Prosilka - Upravna enota Ljubljana
+ -Številka: 090-109/2011/4
Kategorije: Varstvo upravnega postopka
POVZETEK
Prosilka je od organa zahtevala prepis gradbenega dovoljenja, ki je bilo izdano za odstranitev objekta Kolizej, organ pa je zahtevo zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva upravnega postopka. Pooblaščenec je sicer ugotovil, da gradbeno dovoljenje sicer še ni pravnomočno, zato je upravni postopek še v teku. Vendar pa konkretna škoda za izvedbo upravnega postopka izdaje gradbenega dovoljenja ni izkazana, saj je sama možnost, da bi organ dobil zadevo v ponovno odločanje, abstraaktna in ne utemeljuje obstoja škode za upravni postopek. Glede na to, da je bil Kolizej predmet veliko javnih razprav, nekaj časa je bil celo razglašen za kulturni spomenik državnega pomena, pa je razkritje gradbenega dovoljenja za njegovo odstranitev tudi v javnem interesu. Nekateri podatki iz gradbenega dovoljenja bi lahko bili opredeljeni kot okoljski podatki.
ODLOČBA
Številka: 090-109/2011/
Datum: 1. 8. 2011
Informacijski pooblaščenec po namestnici pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/48 z dne 17. 8. 2009 (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 1. odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilke ………… (v nadaljevanju prosilka), ki jo zastopa ……………., zoper odločbo organa Upravna enota Ljubljana, Adamič-Lundrovo nabrežje 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-60/2011-2 z dne 23. 5. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilke zoper odločbo Upravne enote Ljubljana št. 090-60/2011-2 z dne 23. 5. 2011 se ugodi in se odločba odpravi. Organ mora prosilki v roku 31 dni od vročitve te odločbe v obliki prepisa posredovati gradbeno dovoljenje št. 351-2575/2010-27 z dne 22. 4. 2011, ki ga je izdala Upravna enota Ljubljana, Izpostava Center.
2. Zahteva prosilke za povrnitev stroškov se zavrne. Drugi stroški v tem postopku niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilka je 11. 5. 2011 na organ naslovila zahtevo za seznanitev z informacijo javnega značaja, in sicer prepis gradbenega dovoljenja za odstranitev oziroma rušenje objekta Kolizej, ki stoji na parc. št. 2642, 2650, 2651, 2652, 2653 in 2655 k.o. Ajdovščina (v nadaljevanju gradbeno dovoljenje). Prosilka je iz dnevnega tiska izvedela, da je bilo izdano predmetno gradbeno dovoljenje, meni pa, da je tudi gradbeno dovoljenje informacija javnega značaja. V konkretnem primeru po mnenju prosilke niso podane izjeme iz 6. člena ZDIJZ, zaradi katerih bi bilo onemogočeno razkritje gradbenega dovoljenja. Nenazadnje je gradbeno dovoljenje za odstranitev in rušitev objekta Kolizej poseg v prostor, ki ne more biti nejaven.
Organ je izdal odločbo št. 090-60/2011-2 z dne 23. 5. 2011, s katero je zahtevo prosilke v celoti zavrnil. Organ je ugotovil, da z zahtevano informacijo razpolaga, vendar pa je v obrazložitvi izpodbijane odločbe pojasnil, da se dostop do zahtevane informacije zavrne zaradi obstoja izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ – varstvo upravnega postopka. Organ je navedel, da je nedvomno izpolnjen prvi pogoj za podanost izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ, torej da je postopek še v teku. Zahtevano gradbeno dovoljenje Upravne enote Ljubljana, Izpostave Center, št. 351-2575/2010-27 z dne 22. 4. 2011 namreč ni še niti dokončno niti pravnomočno, saj so bile zoper njega vložene pritožbe. Prav tako je po mnenju organa podan drugi element izjeme po 7. točki 6. člena ZDIJZ, in sicer, da bi razkritje izdanega gradbenega dovoljenja lahko povzročilo škodo za izvedbo upravnega postopka v taki meri, da ta prevlada nad pravico javnosti, da se seznani z informacijo javnega značaja. Organ je pojasnil, da se gradbeno dovoljenje izda na podlagi posebnega ugotovitvenega postopka skladno z določbami ZUP, ko se ugotovi, da so izpolnjeni vsi pogoji iz 66. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 102/2004-UPB1, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZGO-1). Organ mora upoštevaje načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Obravnavano gradbeno dovoljenje je organ izdal po koncu dokaznega postopka in po ugotovitvi resničnega in popolnega dejanskega stanja ter izpolnjevanje pogojev za izdajo gradbenega dovoljenja iz 66. člena ZGO-1. Katere dokaze je organ pridobil in kako jih je upošteval pri svoji odločitvi, je navedeno v izdanem gradbenem dovoljenju; navedel je podatke o soglasjih in pogoje same izvedbe odstranitve objekta. Ker pa je bilo zoper obravnavano gradbeno dovoljenje vloženih več pritožb, to še ni postalo ne dokončno ne pravnomočno in tako obstaja tudi možnost, da bo organ 2. stopnje zadevo vrnil prvostopnjemu organu v ponovni postopek in bo slednji moral izvesti nekatere nove dokaze (zaslišati priče, pridobiti določena soglasja, zaslišati izvedence, opraviti ogled). Zaradi vpliva oseb, ki niso bile stranka v postopku, bi bile pa seznanjene z vsebino izdanega gradbenega dovoljenja, bi bilo lahko novo dejansko stanje (ugotovljeno v morebitnem ponovljenem postopku, če bi do njega prišlo; op. Pooblaščenca) drugačno kot je bilo ob izdaji obravnavanega gradbenega dovoljenja. Osebe, ki bi se seznanile z nedokončnim oz. nepravnomočnim gradbenim dovoljenjem, bi lahko v ponovnem postopku onemogočale izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali pa bi bila njihova izvedba težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.
Organ je prosilki izdal plačilni nalog za plačilo upravne takse v višini 19,37 EUR št. 090-60/2011-3 z dne 23. 5. 2011.
Prosilka je dne 26. 5. 2011 vložila pritožbo zaradi zmotne uporabe prava, nepopolno ugotovljenega dejanskega stanja in zaradi neobrazložene odločbe (bistvena kršitev določb ZUP). V pritožbi je prosilka navedla, da je organ izjemo iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ interpretirala zelo široko. Organ ni pojasnil, kako naj bi bilo v morebitnem ponovljenem postopku dejansko stanje drugačno ugotovljeno, kdo bi bile osebe, ki bi lahko onemogočale izvedbo določenih dejanj v postopku, če bi bile seznanjene z gradbenim dovoljenjem, izvedbo katerih dejanj bi lahko onemogočale in s kakšnimi nesorazmernimi stroški bi bila povezana izvedba dejanj, če bi se zahtevano gradbeno dovoljenje razkrilo. Po mnenju prosilke je bil škodni test izveden nezakonito. Obrazložitev škodnega testa se bere tako, kot da obstaja koluzijska nevarnost oz. nevarnost vplivanja na priče, takšnih okoliščin pa ZDIJZ ne pozna, pozna jih le ZKP kot posebni priporni razlog. Organ je po navedbah prosilke dostop zavrnil z abstraktno obrazložitvijo, ne pa s konkretnimi razlogi. Sodna praksa je glede koluzijske nevarnosti že zavzela stališče, da nevarnost vplivanja na abstraktnem nivoju nikoli ne zadošča za izpolnitev pogoja nevarnosti vplivanja na priče, pri tem pa se prosilka sklicuje na sklep Višjega sodišča v Ljubljani II KP 381/99 ter Vrhovnega sodišča I Ips 474/2007. Podane morajo biti posebne okoliščine, na podlagi katerih je mogoče z gotovostjo sklepati, da bo prišlo do vplivanja na priče, ter izkazana neka aktivnost vsaj v smeri vplivanja na pričo ali udeleženca v postopku; kaj takega pa organ niti ne zatrjuje niti ne dokazuje. Prosilki se zdi tudi čudno, da naslovni organ sam priznava možnost odprave (sam brani svojo nezakonitost) odločbe. Gotovost in možnost pa sta po mnenju prosilke popolnoma različna dokazna standarda. Načelo zakonitosti državne uprave pomeni tudi domnevo zakonitosti vseh oblastnih aktov države in njenih upravnih organov. Pri tem prosilka citira sodbo Splošnega sodišča EU št. T-34/92 z dne 27. 10. 1994, v kateri je sodišče zapisalo, da ob odsotnosti dokazov, ki bi vrgli dvom na zakonitost odločitve, velja domneva veljavnosti takšne odločitve. Upravni akt šteje za zakonitega, dokler ni odpravljen ali razveljavljen in tako bi morala biti tudi odločba organa, ki jo je izdal po izvedenem ugotovitvenem postopku, na podlagi javne obravnave, zanj tudi zakonita. Možnost odprave lastne odločbe zato ne sme biti del presoje, posebej ker je organ upravni postopek že končal. Prosilka opozarja, da je v gradbenih zadevah nujna ustna obravnava (63. člen ZGO-1 in 154. člen ZUP), ki mora biti javna. To izhaja že iz besedila ZUP, pa tudi iz predpisov o sodelovanju javnosti v okoljskih zadevah. Tudi če bi bil postopek obnovljen, bi moral organ stranke in priče ponovno vabiti na obravnavo, kar pomeni, da bi moral na oglasno desko pritrditi obvestilo o obravnavi. Organ tako ne upošteva, da bi lahko določene osebe onemogočale izvedbo določenih dejanj (kot navaja organ) tudi s tem, da se udeležijo narokov kot javnost. Zato je obrazložitev odločbe napačna, saj kot zavrnitev dostopa daje razlog, ki je povezan z javnostjo javne obravnave. Izjem od načela prostega dostopa se ne sme razlagati široko, dokazno in trditveno breme substanciranega zatrjevanja, da obstaja izjema pa je na organu, zato bi moral ta konkretno navesti, zaradi česa bi bila onemogočena izvedba upravnega postopka. Izpodbijana odločba je tako neobrazložena. Prosilka navaja tudi, da je z odločbo organ kršil 3. odstavek 6. člena ZDIJZ. Zaprošena informacija se namreč nanaša tudi na stanje okolja, okoljske informacije pa so na podlagi 2. odstavka 13. člena Zakona o varstvu okolja (ZVO-1) javni. Na podlagi 110. člena ZVO-1 mora državni organ omogočiti dostop do okoljskih podatkov, ti pa se nanašajo tudi na dejavnosti in postopke državnih organov, ki se nanašajo na sprejemanje z varstvom okolja povezanih splošnih in konkretnih pravnih aktov, strategij, planov, programov, itd. Po mnenju prosilke je lahko gradbeno dovoljenje za odstranitev objekta tudi okoljski podatek, ki pa mora biti dostopen brez izjem. O Zakonu o varstvu okolja, ki je upoštevan tudi v ZDIJZ (kot izjema od izjeme po 3. odstavku 6. člena ZDIJZ), pa organ molči. Prosilka navaja, da organ v zvezi z zatrjevano izjemo varstva upravnega postopka ni konkretno dokazal nastanka škode, temveč jo je opisal le hipotetično. Prosilka je priglasila tudi stroške v višini 215,49 EUR, in sicer za sestavo pritožbe, pošto in plačano upravno takso.
Z namenom, da bi sam ocenil in presodil dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov, je Pooblaščenec pri organu nameraval opraviti ogled in camera, procesno dejanje po 11. členu ZInfP brez prisotnosti strank. Ob pogovoru s predstavnico organa, vodjo Izpostave Center Tjano Matjašič Prijič, dne 19. 7. 2011, pri katerem je nastal uradni zaznamek št. 090-109/2011/3, pa je postalo jasno, da na morebitnem ogledu organ ne bo povedal nič drugega, kot je že zapisano v izpodbijani odločbi, saj je predstavnica povedala, da nimajo več kaj drugega dodati. Zato je Pooblaščenec ugotovil, da ogled in camera ni potreben. Predstavnica organa je Pooblaščencu glede morebitnega nastanka škode (v smislu izjeme iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ) povedala, da bi nastala škoda zato, ker bi potem imel organ 100 ljudi, ki bi se želeli vključiti v postopek in bi pritiskali nanje. Če bi dobili zadevo od ministrstva, ki rešuje pritožbo zoper izdano gradbeno dovoljenje, nazaj v reševanje (v ponovni postopek), pa bi lahko prosilka tudi otežila delo organa.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami) namreč v 2. odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. ZDIJZ v 1. členu določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Upravno enoto Ljubljana, ki je glede na določbo 14. člena Zakona o državni upravi opredeljena kot upravni organ, ki se ustanovi za opravljanje nalog državne uprave, ki jih je treba organizirati in izvajati teritorialno. Upravne enote so kot del državne uprave nedvomno organi zavezanci po 1. odstavku 1. člena ZDIJZ.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
- da organ z njo razpolaga,
- da se informacija nahaja v materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja (kot je pred njim ugotovil tudi organ), da so glede zahtevanega gradbenega dovoljenja brez dvoma izpolnjene vse tri predpostavke za obstoj informacije javnega značaja.
2. Napačna uporaba materialnega predpisa (izjema varstva upravnega postopka)
Organ se je v izpodbijani odločbi skliceval na obstoj izjeme iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, iz katere izhaja, da organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi upravnega postopka in bi njegovo razkritje škodovalo njegovi izvedbi. V tem primeru govorimo o izjemi varstva upravnih postopkov.
Za obstoj izjeme varstva upravnega postopka morata biti kumulativno izpolnjena dva pogoja:
1. zveza z upravnim postopkom in
2. škodljiv vpliv na izvedbo upravnega postopka.
Upravni postopek je vrsta pravno urejenega postopka kot celote (zaporedja) procesnih dejanj, s ciljem oblikovati neko upravno pravno razmerje, tj. razmerje na področju upravnega prava. Za to razmerje je značilno, da je v razmerju med državo, lokalnimi skupnostmi in nosilci javnih pooblastil na eni strani ter strankami (fizične in pravne osebe) na drugi strani, prisoten javni interes. Pri odločanju v upravnih zadevah organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih strank. Temeljni predpis, ki ureja upravni postopek, je ZUP, poleg tega pa na posameznih upravnih področjih poznamo tudi posebne predpise, ki postopkovno materijo urejajo drugače; glede vprašanj, ki niso posebej urejena, pa veljajo določbe ZUP (razmerje subsidiarnosti).
Dokument, ki je predmet zahteve prosilca, je nastal pri organu zaradi izpolnjevanja pogojev za začetek gradnje, ki so za konkretni primer določeni v 3. členu Zakona o graditvi objektov (Ur.l. RS, št. 110/2002, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZGO-1), ki določa, da se lahko gradnja novega objekta, rekonstrukcija objekta in odstranitev objekta začne na podlagi pravnomočnega gradbenega dovoljenja. Gradbeno dovoljenje je izdal organ na podlagi določbe 2. odstavka 24. člena ZGO-1, ki določa, da je pristojni upravni organ za gradbene zadeve, ki izdaja gradbena dovoljenja za objekte, ki niso objekti državnega pomena na prvi stopnji, upravna enota, na katere območju leži nepremičnina, ki je predmet izdaje gradbenega dovoljenja. Postopek izdaje gradbenega dovoljenja je upravna zadeva, v kateri organ odloča o pravicah, obveznostih ali pravnih koristih fizične ali pravne osebe oziroma drugih strank na področju upravnega prava, zaradi česar nedvomno veljajo pravila upravnega postopka.
Navedeno pomeni, da je zahtevani dokument nedvomno sestavljen izključno zaradi upravnega postopka v smislu obravnavane določbe ZDIJZ, iz česar izhaja, da je prvi pogoj za opredelitev izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ izpolnjen.
Drugi pogoj za opredelitev te izjeme predvideva uporabo škodnega testa, saj določa, da se sme zahtevo za dostop do informacij javnega značaja zavrniti le, če bi njihovo razkritje škodovalo izvedbi tega postopka, pri čemer je organ, ki zahtevo zavrne, tisti, ki mora nastanek škode izkazati za verjetno. Ker je po zakonu edina upoštevanja vredna škodna posledica škoda, ki lahko nastane za izvedbo upravnega postopka, a contrario to pomeni, da po njegovem dokončanju, dostopa do informacij ni več možno zavrniti iz tega razloga in bi morali biti javnosti načeloma dostopni vsi dokumenti in vse informacije iz takšnega postopka (več v doktorski disertaciji dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 264 - 265).
Navedeno pomeni, da mora organ v vsakem primeru posebej pretehtati, ali bi razkritje neke informacije škodovalo izvedbi samega postopka. Te določbe se torej ne sme tolmačiti tako, da se dostop do podatkov, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnega postopka, a priori zavrne, temveč je potrebno pretehtati možnost odobritve dostopa in morebitne škodljive posledice za postopek, ki bi nastale z razkritjem dokumenta. Če škodni test pripelje do ugotovitve, da razkritje podatka ne bo škodovalo izvedbi postopka, potem ni pravne podlage za zavrnitev dostopa do informacije javnega značaja. Iz obveznosti vsakokratne uporabe škodnega testa torej izhaja logična posledica, da se dostop do nekega dokumenta na podlagi 7. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ lahko v celoti zavrne zgolj v času, ko upravni postopek še traja, saj razkritje podatka, ki je bil pridobljen ali sestavljen zaradi postopka, ki je že končan, ne more škodovati izvedbi postopka. Pooblaščenec je zato najprej ugotavljal, ali je obravnavani upravni postopek še vedno v teku.
Dokument, ki je predmet zahteve prosilca, je nastal pri organu v okviru postopka izdaje gradbenega dovoljenja za odstranitev objekta Gosposvetska 13 v Ljubljani (objekt Kolizej). Zahtevani dokument je končni akt, izdan v tem postopku, ki je na prvi stopnji že zaključen, vendar so bile zoper njega vložene pritožbe, zaradi katerih gradbeno dovoljenje ni postalo pravnomočno. Pritožbeni postopek na drugi stopnji je še v teku, zato Pooblaščenec ugotavlja, da upravni postopek še traja.
V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali je izpolnjen tudi pogoj potencialne škodljivosti. Pri tem je ugotavljal, ali obstojijo razumni razlogi, da bi razkritje zahtevanega dokumenta lahko škodljivo vplivalo na izvedbo upravnega postopka. Ogrožen mora biti namreč sam upravni postopek, da lahko govorimo o obstoju izjeme, zato se pri tej presoji ne spuščamo v vprašanje škode, ki bi lahko nastala subjektom, navedenim v zahtevanem dokumentu, ali drugim postopkom (npr. kazenski ali odškodninski postopek).
Organ je v izpodbijani odločbi navedel, da zaradi vloženih pritožb obstaja možnost, da bo organ 2. stopnje (ministrstvo) zadevo vrnil prvostopenjskemu organu v ponovni postopek in bo slednji moral izvesti nekatere nove dokaze (zaslišati priče, pridobiti določena soglasja, zaslišati izvedence, opraviti ogled). Zaradi vpliva oseb, ki niso bile stranka v postopku, bi pa bile seznanjene z vsebino izdanega gradbenega dovoljenja, bi bilo lahko novo dejansko stanje drugačno, kot je bilo ob izdaji obravnavanega gradbenega dovoljenja. Osebe, ki bi se seznanile z nedokončnim oz. nepravnomočnim gradbenim dovoljenjem, bi lahko v ponovnem postopku onemogočale izvedbo določenih dejanj v postopku do takšne mere, da se ne bi mogla izvesti ali pa bi bila njihova izvedba težja oziroma povezana z nesorazmernimi stroški ali težavami.
Pooblaščenec meni, da z zgornjimi navedbami organa ni izkazana škoda, ki bi nastala pri izvedbi upravnega postopka. Sama možnost odprave upravnega akta in vrnitve v ponovno odločanje, pri čemer bi bilo morda treba izvesti nov ugotovitveni postopek, ne pomeni konkretno grozeče nevarnosti za izvedbo postopka. Kot je navedel že organ, je gradbeno dovoljenje izdal po izvedbi dokaznega postopka, v katerem je moral, upoštevaje načelo materialne resnice iz 8. člena ZUP, ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Vsak organ, ki izda upravni akt, mora biti prepričan v zakonitost in popolnost ugotovljenega dejanskega stanja, da sploh izda tak akt. Sama možnost, da bi drugostopenjski organ zadevo vrnil v ponovno odločanje, je zelo abstraktna, saj ni konkretno izkazano, da bi - tudi v tem primeru ponovnega odločanja - razkritje obravnavanega gradbenega dovoljenja v javnosti povzročilo škodo za izvedbo upravnega postopka. Tako je Pooblaščenec denimo v odločbi št. 090-24/2011/21 z dne 4. 4. 2011 ugotovil, da bi razkritje študije, ki naj bi izkazovala kršitev pravila konkurenčnega prava, škodila izvedbi upravnega postopka, ki je bil še v preiskovalni fazi, prekršek še ni bil ugotovljen in ta še teče. V primeru pred nami pa ni z gotovostjo izkazano, da bi razkritje gradbenega dokumenta povzročilo takšno škodo, da bi bila izvedba upravnega postopka onemogočena. Trditev organa o takšnem vplivu oseb, ki niso bile stranka v postopku in ki bi se seznanile z gradbenim dovoljenjem, da bi bilo lahko novo dejansko stanje drugačno, kot je bilo ob izdaji obravnavanega gradbenega dovoljenja, ne dosega standarda gotovosti v nastanek škode za izvedbo upravnega postopka. Kot že zapisano, je moral organ popolno in resnično dejansko stanje že ugotoviti na prvi stopnji, sama vsebina dokumenta pa ne razkriva ničesar takega, zaradi česar bi bilo mogoče slediti navedbi organa, da bi nastala škoda za izvedbo samega postopka. Res je sicer, da so v pogojih za izdajo soglasij v gradbenem dovoljenju soglasodajalci navedli, katere dejavnosti je treba opraviti pred odstranitvijo objekta, vendar pa razkritje teh podatkov ne bi škodilo izvedbi postopka. Možnost nezakonitega spreminjanja dejanskega stanja ali podobnih aktivnosti ne more izkazovati nastanka škode za postopek, saj so lahko le predvidljive in legitimne aktivnosti upoštevni razlog, ki bi škodovali izvedbi postopka. Kakršna koli nezakonita dejavnost namreč vedno lahko vpliva na prav vsak postopek, kar bi pomenilo, da bi organi vedno lahko zavrnili dostop do tovrstnih dokumentov. Treba pa se je zanesti na to, da naj bi bili ti pojavi redki in zato ne bi smeli imeti vpliva na pravico posameznikov do dostopa do informacij javnega značaja. Pooblaščenec pa še pripominja, da je vedno možna tudi obnova postopka, če so za to izpolnjeni pogoji, pa vendar tudi možnost obnove postopka zaradi novih dejstev in okoliščin ne vpliva na podanost obravnavne izjeme.
Poleg navedenega Pooblaščenec še poudarja, da se morajo vsi organi zavezanci po ZDIJZ zavedati, da so predvsem oblastni akti lahko podvrženi javnemu mnenju in razkritju v javnosti, saj je nadzorna funkcija zakonov, ki v procese oblastnega odločanja vnašajo transparentnost, kot je ZDIJZ, nenazadnje namenjena prav temu. Pri tem ni možno spregledati niti dejstva, da se z izdanim gradbenim dovoljenjem predvideva velik poseg v prostor v samem središču slovenske prestolnice in to celo na objektu, ki je bil z Aktom o začasni razglasitvi Palače Kolizej v Ljubljani za kulturni spomenik državnega pomena (Ur. l. RS, št. 86/2005) v določenem časovnem obdobju celo razglašen za kulturni spomenik državnega pomena. Toliko večji je zato interes javnosti, da se seznani s podrobnostmi tega postopka, predvsem pa je pomembna pravica javnosti, da je obveščena o načrtovanih posegih v prostor, ki se tičejo tako velikega števila ljudi (in ne zgolj ožje okolice objekta, predvidenega za odstranitev). Pooblaščenec ne more niti mimo dejstva, da je glede problematike rušitve Kolizeja že nekaj let zelo razvita javna razprava. To dejstvo razkrije že naključno brskanje po svetovnem spletu - besedna zveza "rušitev Kolizeja" v spletnem iskalniku Google nanese okoli 150 rezultatov, samo beseda Kolizej še toliko več; o tej temi so izhajali časopisni članki, televizijske novice in komentarji zainteresirane javnosti (od posameznikov, kulturnih zgodovinarjev, društev in drugih). Tudi sámo gradbeno dovoljenje za odstranitev objekta je bilo predmet novinarskih prispevkov in vprašanj. Nenazadnje pa je organ sam Pooblaščencu povedal, da bi imeli ob razkritju gradbenega dovoljenja problem s tem, ker bi še mnogo več posameznikov in različnih subjektov zahtevalo vključitev v postopek kot stranski udeležencu. Slednje kvečjemu govori v prid temu, da je podan interes javnosti, da se z dokumentom seznani, pa tudi, da sodeluje v postopku, za katerega očitno šteje, da se jo tiče (kljub temu, da bi to organu utegnilo povzročiti nekaj dodatnega dela). Tudi po mnenju Pooblaščenca gre pri rušiti konkretnega objekta za pomembno temo v skupnem javnem interesu.
Pooblaščenec je tako ugotovil, da izjema varstva upravnega postopka ni podana in tudi, da ne obstoji nobena druga izjema od prostega dostopa iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Ker torej ni bila ugotovljena nobena izjema od prostega dostopa, tudi ne pride v poštev t.i. "izjema od izjeme" iz 2. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na morebitne izjeme dovoli dostop do podatkov, za katere tako določa zakon, ki ureja varstvo okolja. Pooblaščenec pa zgolj opominja, da obravnavano gradbeno dovoljenje vsebuje podatke, ki bi jih lahko skladno z 2. odstavkom 110. člena ZVO-1 opredelili kot okoljske podatke, saj vsebuje podatke o "stanju objektov kulturne dediščine, če nanje vpliva ali bi lahko vplivalo obremenjenost okolja, ali z njimi povezani dejavniki ali postopki in dejavnosti iz 4. točke tega odstavka" oziroma podatke o "varnostnih ukrepih za preprečevanje večje nesreče, ki jih mora izvesti povzročitelj tveganja«.
Iz navedenih razlogov torej izhaja, da je organ napačno tolmačil izjemo iz 7. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, s tem pa napačno uporabil materialni predpis. Ker Pooblaščenec ni ugotovil obstoja nobene izjeme od prostega dostopa iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, je ugotovil, da je organ neutemeljeno zavrnil zahtevo prosilca.
3. O stroških postopka
Pooblaščenec ugotavlja, da je organ pri zaračunavanju upravne takse za vlogo in odločbo ter v pravnem pouku o pritožbi zoper odločbo očitno spregledal 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.; v nadaljevanju ZUT), ki določa, da so taks oproščeni dokumenti in dejanja v zvezi z dostopom do informacij javnega značaja in njihovo ponovno uporabo. Kljub temu pa Pooblaščenec v zvezi z vprašanji zaračunanja upravnih taks ni pristojen, saj skladno s 30. členom ZUT nadzor nad izvajanjem tega zakona izvaja ministrstvo, pristojno za finance in druga ministrstva, vsako v mejah svojega delovnega področja.
Pooblaščenec pa je zavrnil zahtevo prosilca za povračilo priglašenih stroškov postopka (za sestavo pritožbe in poštne stroške), saj upravni postopek v zvezi z zahtevo in pritožbo glede zavrnitve dostopa do informacij javnega značaja teče na zahtevo stranke. 113. člen ZUP pa določa, da gredo stroški, ki nastanejo organu ali stranki med postopkom ali zaradi postopka (potni stroški uradnih oseb, izdatki za priče, izvedence, tolmače, ogled, pravno zastopanje, oglase, prihod, izgubo dohodka, strokovno pomoč, odškodnina za škodo, ki nastane pri ogledu ipd.), v breme tistega, na katerega zahtevo se je postopek začel. Prosilka torej sama nosi svoje stroške pritožbenega postopka.
4. Sklepno
Skladno z določbo 1. odstavka 252. člena je Pooblaščenec odpravil odločbo prve stopnje s svojo odločbo in sam rešil zadevo - organu je naložil, da v roku 31 dni od prejema drugostopenjske odločbe prosilcu posreduje prepis dokumenta, navedenega v izreku te odločbe. 1. alineja 1. odstavka 18. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur.l. RS, št. 76/2005 in št. 119/2007) določa, da se kot prepis šteje izdelava kakršnegakoli dvojnika s tehničnimi sredstvi.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 8/2000, s sprem. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Kristina Kotnik Šumah, univ.dipl.prav.,
namestnica pooblaščenke