Prosilka - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-153/2010/16
Kategorije: Kršitev postopka, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča
POVZETEK
Pooblaščenec je odpravil odločbo prvostopenjskega organa in zadevo vrnil v ponovno odločanje, saj je ocenil, da bo organ prve stopnje lažje in bolj učinkovito izpeljal postopek ugotavljanja, kaj je predmet zahteve prosilca (fizična oseba). Ugotovljeno je bilo namreč, da zahteva prosilke ni dovolj določna, da bi se jo dalo vsebinsko obravnavati. Zahteva se je nanašala na prijavo domnevne nelegalne gradnje.
ODLOČBA
Številka: 090-153/2010/16
Datum: 13. 7. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005 in 51/2007-ZUstS-A, dalje ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 51/2006-UPB2 in 117/2006 – ZDavP2, dalje ZDIJZ) in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku, (Ur.l. RS, št. 24/2006-UPB2, 105/2006-ZUS-1, 126/2007, 65/2008 in 8/2010, dalje ZUP), o pritožbi prosilke: ...., zoper odločbo organa: Ministrstvo za okolje in prostor, Inšpektorat Republike Slovenije za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana št. 090-36/2010-2, z dne 3. 8. 2010, v zadevi dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
ODLOČBO:
1. Odločba Ministrstva za okolje in prostor, Inšpektorata Republike Slovenije za okolje in prostor št. 090-36/2010-2, z dne 3. 8. 2010 se odpravi in se zadeva vrne v ponovni postopek na prvi stopnji, organ pa je dolžan najkasneje v 30 dneh od prejema te odločbe odločiti v skladu z določbami ZDIJZ in ZUP ter usmeritvami, ki izhajajo iz obrazložitve te odločbe.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilka je dne 26. 7. 2010 na organ naslovila vlogo za pridobitev informacije javnega značaja v obliki vročitve kopije oziroma vsebine prijave v zvezi z objektom ..... Izola.
Organ je zahtevo prosilke z odločbo št. 090-36/2010-2 dne 3. 8. 2010 zavrnil in se pri tem skliceval na določbe Zakona o inšpekcijskem nadzoru, ki v 16. členu določa, da je inšpektor dolžan varovati tajnost vira prijave in vira drugih informacij, na podlagi katerih opravlja inšpekcijski nadzor. Organ v obrazložitvi odločbe pojasnjuje, da to pomeni, da se varuje tako prijavitelj kot tudi vsebina prijave, zato se prijava in ostali dokumenti v zvezi s prijaviteljem ne posredujejo. Ti dokumenti predstavljajo izjemo tudi po 7. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu ne posreduje podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka, in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi.
Prosilka je dne 19. 8. 2010 zoper odločbo organa vložila pritožbo, v kateri je navedla, da ni zahtevala kopije prijave (prijavitelja), ampak le vsebinsko pojasnilo prijave (obrazložitev) in da je odločitev organa torej napačna zaradi nepravilne interpretacije zahtevka. Zahtevek se nanaša le na vsebinsko obrazložitev prijave (razlog, navedbe), ne pa na podatke o prijavitelju.
Pooblaščenec je dne 31. 8. 2010 izdal odločbo, s katero je odločbo organa odpravil in organu naložil, da prosilki posreduje:
• kopijo prijave, prejeto na zapisnik dne 10. 2. 2010, v kateri je treba prekriti:
- ime in priimek ter naslov prijavitelja,
- ime in priimek ter naslov osebe, zoper katero je prijava podana, in
- besedilo »v njeni lasti« v šesti vrstici dokumenta; ter
• odločbo o dovolitvi priglašenih del št. 351-227/01-1/P01/103 z dne 27.9.2001, v kateri je treba prekriti s strani prijavitelja ročno dopisano besedilo.
Zoper odločbo Pooblaščenca je organ vložil tožbo v upravnem sporu. Upravno sodišče RS je dne 25. 5. 2011 izdalo sodbo št. IU 1351/2010-12, s katero je odločbo Pooblaščenca odpravilo in mu vrnilo zadevo v ponovni postopek, v katerem je treba razčistiti vprašanje, kaj je predmet zahteve prosilke. Odločitev je obrazložilo z navedbami:
- da je na prvi stopnji obstajala dilema, kaj je pravzaprav prosilka zahtevala, ali kopijo prijave inšpektorju, ali kakšno drugo »vsebino« prijave v zvezi z določenim objektom;
- da je na drugi stopnji stranka pojasnila, da je zahtevala le »vsebinsko pojasnilo prijave – obrazložitev«;
- da bi moral Pooblaščenec vprašanje, kaj je prosilka zahtevala razčistiti, saj je vezan na zahtevek stranke. V upravnem postopku je treba izdati odločbo o zadevi, ki je predmet postopka oziroma zahteve, ne pa o nečem, kar se morda smiselno povezuje z zahtevo stranke. Po ZDIJZ je predpisan tudi postopek za dopolnitev zahteve, če je organ ne more obravnavati (18. člen ZDIJZ), kar vključuje tudi dilemo o tem, katero informacijo (natančno) je stranka zahtevala. Zakonska podlaga za možnost reinterpretacije zahteve prosilke ne obstaja;
- da je prišlo do kršitve določbe prvega odstavka 213. člena ZUP;
- da iz vloge, z dne 10. 9. 2010 izhaja, da prosilka ni zahtevala odločbe o dovolitvi priglašenih del, Pooblaščenec pa je vseeno odločil, da je organ dolžan posredovati prosilki tudi ta dokument.
Pritožba je utemeljena.
Informacijski pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija, in sicer odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Ugotovljene procesne kršitve
Pooblaščenec je v ponovljenem postopku ugotovil, da se že organ na prvi stopnji ni v celoti in popolnoma prepričal, kaj je predmet zahteve prosilke. Zahteva je namreč oblikovana v obliki ročno napisanega dopisa, kjer je v opisu »zadeve« navedeno, da gre za (dobesedno) »vlogo za pridobitev informacije javnega značaja za vročitev kopije, oz. vsebino prijave v zvezi objektom .... Izola«. V jedru dopisa se nahaja naslednje besedilo (dobesedno): »... kot navedeno v zadevi, vas naprošam za izdajo, pridobitev informacije javnega značaja zaradi vodenja inšpekcijskega postopka...«. Jezikovna formulacija očitno pušča dvome glede tega, kaj je resnični predmet zahteve prosilke: je to morda kopija prijave, kopija vsebine prijave, kopija in vsebina prijave, zgolj vsebina prijave, zgolj prijava ali izdaja oziroma izdelava prijave oziroma njene vsebine. Taka zahteva ni dovolj določna, da bi jo bilo mogoče korektno obravnavati. Po izdaji zavrnilne odločbe organa, pa se je vprašanje predmeta zahteve dodatno poglobilo zaradi pritožbene navedbe, da »ni bila zahtevana kopija prijave, ampak le vsebinsko pojasnilo prijave – obrazložitev«. V zvezi s tem se Pooblaščenec sklicuje tudi na ugotovitve Upravnega sodišča v zgoraj obravnavani sodbi.
Pri uveljavljanju pravice do dostopa do informacij javnega značaja, ZDIJZ v 17. členu in ZUP prosilcem nalagata izpolnjevanje nekaterih formalnih zahtev, ki se nanašajo na obvezne sestavine pisne zahteve (vloge), s katero se prosilec obrne na organ. ZDIJZ v drugem odstavku 17. člena poleg zahteve po opredelitvi načina seznanitve z vsebino informacije javnega značaja, prosilcu nalaga opredelitev informacije, s katero se želi seznaniti oziroma - t.i. opis informacije javnega značaja, ki predstavlja najpomembnejšo sestavino zahteve. Da je opredelitev zahtevka stranke obvezna sestavina vloge, izhaja tudi iz določbe prvega odstavka 66. člena ZUP. ZUP v istem členu na splošno določa še, da mora biti vloga razumljiva in mora obsegati vse, kar je treba, da se lahko obravnava. Zahteva po opisu želene informacije javnega značaja pomeni, da mora prosilec informacijo opisati s tako stopnjo določnosti, da lahko organ zahtevek obravnava (standard primerne stopnje določnosti), ne pomeni pa, da je potrebno informacijo povsem določno identificirati. Primerna stopnja določnosti pomeni, da mora biti opis informacije natančen do te mere, da omogoča določljivost informacije oziroma dokumenta.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru zahteva prosilke ne dosega standarda primerne stopnje določnosti. Uporabljeni izrazi oziroma formulacija zahtevka je namreč takšna, da ne omogoča nedvomne identifikacije enega ali več dokumentov, ki naj bi bili predmet zahteve. Zahteva prosilke torej ni dovolj določno artikulirana, da bi jo bilo mogoče vsebinsko obravnavati in o njej pravilno meritorno odločiti. Zlasti pa je dvom v to, kaj je prosilka pravzaprav zahtevala, podan zaradi že omenjenih navedb v pritožbi. Glede na navedeno zahteva prosilke predstavlja nepopolno vlogo v smislu 67. člena ZUP, zaradi česar je ni mogoče vsebinsko obravnavati. Organ je zahtevo, kljub njeni nepopolnosti že fazi postopka na prvi stopnji, vsebinsko obravnaval in o njej odločil.
Organ ima vselej dolžnost, da stori vse, da se vloga lahko obravnava. Ne more pa organ sam ugotavljati in predpostavljati smisla nejasnega zahtevka, niti ne sme voditi postopka in izdati odločbe na podlagi nejasne in nepopolne zahteve, kajti to predstavlja bistveno kršitev pravil postopka, ki lahko vpliva na rešitev zadeve. Prva dolžnost organa je, da mora v zakonskem roku zahtevati, da se pomanjkljivosti odpravijo, torej, da se stranki objektivno da možnost odprave pomanjkljivosti vloge. ZDIJZ v prvem odstavku 18. člena določa, da mora organ v primeru, ko je zahteva prosilca nepopolna in je zaradi tega ne more obravnavati, prosilca pozvati, da jo v roku, ki ne sme biti krajši od treh delovnih dni, dopolni. Skladno z 19. členom v povezavi s tretjim odstavkom 18. člena ZDIJZ organ zahtevo prosilca zavrže, če ta zahteve ne dopolni v roku ali če zahteva tudi po dopolnitvi ne izpolnjuje pogojev iz 17. člena ZDIJZ in je zato organ ne more obravnavati. Podobno izhaja tudi iz določb 67. člena ZUP. Pooblaščenec še dodaja, da drugi odstavek 18. člena ZDIJZ zavezuje uradno osebo, ki je pri organu imenovana za posredovanje informacij javnega značaja, da prosilcu pri dopolnitvi zahteve nuditi tudi ustrezno pomoč.
Glede na navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da je prišlo v postopku na prvi stopnji do kršitve:
- določbe prvega odstavka 213. člena ZUP, ki določa, da se v izreku odloči o predmetu postopka in o vseh zahtevkih strank,
- določbe 18. člena ZDIJZ in
- določbe 67. člena ZUP.
2. Sklepno
Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec na podlagi tretjega odstavka v povezavi s prvim odstavkom 251. člena ZUP – iz katerega izhaja, da kadar organ druge stopnje ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka in hkrati spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek – odločil tako, kot izhaja iz izreka te odločbe.
Organ mora v ponovljenem postopku razčistiti vprašanje, kaj je predmet zahteve prosilke in pri tem slediti določbam 18. člena ZDIJZ ter 67. člena ZUP ter na tem izhodišču odločiti v skladu z 213. členom ZUP. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 dni od prejema te odločbe, kot to omogoča ZUP in kot je Pooblaščenec ocenil, da je rok primeren. Pooblaščenec je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično opravil organ, saj razpolaga z vso dokumentacijo in podatki v zvezi s predmetnim inšpekcijskim postopkom. Tako bo lažje kot drugostopenjski organ ugotovil, kateri dokument bi lahko predstavljal predmet zahteve prosilke in ji pri dopolnitvi nudil ustrezno pomoč.
Pooblaščenec še opozarja, da organ pri ponovnem odločanju ne more izhajati iz argumentacije, ki jo je navedel v tožbi zoper odločbo Pooblaščenca (to pa je tudi argumentacija iz prvostopenjske odločbe), saj je Upravno sodišče RS v sodbi to izrecno zavrnilo.
V postopku odločanja o pritožbi posebni stroški niso nastali. Odločba je v skladu z določbami Zakona o upravnih taksah (ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo pritožba ali upravni spor nista dovoljena.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka