnosti javnih uslužbencev na delu) že odločil z odločbo št. 090-21/2009/7 z dne 28.01.2010. Takrat je v obrazložitvi zapisal, da so imena, priimki, čas prihoda in odhoda z dela in vzroki za odsotnost z dela nedvomno osebni podatki, vendar, da je treba upoštevaje 3. odst. 6. člena ZDIJZ zaključiti, da se dostop do imena in priimka posameznega javnega uslužbenca oziroma funkcionarja, navedba ure prihoda in odhoda z dela ter navedba dejstva, da je odsoten, dovoli, ker gre za podatke, ki so povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oziroma opravljanjem javne funkcije funkcionarja. Pooblaščenec je takrat ugotovil, da je drugače v primeru, ko gre za podatke o vzrokih odsotnosti posameznika z dela (razen kadar je vzrok za odsotnost službena pot, ko gre seveda po naravi stvari sami za podatek povezan z delovnim razmerjem). Ti podatki namreč niso vedno podatki, povezani z delovnim razmerjem javnega uslužbenca oziroma z opravljanjem javne funkcije, temveč gre nasprotno za osebne podatke, ki uživajo prav posebno pravno varstvo (na primer v primeru, ko gre za bolniško odsotnost posameznika ali koriščenje letnega dopusta). Pooblaščenec pa pri tem opozarja tudi na 1. al. 3. odst. 6. člena, ki določa, da se dostop do osebnih podatkov dovoli tudi, če gre za podatke o porabi javnih sredstev – na primer, če je strokovni delavec, ki sicer ni javni uslužbenec, za opravljeno delo plačan iz javnih sredstev, gre pri podatkih o njegovi prisotnosti na delu prav gotovo za podatke v zvezi s porabo javnih sredstev.
Pooblaščenec je z vpogledom v dokumentacijo, ki mu jo je posredoval organ, zaznal, da nekatere evidence delovnih ur vsebujejo tudi nekatere druge osebne podatke, ki jih je treba varovati, do česar se mora organ prav tako opredeliti pri ponovnem odločanju o zahtevi prosilca (na primer kraj ali naslov bivališča strokovnega delavca in imena in priimki učencev).
Če bo organ ugotovil, da posamezna evidenca delovnih ur vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je za posamezne dokumente mogoče uporabiti institut delnega dostopa, prosilcu pa omogočiti dostop do preostalih delov dokumentov.
Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Gre za institut t. i. delnega dostopa. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 21. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek).
Organ mora zahtevane dokumente tako presoditi tudi z vidika možnosti delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, do česar se v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni opredelil.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba, v delih, ki se nanaša na 1. in 3. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe, utemeljena, saj je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca v tem delu ugodil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dni od prejema te odločbe, pri čemer se mora ravnati po tej odločbi Pooblaščenca.
K 2. točki izreka
Pooblaščenec je v zvezi z 2. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe, ki se nanaša na sporočila MŠŠ ugotovil, da je organ popolno in pravilno ugotovil dejstva, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga niti s takšnimi dokumenti ni dolžan razpolagati, zato se v celoti sklicuje na obrazložitev organa v delu, ki se nanaša na 2. alinejo 2. točke izreka. Ker je bil postopek pred izdajo odločbe, v zvezi z 2. alinejo 2. točke izreka izpodbijane odločbe zakonit in izpodbijana odločba organa v tem delu pravilna in na zakonu utemeljena je Pooblaščenec na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP pritožbo prosilca v delu, ki se nanaša na 2. alinejo 2. točke izreka odločbe št. 421/pm z dne 20.07.2011, kot neutemeljeno zavrnil.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 3. točke izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila :
Tina Kraigher, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka