IZI MOBIL d.d. - Urad RS za varstvo konkurence
+ -Številka: 090-111/2011/4
Kategorije: Varstvo upravnega postopka, Test interesa javnosti
POVZETEK
Prosilec je zahteval dokument, ki predstavlja Povzetek relevantnih dejstev, ki ga je organ skladno s 36. členom Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence izdal v postopku proti družbi Mobitel. Prosilec je navedel, da ne more biti podana izjema varstva upravnega postopka, saj se Povzetek prav v ničemer ne spreminja in je vključen v kasnejšo upravno odločbo, tako da ne gre za postopek v teku. Stranski udeleženci in organ so zatrjevali tudi izjemo poslovne skrivnosti. Pooblaščenec je pritrdil organu, da je podana izjema varstva upravnega postopka, škoda za izvedbo tega postopka pa je izkazana s tem, da je postopek še v preiskovalni fazi, dokazi in podatki, koristni za postopek, pa se lahko še naprej zbirajo. Organ je še navedel, da bi tovrstno razkritje organu povzročilo dolgoročne negativne posledice, saj bi takšno razkritje dokumentov tretjim osebam, razkrilo vzorce in način izvajanja dejanj organa, Pooblaščenec pa je pojasnil, da pri tem ne gre za izjemo varstva upravnega postopka, temveč za izjemo notranjega delovanja organa. Pooblaščenec je izvedel tudi test prevladujočega interesa javnosti in ugotovil, da slednji v konkretnem primeru ne pretehta interesa za varovanje izvedbe upravnega postopka.
ODLOČBA
Številka: 090-111/2011/4
Datum: 27. 9. 2011
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega (Ur.l. RS, št. 24/2003, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur.l. RS, št. 113/2005, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur.l. RS, št. 80/1999, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca IZI mobil d.d., Stegne 11b, 1000 Ljubljana, ki ga zastopa odvetniška družba Fašun, Melihen, Milač, Strojan, o.p., d.o.o., Slovenska cesta 56, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Ministrstvo za gospodarstvo, Urad RS za varstvo konkurence, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 090-20/2011-6 z dne 28. 4. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zoper odločbo organa št. 090-20/2011-6 z dne 28. 4. 2011 se zavrne.
2. Zahteva prosilca za povrnitev stroškov se zavrne. Drugi stroški v tem postopku niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 30. 3. 2011 pri organu vložil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval dokument, ki predstavlja Povzetek relevantnih dejstev (v nadaljevanju te odločbe: povzetek) skladno z določbo 36. člena Zakona o preprečevanju omejevanja konkurence (Ur.l. RS, št. 36/2008, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZPOmK-1) v postopku, ki ga je organ zoper družbo Mobitel uvedel s sklepom z dne 19. 3. 2009.
i. Navedbe organa
Organ je izdal odločbo št. 090-20/2011-6 z dne 28. 4. 2011, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi odločbe in kasneje v dopisu št. 090-20/2011-15 z dne 3. 6. 2011, s katerim je Pooblaščencu odstopil pritožbo prosilca in priložil zahtevani dokument, je organ navedel, da zahtevani dokument organ izda v skladu s 3. odstavkom 36. člena ZPOmK-1, kadar namerava izdati odločbo o ugotovitvi obstoja kršitve določb 6. ali 9. člena ZPOmK-1 ali 81. in 82. člena Pogodbe o Evropski skupnosti. Povzetek vključuje ugotovitve o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev. Organ je predmetni dokument izdal tekom postopka in z njim seznanil stranke z relevantnimi pravnimi in dejanskimi ugotovitvami o dejstvih in dokazih, torej z očitano kršitvijo. Povzetek je bil izdan tekom postopka z namenom, da se stranka postopka seznani z očitano kršitvijo, t.j. z dejstvi in dokazi in pravno argumentacijo le-teh. S povzetkom organ ni ugotovil kršitve, pač pa je stranko seznanil z očitano kršitvijo. Organ je pojasnil, da se postopek ugotavljanja kršitve 9. člena ZPOmK-1 običajno konča z naslednjimi akti: (i) z odločbo o ugotovitvi obstoja kršitve 9. člena ZPOmK-1, (ii) z odločbo, s katero organ sprejme zaveze, ali (iii) s sklepom, s katerim Urad ustavi postopek (če ne ugotovi kršitve ali če posebne okoliščine kažejo, da postopek ne bi bil smotrn). Organ je opozoril, da v končni odločbi ni zavezan uporabiti vseh ugotovitev o dejstvih in dokazih iz povzetka o relevantnih dejstev, kot to napačno zatrjuje pritožnik, ne more pa opreti odločitve na relevantna dejstva in dokaze, ki jih ni vključil v povzetek relevantnih dejstev in zato stranke niso bile z njimi seznanjene ter jim ni bila dana možnost, da se o njih izjavijo. Če pridejo po izdaji povzetka relevantnih dejstev na dan nova dejstva in dokazi, Urad to upošteva in oceni glede na okoliščine primera (na primer ali bo dopolnil povzetek relevantnih dejstev ali bo treba začeti nov postopek). V praksi je Urad v zahtevnejših zadevah doslej že v več postopkih izdal dopolnitve povzetka relevantnih dejstev, ki so sledile povzetku relevantnih dejstev. Zato tudi nikakor ne držijo zaključki prosilca, da je moral Urad v predmetni zadevi preiskovalni postopek že zaključiti.
Organ je zavrnitev dostopa do zahtevanega dokumenta v izpodbijani odločbi oprl na izjemo iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Prvi pogoj iz te izjeme, da je postopek še v teku, je izpolnjen, saj je ta še v preiskovalni fazi, upravna odločba pa še ni bila izdana in tudi prekrškovni postopek še ni bil začet. Zahtevani dokument je bil sestavljen zaradi ugotavljanja kršitve zlorabe prevladujočega položaja, postopek pa je še v teku.
Organ meni, da bi dostop do povzetka škodil izvedbi predmetnega postopka, saj je postopek še v preiskovalni fazi, dokazi in podatki, koristni za postopek, pa se lahko še naprej zbirajo. Ni še mogoče določiti, kateri deli povzetka relevantnega dejstva bodo oziroma ne bodo uporabljeni v končnem aktu in ni še znano, kakšna bo končna odločitev organa. Škoda za izvedbo predmetnega postopka je izkazana s tem, da bi razkritje zelo konkretnih podatkov iz zahtevanega dokumenta nedvomno utegnilo vplivati na osebe oziroma podjetja, ki bi v postopku lahko nudila koristne informacije, ter tudi na izvedbo ostalih dokazov, zlasti zaradi možnosti uničenja oziroma prikrivanja listinske dokumentacije, pomembne za postopek. Posledično bi takšno razkritje vplivalo na ugotavljanje dejstev, ki so pomembna za izdajo zakonitega akta, kar bi pomenilo kršitev načela materialne resnice. V konkretnem primeru bi se denimo lahko zgodilo, da bi iz povzetka relevantnih dejstev in odgovora družbe Mobitel d.d. izhajalo, da obstaja razbremenilni dokaz, ki bi ga imel v posesti prosilec. Takšen dokument bi organ lahko pridobil z nenapovedano preiskavo v prostorih prosilca, ta pa bi ga imel možnost že prej uničiti.
Tovrstno razkritje bi organu povzročilo dolgoročne negativne posledice, zaradi katerih bi bilo onemogočeno njegovo delovanje pri vzpostavljanju in zagotavljanju njegovih zakonskih pooblastil, saj bi takšno razkritje dokumentov tretjim osebam, razkrilo vzorce in način izvajanja dejanj organa.
Organ je pojasnil, da je zahtevo prosilca zavrnil zaradi ugotovljene izjeme varstva upravnega postopka in ker velja za vpogled v dokumente v postopkih pred Uradom tudi posebna ureditev v ZPOmK-1 in ne zaradi varstva poslovnih skrivnosti. Vendar pa je v zvezi s poslovnimi skrivnostmi v odločbi opozoril, da zahtevani dokument vsebuje tudi podatke, ki so poslovna skrivnost. Organ je pojasnil, da 4. odstavek 13b. člena ZPOmK-1 določa, da lahko Urad prosilcu za dostop do informacij javnega značaja zavrne dostop do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira, in do podatkov, ki so poslovna skrivnost podjetij. Poslovne skrivnosti so v skladu s 17. točko 3. člena ZPOmK-1 podatki, katerih razkritje bi pomenilo nastanek občutne škode in so znani omejenemu krogu oseb. Vpogled v vsebino povzetka bi povzročilo občutno škodo, saj vsebuje poslovne skrivnosti, ki so znane le omejenemu krogu oseb in bi njihovo sporočanje neupravičeni osebi škodilo položaju podjetja, ki mu je očitana kršitev. Nadalje je organ navedel, da bi skladno s 7. odstavkom 18. člena ZPOmK-1 lahko imelo pravico do pregleda dokumentov le podjetje, proti kateremu se vodi postopek, in priglasitelj, in to le v primeru, da bi Urad presodil, da pravica do obrambe prevlada nad interesom varovanja teh podatkov kot poslovnih skrivnosti. Glede na to, da je za konkurenčno pravne postopke značilno, da vsebujejo zelo veliko občutljivih podatkov o subjektih, ki tekmujejo na trgu, velja za te postopke specialna ureditev pravice do pregleda dokumentov zadeve. 18. člen ZPOmK-1 namreč določa, da se pregled dokumentov zadeve dovoli na podlagi zahteve stranke postopka, ne pa tudi na podlagi zahteve vlagateljev prijave in drugih oseb (kot je npr. prosilec). Zmanjševanje kroga oseb glede dostopa oziroma vpogleda v dokumente v postopkih pred Uradom je namenjeno predvsem varstvu občutljivih podatkov in zmanjševanju možnosti zlorabe pravice do vpogleda.
Organ na koncu še meni, da interes javnosti po razkritju podatkov iz povzetka relevantnih dejstev ni močnejši od interesa zavarovanja postopka pred organom. Interesu splošne javnosti je v konkretnem primeru zadoščeno s tem, da se javnost seznani z aktom, s katerim se postopek pred organom konča. Organ namreč vse pravnomočne odločbe, ki jih izda v upravnem postopku in postopku o prekršku, ter pravnomočne sklepe, s katerimi se postopek konča, brez zaupnih podatkov objavlja na svoji spletni strani.
ii. Navedbe prosilca
Prosilec je dne 18. 5. 2011 vložil pritožbo zoper odločbo organa ter podal svoj odgovor na dopis Pooblaščenca št. 090-111/2011 z dne 21. 7. 2011, s katerim ga je Pooblaščenec seznanil z navedbami organa v dopisu št. 090-20/2011-15 z dne 3. 6. 2011 in mu dal možnost, da lahko v roku 8 dni poda morebitni odgovor.
Prosilec je navedel, da povzetek relevantnih dejstev z vidika upravne odločbe po ZUP ne predstavlja ničesar drugega kot del (končne) upravne odločbe, obliko odločbe (v širokem pomenu besede po teoriji upravnega prava), ki vsebuje pravno relevantno dejansko stanje, torej temelj, na podlagi katerega bo organ v nadaljevanju postopka uporabil materialno pravni predpis in ugotovil kršitev predpisa oziroma da kršitve ni bilo. Gre torej za poseben, specialni in samostojen akt upravnega organa, ki pa po svoji naravi ni in ne more biti izključen od dostopa do informacij javnega značaja po določbi 6. člena ZDIJZ. Po mnenju prosilca ni pomembno, da se postopek s tem aktom še ne konča, bistveno je, da se ta akt ne more več spremeniti; če se dejansko stanje spremeni, mora organ namreč pred izdajo končne odločbe nujno izdati nov povzetek relevantnih dejstev. Povzetek relevantnih dejstev je po vsebini nujno enak delu določbe, ki se nanaša na dejansko stanje. Prosilec navaja, da povzetek predstavlja dejansko osnovo odločbe in se v kasnejših odločbah Urada praviloma izjemno malo spreminja. V veliki večini preteklih primerov so bili povzetki relevantnih dejstev v celoti povzeti v odločbah, v katerih je bila ob izdaji odločbe dodana ugotovitev, ali dejstva iz povzetka predstavljajo kršitev določb ZPOmK-1 ali ne. Prosilec predlaga, da lahko Pooblaščenec z vpogledom v najmanj 5 odločb Urada ugotovi, da odločba v celoti vsebuje navedbe povzetka relevantnih dejstev. Če ima pritožnik pravico do vpogleda v končno odločbo organa, ki nujno vsebuje enake ugotovitve o relevantnih dejstvih in dokazi, to ne more vplivati na pravico prosilca, da bi v vsa ta (ista) dejstva vpogledal že ob izdaji povzetka relevantnih dejstev. Prosilec se ne strinja z navedbami organa, da bi ta po izdaji povzetka relevantnih dejstev izdal sklep o ustavitvi postopka, saj to ne bi bilo smotrno in ekonomično.
Glede navedbe organa v izpodbijani odločbi, da je postopek še v preiskovalni fazi in da prekrškovni postopek še ni bil začet, je prosilec navedel, da je treba ob previdnem branju določb ZPOmK-1 ugotoviti, da je moral Urad preiskovalni postopek že zaključiti, saj povzetek predstavlja ugotovitve organa o pravno pomembnih dejstvih za odločitev v zadevi. Če bi organ še vodil preiskovalni postopek, potem pravno relevantna dejstva še ne bi bila ugotovljena in organ ne bi mogel izdati povzetka relevantnih dejstev. Prosilec meni, da je treba upoštevati umeščenost določbe 36. člena ZPOmK-1 tik pred podpoglavjem "Odločbe in sklepi", kar pomeni, da se preiskovalni postopek nujno zaključi ravno z izdajo povzetka relevantnih dejstev. Organ je predmetni povzetek izdal pred več kot enim letom in od takrat ni izvedel nobene aktivnosti, ki bi bila javno znana, zato ni mogoče pritrditi navedbam organa, da je njegov postopek še vedno v preiskovalni fazi.
Prosilec se ne strinja, da bi nastala škoda za postopek. Prosilec ne verjame, da bi seznanitev podjetij, ki niso stranke v postopku, z vmesnimi ugotovitvami organa v postopku, neugodno vplivati na izvedbo ostalih dokazov, zlasti zaradi možnosti uničenja oz. prikrivanja listinske dokumentacije. Prosilec meni, da mora organ preiskovalni postopek izvesti pred izdajo povzetka relevantnih dejstev in tako zagotoviti, da stranke v postopku (in drugi) predložijo vso potrebno listinsko dokumentacijo. Prosilec celo meni, da bi dostop zainteresiranih subjektov do povzetka pripomogel k zagotovitvi načela materialne resnice, saj bi ti subjekti lahko organu posredovali vse dodatne potrebne informacije, da bi bilo pravilno in popolno dejansko stanje čim bolj raziskano. Prosilec pa meni tudi, da je organ zgolj posplošeno in nekonkretizirano argumentiral svojo odločitev.
Razkritje zahtevanega dokumenta oziroma vzrokov in načinov izvajanja dejanj organa pa po mnenju prosilca tudi ne bi moglo povzročiti nobenih dolgoročnih negativnih posledic pri delovanju organa. Delovanje vsakega državnega organa mora biti namreč zakonito in transparentno ter predvidljivo, zato so tudi vzorci in načini izvajanja dejanj regulirani z veljavnimi pravnimi akti in morajo biti vnaprej znani vsem strankam postopka in tretjim osebam ter ne morejo predstavljati skrivnosti oziroma ima javnost pravico dostopa do dokumentov organa na podlagi določb ZDIJZ. Prosilec tudi meni, da je organ le splošno in pavšalno zatrjeval nastop negativnih posledic in jih ni uspel izkazati.
V zvezi z navedbo organa glede poslovnih skrivnosti, je prosilec prepričan, da zaradi tega organ ne sme zavrniti dostopa do celotnega dokumenta, temveč lahko prekrije le dele, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost in dovoli dostop do preostalega dela dokumenta. Prosilec tako meni, da bi moral organ prosilcu omogočiti dostop do t.i. nezaupne različice dokumenta.
Glede posebne ureditve pregledovanja dokumentov zadeve po ZPOmK-1 prosilec navaja, da ta ne pride v poštev, saj ne zahteva vpogleda v celotni spis, temveč zahteva le dostop do posebnega upravnega akta Urada.
V zvezi z interesom javnosti pa prosilec navaja, da je ta močnejši od interesa zavarovanja postopka. Postopek je objavljen na spletni strani organa in tako je javnost seznanjena, da postopek teče. Subjekti, na katerih pravice in pravni položaj (pa mogoče ne izpolnjujejo pogojev za stransko udeležbo) imajo interes, da vpogledajo v bistvene ugotovitve Urada glede relevantnega dejanskega stanja. S svojimi aktivnostmi zgolj in samo pripomorejo, da so ugotovitve Urada čim bolj natančne in pravilne, torej skladne z načelom materialne resnice.
iii. Navedbe stranskih udeležencev
Organ je z dopisom št. 090-20/2011-2 in št. 090-20/2011-3, oba z dne 7. 4. 2011, kot subjekta s pravnim interesom v postopek povabil družbi Mobitel d.d. in Tušmobil d.d. in ju pozval, naj za posamezni podatek iz zahtevanega dokumenta, ki po njunem mnenju predstavlja izjemo iz 6. člena ZDIJZ, obrazloži, zakaj gre za izjemo in bi ga bilo treba prekriti. Družba Mobitel d.d. je prijavila svojo udeležbo v postopku z dopisom št. 983/2011-MS z dne 22. 4. 2011, družba Tušmobil d.o.o. pa z dopisom št. 85/2011-TS z dne 22. 4. 2011.
Tudi po prejemu pritožbe prosilca je organ z dopisoma 090-20/2011-8 in 090-20/2011-9 obvestil stranska udeleženca o vloženi pritožbi in jima dal možnost, da se v roku 8 dni od prejema poziva izrečeta o pritožbi in morebitnih novih dejstvih in dokazih.
Mobitel d.d.
Družba Mobitel d.d. je svoj pravni interes izkazala z dejstvom, da se v predmetnem postopku odloča o dokumentu, ki vsebuje njene poslovne skrivnosti, saj bi ji razkritje spornega dokumenta povzročilo občutno škodo za njen konkurenčni položaj na trgu.
Povzetek relevantnih dejstev vsebuje konkretne in izjemno občutljive poslovne podatke družbe, ki jih je v postopku označila in izkazala kot poslovne skrivnosti. Stranski udeleženec je posredovani dokumentaciji priložil tudi obrazložene sklepe o določitvi poslovnih skrivnosti. Na podlagi ZGD-1 je bila sprejeta odločitev izvršnega direktorja stranskega udeleženca, ki je v skladu z 11. členom Statuta družbe Mobitel in 2. členom Pravilnika o poslovni skrivnosti, s sklepi kot poslovno skrivnost določil vsebino posameznih dokumentov, ki so povzeti v zahtevanem dokumentu. Stranski udeleženec je priložil kopijo zahtevanega dokumenta s prekritimi podatki, ki neposredno vsebujejo poslovne skrivnosti družbe Mobitel d.d. Pooblaščenec je ob pregledu posredovanega dokumenta ugotovil, da so prekriti naslednji deli: celotna točka 74, graf v točki 107, celotna točka 108 (vključno z opombo št. 81), zadnji stavek v točki 110, stolpec pod kategorijo Mobitel v tabeli v točki 116, celotna točka 119, 121 in 122 ter opomba št. 90 iz točke 123 povzetka. Poleg tega je stranski udeleženec priložil še sklep o določitvi poslovne skrivnosti z dne 14. 2. 2011, sprejet na podlagi 39. člena ZGD-1, 11. člena Statuta družbe Mobitel in 2. členom Pravilnika o poslovni skrivnosti. V prvi točki sklepa je določeno, da se kot poslovna skrivnost družbe šteje vsebina Odgovora družbe Mobitel z dne 14. 2. 2011 na Zahtevo za posredovanje podatkov UVK št. 306-14/2009-132 z dne 3. 2. 2011. Za poslovno skrivnost družbe se skladno z 2. točko sklepa ne štejejo javno objavljeni podatki, ki sicer spadajo med podatke iz 1. točke sklepa.
Poleg tega, da so bili podatki označeni kot poslovna skrivnost s pisnim sklepom izvršnega direktorja družbe, pa je vsebina podatkov nedvomno takšna, da bi stranskemu udeležencu nastala občutna in nepopravljiva škoda, če bi zanje izvedela nepooblaščena oseba, zlasti operater mobilnih telefonskih storitev kot neposredni konkurent stranskega udeleženca. Podatki v zahtevanem dokumentu pomenijo konkurenčno prednost stranskega udeleženca, saj gre za konkretne podatke o cenah, strukturah cen, stroških, maržah ter vrstah in količinah storitev, ki jih je stranski udeleženec opravil iz naslova izvajanja komercialnih pogodb, vključno s podrobnimi podatki o prodaji maloprodajnih paketov, kot tudi s podatki o opravljenih veleprodajnih storitvah. Iz podatkov je razvidna specifična struktura naročnikov oziroma končnih uporabnikov stranskega udeleženca, njihove potrošniške navade in obnašanje, s čimer je mogoče natančno identificirati ciljne skupine uporabnikov stranskega udeleženca.
Stranski udeleženec je opomnil, da 18. člen ZPOmK-1 določa, da se pregled dokumentov zadeve dovoli na podlagi zahteve stranke postopka in ne na podlagi zahteve vlagateljev prijave in drugih oseb, kot je npr. prosilec. Določba 4. odstavka 13.b člena istega zakona določa, da lahko organ, ne glede na določbe ZDIJZ, prosilcu zavrne dostop do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira in do poslovnih skrivnosti.
Stranski udeleženec je nadalje navedel, da je treba dostop do dokumenta zavrniti tudi zaradi izjeme po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ., saj bi razkritje zahtevanega dokumenta pred zaključkom upravnega postopka škodilo njegovi izvedbi.
Stranski udeleženec se ne strinja s trditvijo prosilca, da je povzetek vsebinsko vedno enak končni odločbi. Ta se sicer lahko v veliki meri opira na ugotovitve iz povzetka relevantnih dejstev, vendar končna odločba nujno vsebuje vsaj še odgovor organa na navedbe strank v postopku podanih v odgovoru na povzetek relevantnih dejstev, če ne tudi na podlagi teh navedb strank spremenjene in dopolnjene zaključke organa glede dejstev in dokazov, pomembnih za odločitev. Povzetek vsebuje ugotovitve organa, ki se lahko še spremenijo in nikakor niso nujno enake končnim zaključkom organa.
Razkritje tega dokumenta bi lahko ogrozilo izvedbo konkretnega in bodočih postopkov pred organom. Razkritje konkretnih in poslovno pomembnih podatkov iz dokumenta bi nedvomno lahko vplivalo tako na osebe, ki bi v postopku lahko nudile koristne informacije, kot tudi na izvedbo ostalih dokazov, predvsem zaradi možnosti uničenja oziroma prikrivanja listinske dokumentacije in ostalih dokaznih predmetov, pomembnih za postopek. Interes preprečevanja omejevanja konkurence je zavarovan s postopkom, ki še teče pred organom, obenem pa dejstvo, da teče postopek zaradi suma omejevanja konkurence, še ne pomeni, da je dejansko prišlo do protipravnega ravnanja; to mora organ namreč šele ugotoviti. Skladno z določbo 15. člena ZPOmK-1 je predmetni postopek posebni upravni postopek, povzetek relevantnih dejstev pa je namenjen seznaniti stranke postopka z rezultati ugotovitvenega postopka in je procesna kavtela, namenjena varovanju pravnega položaja strank.
Razkritje zahtevanega dokumenta bi tako lahko vplivala na pravice stranke v postopku in posledično tudi na izvedbo samega upravnega postopka. V javnosti bi se namreč lahko ustvarila napačna slika, da je do določene kršitve pravil konkurence prišlo, čeprav bi se potem na podlagi odgovora in izvedbe ostalih dokazov izkazalo, da temu ni tako.
Za zaključek je stranski udeleženec navedel še, da javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov po njegovem mnenju ni močnejši od razlogov za zaščito varovanih interesov.
Tušmobil d.o.o.
Stranski udeleženec je zapisal, da je sprejel sklep o določitvi poslovne skrivnosti, določitev posameznih podatkov za poslovno skrivnost pa je v popolni diskreciji posamezne gospodarske družbe, kadar ta diskrecija ni omejena z zahtevo, da se kot poslovna skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni ali podatki o kršitvi zakona oziroma dobrih poslovnih običajev. V konkretnem primeru podatki stranskega udeleženca niso po zakonu javni, niti se ne nanašajo na kršitev zakona ali dobrih poslovnih običajev. Določila ZPOmK-1 izmenjavo informacij med konkurenti o pogojih poslovanja na trgu izrecno prepovedujejo in sankcionirajo. Zato bi bilo nedopustno, da bi organ konkurenčni družbi omogočil vpogled v takšno dokumentacijo, saj bi s tem spodbujala prepovedano koluzijo na trgu, kar vodi v zmanjševanje možnosti učinkovitega konkuriranja na trgu.
Stranski udeleženec je priložil Pravilnik o določanju in varovanju poslovnih skrivnosti, iz katerega izhaja, da predstavljajo informacije, ki jih zahteva pritožnik, poslovno skrivnost po subjektivnem kriteriju.
Izpolnjen pa je tudi objektivni kriterij za opredelitev poslovne skrivnosti, saj bi posredovanje zahtevanih podatkov škodilo konkurenčnemu položaju stranskega udeleženca, saj gre za podatke, ki pomenijo njegovo konkurenčno prednost. Vsebovani so namreč podatki o cenah, strukturah cen, stroških, maržah ter vrstah in količinah storitev stranskega udeleženca. V zvezi s posameznimi dokumenti, ki jih je stranski udeleženec posredoval organu in jih je na tem mestu izpostavil, med drugim izvirajo podatki, iz katerih bi lahko konkurenti razbrali interese stranskega udeleženca v prihodnosti v smislu nadaljnjega razvoja družbe ter natančno ciljanje segmentov glede gibanja števila uporabnikov po različnih demografskih kvalifikatorjih skozi čas ter o lastnostih skupine uporabnikov, ki v določenem obdobju sklenejo ali prekinejo naročniško razmerje. Konkurenti bi s takimi podatki lahko (npr. z uvedbo konkurenčnih paketov ali drugih ponudb) povzročil pritiske na področju cen, subvencij, ponujenih mobilnih terminalov, paketov, vključenih vsebin ipd., kar bi oslabilo konkurenčni položaj stranskega udeleženca na trgu.
V zvezi z izjemo varstva upravnega postopka je stranski udeleženec navedel, da se ne strinja s prosilcem, da zahtevani dokument predstavlja del končne odločitve organa. Čeprav povzetek relevantnih dejstev vključuje ugotovitve o dejstvih in dokazih, pomembnih za odločitev, iz tega ni mogoče sklepati, da je s tem del postopka končan.
Stranski udeleženec meni, da bi dostop do tovrstnih podatkov lahko predstavljal podlago za nedopusten pritisk na organ odločanja. Z razkritjem take vrste dokumentov bi se lahko posredovani podatki predstavili kot "preliminarno mnenje oz. odločitev" organa, s čimer bi bilo njegovo delo močno ogroženo. Ustvarila bi se možnost uničenja oz. prikrivanja ključne listinske dokumentacije in ostalih dokaznih predmetov, kar bi škodilo izvedbi postopka.
Obenem po mnenju stranskega udeleženca ni podan interes javnosti za razkritje informacij, ki bi bil močnejši od interesa za varovanje dokumenta.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
1. člen ZDIJZ določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja, ki je opredeljen s tremi osnovnimi kriteriji:
- organ z informacijo razpolaga – nahaja se pri organu, izdelal pa jo je sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb;
- informacija je v materializirani obliki – v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument);
- informacija izvira iz delovnega področja organa – informacija je povezana z delom organa in jo je pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti.
Pri odločanju po ZDIJZ je treba torej najprej ugotoviti, ali je organ zavezan za posredovanje informacij po 1. členu ZDIJZ, nato pa preveriti, ali so izpolnjeni vsi pogoji za obstoj informacije javnega značaja iz 4. člena ZDIJZ. Šele tema dvema predhodnima fazama sledi presoja, ali gre za prosto dostopne informacije oziroma ali je podana katera od izjem iz 6. člena ZDIJZ.
V konkretnem primeru Pooblaščenec ugotavlja, da so izpolnjeni pogoji iz 1. in 4. člena ZDIJZ. Zahteva za dostop do informacij javnega značaja je bila vložena pri Uradu za varstvo konkurence, ki je (do začetka dela neodvisne Agencije skladno z ZPOmK-1) organ v sestavi Ministrstva za gospodarstvo. Organ je po določbi 14. člena Zakona o državni upravi (Ur.l. RS, št. 52/2002, s sprem. in dop.; ZDU-1) opredeljen kot upravni (državni) organ in je torej skladno s 1. členom ZDIJZ zavezan za posredovanje informacij javnega značaja. Pooblaščenec ugotavlja tudi, da so izpolnjeni pogoji iz 4. člena ZDIJZ. Organ z informacijami nedvomno razpolaga, saj mu jih je v postopku reševanja te pritožbe tudi posredoval.
2. Izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Namen ZDIJZ je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice fizičnih in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja. Ta zakon opredeljuje načelo prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki ga lahko organi zavezanci zavrnejo le z uporabo izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer z restriktivno interpretacijo, saj mora biti zavrnitev pravice do dostopa do informacij javnega značaja izjema in ne pravilo.
2.1 Izjema varstva upravnega postopka (7. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ)
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na obstoj izjeme iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov.
Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. upravni postopek, v zvezi s katerim je bil sestavljen podatek, je v teku;
2. razkritje podatka bi škodovalo izvedbi upravnega postopka.
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Za to razmerje je značilno, da je v razmerju med državo, lokalnimi skupnostmi in nosilci javnih pooblastil na eni strani ter strankami (fizične in pravne osebe) na drugi strani, prisoten javni interes. Pri odločanju v upravnih zadevah organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP, poleg tega pa na posameznih upravnih področjih poznamo tudi posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače; glede vprašanj, ki niso posebej urejena, pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).
Prosilec v pritožbi in pripravljalni vlogi zagovarja stališče, da izjeme varstva upravnega postopka iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ni mogoče uporabiti, saj je po eni strani postopek (izdaje povzetka relevantnih dejstev) že zaključen, po drugi strani pa za izvedbo postopka ne bi nastala nobena škoda.
i. Upravni postopek v teku
V konkretnem primeru je bil zahtevani dokument nedvomno sestavljen v zvezi s posebnim upravnim postopkom ugotavljanja zlorabe prevladujočega položaja, ki ga ureja ZPOmK-1. 2. odstavek 15. člena tega člena jasno določa, da se za postopek odločanja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP.
Na držijo navedbe prosilca, da ni pomembno, da se postopek po izdaji povzetka relevantnih dejstev še ne konča, bistveno je, da se ta akt ne more več spremeniti. Prosilec meni, da je povzetek del oziroma osnova končne upravne odločbe, ki se kasneje praviloma izjemno malo spreminja.
Pooblaščenec poudarja, da je za presojo, ali je upravni postopek še v teku, bistveno vprašanje, ali se je postopek že (pravnomočno) zaključil ali ne. Posebni upravni postopek po ZPOmK-1 pa se nedvomno ni končal z izdajo povzetka relevantnih dejstev. Pri tem sploh ni pomembno, koliko se bo kasnejši upravni akt (oziroma njegov ugotovitveni del) razlikoval od zahtevanega dokumenta. Prosilec večkrat navaja, da je povzetek po vsebini nujno enak delu določbe, ki se nanaša na dejansko stanje, vendar vsi ti argumenti pri ugotavljanju zatrjevane izjeme niso pomembni, saj ni pomembno, ali je zaključen povzetek relevantnih dejstev oz. ali se bo ta še spreminjal, temveč ali je zaključen celotni upravni postopek. Na tem mestu je pomembno poudariti, da povzetek relevantnih dejstev ni upravni akt, s katerem bi se upravni postopek zaključil. Kljub temu, da se z njim zaključi določena (preiskovalna) faza postopka, ki pa se lahko kasneje vseeno nadaljuje oz. dopolnjuje. Organ pravilno poudarja, da se postopek ugotavljanja kršitve 9. člena ZPOmK-1 lahko konča:
- z odločbo o ugotovitvi obstoja kršitve 9. člena ZPOmK-1
- z odločbo, s katero organ sprejme zaveze, ali
- s sklepom, s katerim Urad ustavi postopek.
Navedbe prosilca, da sklepa o ustavitvi postopka organ prav gotovo ne bi izdal, saj bi bila v tem primeru izdaja povzetka relevantnih dejstev in preiskovalni postopek nesmotrn in neekonomičen, ne vplivajo na dejstvo, da se s povzetkom relevantnih dejstev upravni postopek enostavno ne zaključi. Upravni postopek, katerega izvedbo varuje obravnavana izjema ZDIJZ, se lahko konča z izdajo upravne odločbe, s katero se odloči o predmetu postopka, ali v določenih primerih s sklepom.
Z izdajo povzetka relevantnih dejstev se upravni postopek torej ne konča in se tudi ne more končati. Povzetek je namenjen, kot opozarja organ in oba stranska udeleženca, seznanitvi strank in njihovi pravici, da se izjavijo o vsebini povzetka relevantnih dejstev, torej gre le za posebno procesno predpostavko, ki mora biti izpolnjena pred izdajo morebitne odločbe, s katero se bo šele zaključil upravni postopek.
Glede na vse navedeno se je Pooblaščenec prepričal, da je upravni postopek še v teku in je tako izpolnjen prvi pogoj izjeme iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
ii. Škoda za izvedbo upravnega postopka
Drugi pogoj za opredelitev izjeme iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ predvideva uporabo t.i. škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Ker je po zakonu edina upoštevanja vredna škodna posledica škoda, ki lahko nastane za izvedbo upravnega postopka, a contrario to pomeni, da po njegovem dokončanju, dostopa do informacij ni več možno zavrniti iz tega razloga in bi morali biti javnosti načeloma dostopni vsi dokumenti in vse informacije iz takšnega postopka (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 264 - 265), razen seveda če je kasneje podana kakšna druga izjema.
Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja.
Pomemben prosilčev argument v pritožbi in pripravljalni vlogi je, da se vsebina povzetka praktično povsem ujema z delom kasneje izdane upravne odločbe. Predlaga, da se Pooblaščenec o tem prepriča z vpogledom v primerljive povzetke in odločbe organa. A Pooblaščenec ugotavlja, da izvedba takšnega dokaza ni potrebna, ker za ugotavljanje morebitne škode za izvedbo postopka ni pomembno, ali organ v celoti prepiše povzetek relevantnih dejstev v odločbo (česar sicer ne naredi), ali ne. Če obstaja možnost, da bi razkritje dokumenta škodilo izvedbi postopka (torej tudi njegovemu rezultatu - upravnemu aktu, s katerim se konča), je popolnoma vseeno, ali se zahtevani dokument kaj spremeni ali ne; pomembno je le vprašanje, ali bi njegovo razkritje škodilo izvedbi upravnega postopka. Zato tudi niso upoštevne navedbe prosilca, da če ima javnost pravico dostopa do izdanih odločb organa, jih ima tudi do povzetka relevantnih dejstev, ki so del kasnejše odločbe in ki se po njegovem mnenju ne more več spremeniti. Bistvo izjeme varstva upravnega postopka je namreč ravno v tem, da se še pred zaključkom postopka lahko zavrne dostop do dokumentov, ki bi sicer morda bili (v določenem delu) prosto dostopni potem, ko bi se upravni postopek pravnomočno končal oziroma ko njegovo razkritje ne bi več moglo povzročiti škode za izvedbo postopka. Tako se na podlagi te izjeme pred pravnomočnim zaključkom postopka lahko zavrne celo dostop do dokumentov, ki tudi po pravnomočnosti ostajajo popolnoma enaki, celo isti. S tem torej Pooblaščenec pojasnjuje, da vprašanje spreminjanja povzetka relevantnih dejstev, njegovega dopolnjevanja in vključevanja v končni akt, v tem kontekstu ni pomembno.
Pooblaščenec je moral z izvedbo škodnega testa preveriti, ali je vsebina zahtevanega dokumenta takšna, da bi njegova vsebina lahko škodila izvedbi posebnega upravnega postopka ugotavljanja zlorabe prevladujočega položaja.
Pooblaščenec ugotavlja, da je konkretni postopek še v preiskovalni fazi. Organ je tudi zapisal, da se s prejemom kakšnih pomembnih dokazov ali ugotovitev povzetek relevantnih dejstev lahko še dopolni. Ne glede na mnenje prosilca, da po več kot dveh letih postopka, organ gotovo ne bo več ugotavljal dejanskega stanja, je to vsekakor še možno. Upravni organi ugotavljajo dejansko stanje vse do trenutka izdaje svoje odločbe. Pooblaščenec meni, da je vsebina zahtevanega dokumenta taka, da bi njeno razkritje nedvomno lahko vplivalo na osebe, ki bi v postopku lahko nudile koristne informacije, kot tudi na izvedbo ostalih dokazov, predvsem zaradi možnosti uničenja oz. prikrivanja listinske dokumentacije in ostalih dokaznih predmetov, pomembnih za postopek. Razkritje dokumenta v fazi, ko postopek še teče in prekršek še ni bil ugotovljen, bi lahko resno ogrozilo nadaljnje zbiranje, izvedbo ali celo obstoj dokazov. Ne glede na to, da je organ z izdajo povzetka relevantnih dejstev izkazal določeno stopnjo prepričanja, da razpolaga z vsemi relevantnimi dejstvi in dokazi za morebitno izdajo odločbe (ni še znano kakšne, teoretično pa lahko izda tudi sklep o ustavitvi), to nikakor še ne pomeni, da se relevantne okoliščine za izdajo odločbe ali sklepa ne morejo spremeniti ali dopolniti. Organ navaja hipotetični primer, da bi bilo možno, da bi iz povzetka relevantnih dejstev izhajalo, da obstaja razbremenilni dokaz, ki bi ga imel v posesti prosilec. Takšen dokument bi organ lahko pridobil z nenapovedano preiskavo v prostorih prosilca, ta pa bi ga imel možnost že prej uničiti. Pooblaščenec pa dodaja, da ni nujno le, da bi imel take morebitne dokaze v posesti prosilec, z njimi bi lahko razpolagal kdorkoli, saj bi bil povzetek relevantnih dejstev v primeru odobritve dostopa na voljo praktično vsej javnosti in ne le prosilcu. Glede na to, da gre za postopek ugotavljanja kršitev in je ta na nek način podoben postopku inšpekcijskega nadzora, pri katerem obstaja javni interes za preprečevanje in morebitno sankcioniranje kršitev, so organu z ZPOmK-1 podeljena določena pooblastila in zakonske možnosti za uspešno uresničevanje svojih nalog. Pooblaščenec je presodil, da bi razkritje povzetka relevantnih dejstev v konkretnem primeru omajalo možnosti za uspešno zasledovanje javnega interesa za preprečevanje zlorab prevladujočega položaja, saj bi nedvomno lahko vplivalo na ugotavljanje dejstev, pomembnih za izdajo zakonitega akta.
Razkritje zelo konkretnih podatkov iz zahtevanega dokumenta bi nedvomno lahko vplivalo na izvedbo upravnega postopka, Pooblaščenec pa tudi ni imel drugega razloga, da ne bi sledil navedbam organa o možnosti škodovanja izvedbi postopka ob razkritju celotnega dokumenta.
Pooblaščenec torej ugotavlja, da je podana izjema iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
2.2 Druge izjeme od prostega dostopa
Pooblaščenec je ugotovil, da zahtevani dokument ne predstavlja prosto dostopne informacije javnega značaja in je potrebno dostop v celoti zavrniti že na podlagi 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Zato se Pooblaščenec v skladu z načelom ekonomičnosti iz 14. člena ZUP ni spuščal v podrobno presojo drugih izjem.
Tako se Pooblaščenec ni spuščal v presojo izjeme poslovnih skrivnosti, čeprav bi vsaj v določenem delu zahtevanega dokumenta gotovo lahko bila podana; tega ne zanika niti prosilec. Vendar podrobna presoja obstoja te izjeme in ugotavljanja, v katerem delu je podana, ni potrebna, saj je bila že ugotovljena izjema varstva upravnega postopka, ki se razteza na podatke celotnega dokumenta. Prav tako je Pooblaščenec presodil, da se ni treba posebej opredeljevati do razmerja med ZPOmK-1 in ZDIJZ, saj prvi ne določa razlogov, ki bi vplivali na morebiten neobstoj izjeme varstva upravnega postopka, temveč določa celo, da se lahko ne glede na uporabo določb ZDIJZ zavrne dostop do podatkov, ki se nanašajo na tajnost vira, in do podatkov, ki so poslovna skrivnost podjetij.
Ker je Pooblaščenec že ugotovil obstoj izjeme varstva upravnega postopka, ki se nanaša na celoten zahtevani dokument, se na tem mestu tudi ne bo podrobno spuščal v vprašanje obstoja izjeme notranjega delovanja organa, vendar pa jo mora omeniti, saj se je organ nanjo skliceval, čeprav jo je formalno uvrstil v del svoje odločbe, v kateri se je skliceval na izjemo varstva upravnega postopka. Posebej preiskovalni postopki so že po naravi bolj občutljivi za možnost, da razkritje že izvedenih dokazov vpliva na morebitne še ne izvedene dokaze. Vendar pri takšni vrsti zatrjevane škode, ki naj bi vplivala na delovanje organa na splošno, že preidemo na drugo izjemo po ZDIJZ, to je izjemo notranjega delovanja organa po 11. točki 1. odstavka 6. člena. Organ je med drugim namreč navedel, da bi tovrstno razkritje organu "povzročilo dolgoročne negativne posledice, zaradi katerih bi bilo onemogočeno njegovo delovanje pri vzpostavljanju in zagotavljanju njegovih zakonskih pooblastil, saj bi takšno razkritje dokumentov tretjim osebam razkrilo vzorce in način izvajanja dejanj organa." Pooblaščenec zgolj pripominja, da takšna trditev pomeni zatrjevanje izjeme varstva notranjega delovanja organa, saj se prav s to izjemo varuje podatke za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma notranji način dela organa ter njegova notranja politika delovanja. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo lahko ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Pod to izjemo lahko denimo uvrstimo letni načrt inšpekcijskih ogledov in podobne dokumente, ki kažejo na način delovanja organov s preiskovalnimi in prekrškovnimi (ali kazenskimi) pooblastili, najbolj tipičen primer obstoja navedene izjeme pa so zapisniki o posvetovanju in glasovanju. V zvezi s tem je treba dodati, da bi bilo v primeru potrjenega obstoja te izjeme treba zavrniti argumente prosilca, da mora biti delovanje vseh organov vedno predvidljivo. Posebej organi s preiskovalnimi pooblastili morajo seveda delovati zakonito, vendar že sama zakonodaja, tudi ZDIJZ, predvideva, da je transparentnost lahko večfazna oziroma mogoča šele po zaključku različnih faz določenih postopkov. Prav temu je tudi namenjena izjema varstva notranjega delovanja organa. Kot rečeno, Pooblaščenec razkritja zahtevanega dokumenta ni vsebinsko presojal z vidika te izjeme, a je navedeno moral pojasniti zaradi navedb organa in prosilca.
Kljub temu, da je organ pravilno ugotovil obstoj izjeme varstva upravnega postopka, pa je navedel tudi nepravilno stališče, da "ne gre zanemariti dodatnega dela Urada s prekrivanjem zaupnih podatkov v dokumentih, kar bi v primeru več takšnih zahtev utegnilo popolnoma onemogočiti opravljanje nalog Urada, določenih v ZPOmK-1". Pooblaščenec opozarja, da dodatno delo, ki bi ga prekrivanje podatkov povzročilo organu, ne more biti razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja. Če bi bila namreč v okoliščinah kakšnega drugega primera zakonita odločitev, da se dovoli delni dostop do dokumentov (torej dostop s prekrivanjem varovanih podatkov), organ ne bi mogel zatrjevati, da bi veliko takšnih zahtev onemogočalo opravljanje njegovih (drugih) nalog. Ena izmed upravnih nalog organa je namreč tudi uporaba določb ZDIJZ.
3. Vprašanje obstoja javnega interesa
Prosilec se je (sicer šele v pritožbi) skliceval tudi na javni interes za razkritje zahtevanih dokumentov. Pooblaščenec pa mora tudi po uradni dolžnosti paziti na pravilno uporabo materialnega prava, pod katero sodi tudi 2. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki predvideva test javnega interesa.
Pooblaščenec je zato izvedel test prevladujočega interesa javnosti v skladu z 2. odstavkom 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih. V primerih, ko gre za obstoj izjeme po 7. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, torej glede izjeme, katere obstoj je Pooblaščenec ugotovil, je izvajanje testa interesa javnosti dovoljeno. Bistvo te presoje je v možnosti relativizacije določene izjeme, ki pa mora biti omejena zgolj na tiste primere, ko je interes javnosti za razkritje določene izjeme močnejši od interesa, zaradi katerega je določena informacija zavarovana kot izjema. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je treba presoditi tudi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. V teoriji se poudarja, da ga je treba uporabljati z veliko mero previdnosti in skrbnosti, saj test interesa javnosti zahteva bistveno večjo kakovost odločanja v obliki tehtanja posameznih nasprotujočih si pravic oziroma interesov. Test interesa javnosti zato pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, pri katerem je treba presoditi, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oziroma izjemo iz ZDIJZ in s tem ugotoviti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z nerazkritjem informacije.
Javni interes za razkritje podatkov je podan vselej, ko gre za situacije, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost, odločitve, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd.. Med najpomembnejšimi koristmi za javnost zaradi odprtosti informacij javnega značaja je tako nedvomno razumevanje vsebin in možnost javne razprave, saj preglednost informacij povečuje razumevanje aktualnih vsebin v javni razpravi ter prispeva k verodostojni in odgovorni razpravi. Pomembna korist pa je tudi zagotavljanje preglednosti dela organov in odgovornosti ter s tem zmanjšanje možnosti neodgovornega sprejemanja političnih in strokovnih odločitev, saj preglednost prispeva k bolj premišljenim odločitvam in s tem k dvigu kakovosti dela. Odprtost informacij javnega značaja je pomembna tudi z vidika razumevanja posledic odločitev javnega sektorja, saj državljani le na ta način lahko razumejo posledice odločitev javnih organov in izrazijo pomisleke glede takih odločitev.
V konkretnem primeru Pooblaščenec ugotavlja, da razkritje povzetka relevantnih dejstev ne bi bistveno in kvalitativno pripomoglo k javni razpravi o delovanju in odločitvah organa ter povečanju odgovornosti in večji kvaliteti dela organa. Bistvo testa interesa javnosti je predvsem v tem, da razkritje sicer varovanih informacij pripomore k večjemu nadzoru javnosti nad delovanjem organa in večji kvalitativni obveščenosti o zadevah v javnem interesu, to pa v konkretnem primeru ni podano. Prosilec navaja, da imajo subjekti, na katerih pravice in pravni položaj (pa mogoče ne izpolnjujejo pogojev za stransko udeležbo), interes, da vpogledajo v bistvene ugotovitve Urada glede relevantnega dejanskega stanja, s svojimi aktivnostmi pa lahko pripomorejo, da so ugotovitve Urada čim bolj natančne in pravilne. Ta navedba prosilca ne pomeni, da je podan interes splošne javnosti, da se seznani z zahtevanim dokumentom. Pooblaščenec meni, da je sicer v interesu javnosti izvedeti, kako je potekal nadzor državnega organa nad družbo Mobitel d.d. zaradi očitane zlorabe prevladujočega položaja, saj je ta tema zelo aktualna, vendar pa razkritje samega povzetka relevantnih dejstev ni v interesu javnosti, ki bi pretehtal interes, da organ kvalitetno, zakonito in nemoteno izvede postopek ugotovitve zlorabe prevladujočega položaja, kar je tudi v javnem interesu. Interes preprečevanja omejevanja konkurence je namreč zavarovan s postopkom, ki še teče pred organom, razkritje podatkov pa bi lahko celo škodilo temu postopku. Obenem pa dejstvo, da teče postopek zaradi suma preprečevanja omejevanja konkurence pred organom, še ne pomeni, da je do takšnega protipravnega ravnanja dejansko prišlo. To mora organ namreč šele ugotoviti. Pri tem Pooblaščenec zaključuje, da je nedvomno v interesu javnosti, da se ugotovi, kako država izvaja nadzor na področju preprečevanja omejevanja konkurence. Vendar pa za dosego seznanjenosti javnosti na tej ravni zadošča, da se javnost seznani s potekom postopka nadzora na splošno in s končno odločitvijo organa.
Pooblaščenec glede na vse navedeno pritrjuje organu, da javni interes za razkritje konkretnega dokumenta ni močnejši od ugotovljenih interesov, ki narekujejo njegovo varovanje.
4. Sklepno
Pooblaščenec je torej ugotovil, da je organ ravnal zakonito, da ni bil prekršen materialni predpis, ni prišlo do bistvenih kršitev določb postopka in da je bilo dejansko stanje pravilno ugotovljeno. Na podlagi 1. odstavka 248. člena ZUP je zato Pooblaščenec pritožbo prosilca zavrnil.
Prosilec je zahteval povrnitev stroškov v zvezi s predmetnim pritožbenim postopkom, kar je Pooblaščenec zavrnil, saj se postopek za dostop do informacij javnega značaja vodi na zahtevo stranke, v teh primerih pa vsaka stranka krije svoje stroške. 1. odstavek 113. člena ZUP namreč določa, gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. V konkretnem primeru se je postopek začel na zahtevo in nato pritožbo prosilca, zato sam nosi svoje stroške.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Ministrstva za gospodarstvo, Urada RS za varstvo konkurence, Kotnikova 28, 1000 Ljubljana, št. 090-20/2011-6 z dne 28. 4. 2011. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka