Prosilec - Agencija RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-134/2011/4
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK
Prosilec je od organa zahteval vse dokumente o iztirjenju vlakovne kompozicije in razlitja pogonskega goriva v Ljubljanico določenega dne ter o emisiji svetlikajočega se prahu iz Luke Koper v določenih dneh. Organ je glede iztirjenja vlaka posredoval vse dokumente, s katerimi je razpolagal, drugi dokumenti pa pri njem ne obstajajo. Glede dokumentov o emisijah prahu v Luki Koper pa je organ dostop zavrnil, saj s temi dokumenti ne razpolaga, ker ni akreditiran za izvajanje monitoringa kakovosti zraka v Luki Koper. Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ razpolaga s zahtevanim dokumenti, vendar jih prosilcu ne želi posredovati, zato je pritožbo prosilca zavrnil.
ODLOČBA
Številka: 090-134/2011/4
Datum: 7. 9. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006- uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 24/2006 - uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….…….., (v nadaljevanju prosilec), z dne 4.7.2011 zoper odločbo Agencije RS za okolje, Vojkova 1b, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 09001-35/2011-4 z dne 28. 6. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O :
1. Pritožba prosilca zoper odločbo, št. 09001-35/2011-4 z dne 28. 6. 2011, se zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V :
Organ je dne 13. 5. 2011 prejel zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je prosilec navedel, da zahteva informacije, ali je Agencija RS za okolje v smislu 110. a do 110. i člena ZVO-1 izvedla kakršnokoli postopkovno dejanje, da bi ugotovila, ali je prišlo do okoljske škode, kdo je njen povzročitelj ter morebiti celo izdala ustrezno upravno odločbo, in sicer v naslednjih dogodkih:
1. iztirjenje vlakovne kompozicije in razlitja pogonskega goriva v Ljubljanico dne 20.2.2011;
2. emisija svetlikajočega se prahu iz luke koper v dneh 18. d0 21.3.2011.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo št. 09001-35/2011-4 z dne 28. 6. 2011. V zvezi s 1. točko je prosilcu posredoval Poročila o dogodku iztirjenja vlakovne kompozicije in razlitja pogonskega goriva v Ljubljanico dne 20.2.2011, pridobljena s strani koncesionarja VGP Drava. Glede 2. točke pa je organ z isto odločbo zavrnil zahtevo prosilca za dostop do informacij javnega značaja, in sicer iz razloga, ker dokumenti ne obstajajo. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ najprej povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da ZDIJZ v 4. členu določa, da je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Informacija javnega značaja mora torej kumulativno izpolnjevati tri pogoje: (1) izvirati mora iz delovnega področja organa, (2) nahajati se mora v materializirani obliki in (3) organ mora z informacijo razpolagati. Če konkretna informacija zadosti vsem tem pogojem, se prosilcu omogoči dostop. Organ zatrjuje, da z zahtevanimi dokumenti, ki so predmet zahteve prosilca v 2. točki, ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop do že obstoječih informacij. Organ je zaključil, da glede na to, da informacija javnega značaja ne obstaja, je organ zahtevo za dostop do informacije javnega značaja zavrnil, saj niso izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je dne 5. 7. 2011 zoper odločbo, št. 09001-35/2011-4 z dne 28.6.2011, prejel pritožbo, v kateri je prosilec navedel, da kategorično prereka tako ugodilni del, kot tudi zavrnilni del odločbe št. 09001-35/2011-4 z dne 28.6.2011. Prosilec v obrazložitvi pritožbe navaja, da je od organa prejel Predlog programa ukrepov odprave posledic z naftnimi derivati onesnaženega območja (Drava, vodnogospodarsko podjetje Ptuj, d.d., št. P-13/11_PU z dne 2.3.2011) in Poročilo o dogodkih in izvedenih ukrepih na celinskih vodah ( Drava, vodnogospodarsko podjetje Ptuj, d.d., št. 13/11-FM z dne 29.4.2011). Nadalje prosilec navaja, da je on zahteval informacije o postopkovnih dejanjih Agencije RS za okolje in ne kogarkoli drugega. Poudarja, da je skladno s 110. a do 110. i členi ZVO-1 zgolj Agencija RS za okolje pristojna, da takšno postopkovno dejanje izvede. Prosilec tudi navaja, da ker gre za informacije o dejanjih, za katere je izključno pristojna Agencija RS za okolje, je podatke o tem, ali je Agencija RS za okolje sploh kaj storila in kaj je storila, informacija javnega značaja. Prosilec zaključuje, da ker zahtevanih informacij, ki so javnega značaja, z ugodilnim delom odločbe ni prejel, in ker je Agencija RS za okolje nepravilno odločila tudi v zavrnilnem delu odločbe, v celoti prereka odločbo št. 09001-35/2011-4 z dne 28.6.2011.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 092-147/2011/2 z dne 8. 7. 2011, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je z dopisom, št. 09001-35/2011-6 z dne 14. 7. 2011, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba ni utemeljena.
1. Predmet presoje Pooblaščenca
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje, v skladu z 247. členom ZUP, dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (1. člen ZDIJZ). Organ v konkretnem primeru v skladu s 1. členom ZDIJZ nedvomno spada med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja.
ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ. Pooblaščenec poudarja, da organ zahtevo zavrne tudi v primeru, če zahtevana informacija ne obstaja oziroma če organ z zahtevano informacijo ne razpolaga.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Organ je v konkretni zadevi dostop do informacije zavrnil, saj po njegovem mnenju niso izpolnjeni vsi pogoji iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, ker zahtevane informacije ne obstajajo.
V obravnavanem primeru ni sporno, da organ sodi med organe, zavezane po ZDIJZ, zahtevane informacije pa izvirajo iz njegovega delovnega področja.
Ker se je organ skliceval na to, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, zahteva in pritožba prosilca pa izhajata iz domneve o obstoju zahtevanih dokumentov, je bilo v pritožbenem postopku treba najprej razjasniti vprašanje, ali organ z zahtevanimi informacijami razpolaga in ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo.
3. Ogled in camera na podlagi 11. člena ZInfP
Določilo 11. člena ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja je Pooblaščenec dne 25.8. 2011 v pristojnosti pooblaščene osebe pri organu opravil in camera ogled. Organ je pojasnil, da VGP Drava Ptuj d.d. izvaja javno gospodarsko službo varstva voda na celotnem območju Republike Slovenije. Organ tudi pojasni, da VGP Drava Ptuj d.d. deluje samostojno. Kot koncesionar pa je dolžan organu posredovati poročila o posameznih dogodkih in vsako leto letu tudi letno poročilo o izvajanju gospodarske javne službe. Dokumenti, ki jih je organ poslal prosilcu, so vsi dokumenti, ki jih je glede dogodka o izlitju nafte v Ljubljanico koncesionar VGP Drava Ptuj d.d. posredoval organu. Organ pove, da komunikacija med njimi in koncesionarjem poteka ves čas neformalno, ko pa je konkreten postopek končan, koncesionar pošlje celotno poročilo organu. Je pa od posameznega dogodka odvisen časovni okvir končanja poročila.
Glede dogodka o emisiji svetlikajočega se prahu iz Luke Koper je organ Pooblaščencu pojasnil, da ta določen monitoring kakovosti zraka v Luki Koper ni izvajal. Organ navede, da sicer ima avtomatske postaje, ki merijo kakovost zraka, vendar postaje niso bile postavljene v parametru Luke Koper. Organ nadalje pojasni, da je za dogodek svetlikajočega se prahu v Luki koper in ostale podobne dogodke pristojen Zavod za varovanje zdravja. Organ tudi pojasni, da ni bil akreditiran za izvajanje tovrstnega monitoringa kakovosti zraka, zato ni možnosti, da bi organ v konkretnem primeru monitoring izvedel. Organ pove, da glede omenjenega dogodka dokumentov nimajo.
4. Obstoj informacije javnega značaja
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo, kot to pravilno navaja tudi organ v izpodbijani odločbi.
Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga z zahtevanimi dokumenti, vendar jih prosilcu ne želi posredovati. Pooblaščenec ugotavlja, da VGP Drava Ptuj d.d. izvaja javno gospodarsko službo varstva voda na celotnem območju Republike Slovenije (sem spadajo tudi interventni ukrepi v primeru nesreče na površinskih vodah). Koncesionar je dolžan organu posredovati samo poročila o posameznih dogodkih in vsako leto letu tudi letno poročilo o izvajanju gospodarske javne službe. Na ogledu in camera je Pooblaščenec tako ugotovil, da so dokumenti, ki jih je organ poslal prosilcu, res vsi dokumenti, ki jih je glede dogodka o izlitju nafte v Ljubljanico organ pridobil od koncesionarja VGP Drava Ptuj d.d. Drugi dokumenti glede omenjenega dogodka pri organu ne obstajajo.
Pooblaščenec tudi ugotavlja, da organ ni akreditiran za izvajanje monitoringa kakovosti zraka v Luki Koper, in zato ni možnosti, da bi organ v konkretnem primeru monitoring sploh izvedel.
Pooblaščenec tako ne vidi razlogov, da bi podvomil v pojasnilo organa oz. v dejstvo, da organ z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, saj ne vidi razlogov, zakaj bi organ prosilcu prikrival, da z zahtevanimi dokumenti razpolaga.
Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83).
Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Zato Pooblaščenec ugotavlja, da zahtevi prosilca ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumentov, ki niso nastali, ne more posredovati.
5. Zaključek
Po preučitvi celotne zadeve Pooblaščenec zaključuje, da so dokumenti, ki jih je organ v skladu s 1. točko zahteve posredoval prosilcu, res vsi dokumenti, s katerimi organ razpolaga. Drugi dokumenti glede omenjenega dogodka pri organu ne obstajajo Prav tako Pooblaščenec zaključuje, da tudi dokumenti pod 2. točko obravnavane zahteve ne obstajajo, kar pomeni, da »kriterij materializirane oblike« v konkretnem primeru ni izpolnjen, torej ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ.
Kot je že bilo povedano, so zavezanci v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij, niso pa dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Pooblaščenec je nedvomno ugotovil, da zahtevani dokumenti ne obstajajo.
Pooblaščenec tudi meni, da že iz same dokumentacije, ki se nanaša na zahtevo prosilca, izhaja, da je organ pripravljen sodelovati s prosilcem pri reševanju njegove zahteve in mu je posredoval vse informacije in dokumente, s katerimi dejansko razpolaga. Na ta način je organ izkazal pripravljenost, da ravna transparentno, zaradi česar Pooblaščenec ne vidi razlogov, ki bi kazali na to, da želi organ nekaj prikriti.
Pooblaščencu glede na razpoložljivo dokumentarno gradivo niso znane niti druge okoliščine (izven besedila izpodbijane odločbe), ki bi utemeljevale dvom v ugotovitev organa, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga.
Postopek pred izpodbijano odločbo je bil torej pravilen, izpodbijana odločba je pravilna in na zakonu utemeljena, pritožba prosilca pa neutemeljena, zato jo je Pooblaščenec zavrnil na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilec sproži upravni spor zoper odločbo, št. 09001-35/2011-4 z dne 28. 6. 2011, Agencije RS za okolje, Vojkova 1b, 1000 Ljubljana. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka