Primorje d.d. - Ministrstvo za notranje zadeve
+ -Številka: 090-108/2011/5
Kategorije: Poslovna skrivnost
POVZETEK
Stranski udeleženec se je pritožil zoper odločbo organa in navedel, da mu ni bila dana možnost sodelovanja v postopku. Pooblaščenec je sicer ugotovil, da je organ v obvestilu stranskemu udeležencu, da teče upravni postopek, napačno navedel domnevo, da če ne bo odgovoril, se bo štelo, da zahtevana dokumentacija ne vsebuje poslovne skrivnosti. Vendar je bila stranskemu udeležencu zagotovljena udeležba, četudi ga organ ni izrecno povabil ali izdal kakšnega akta, s katerim bi mu priznal udeležbo. Glede izjeme poslovne skrivnosti, je Pooblaščenec ugotovil, da je deloma podan objektivni kriterij poslovne skrivnosti (in ne subjektivni, kot ga je ugotovil organ), v večjem delu pa je že zaradi porabe javnih sredstev ter določb Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti predpisana javnost podatkov.
ODLOČBA
Številka: 090-108/2011/5
Datum: 5. 9. 2011
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 3. odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi stranskega udeleženca Primorje d.d., Vipavska cesta 3, Ajdovščina, ki ga zastopa Odvetniška družba Dobravc-Tatalovič & Kač, Nazorjeva ulica 2, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju stranski udeleženec), zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova 2, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-16/2011/9 (155-11) z dne 22. 4. 2011, v zadevi dostopa prosilca Policijski sindikat Obalno kraške regije, Ukmarjev trg št. 6, Koper, do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba stranskega udeleženca zoper odločbo organa št. 090-16/2011/9 (155-11) z dne 22. 4. 2011 se zavrne.
2. Stroški v tem postopku niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 15. 3. 2011 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je navedel, da se želi seznaniti s:
1. celotno dokumentacijo postopkov, ki je bila podlaga za sklenitev Aneksa št. 1 k najemni pogodbi št. 1711-98-020322 med Ministrstvom za notranje zadeve RS in Mestno občino Koper iz leta 2008;
2. celotno dokumentacijo postopkov, ki je bila podlaga za sklenitev sporazuma št. C1714-07-490052 med Ministrstvom za notranje zadeve RS - Mestno občino Koper in Primorje d.d. z dne 30. 8. 2007.
Organ je 28. 3. 2011 pozval družbo Primorje d.d., naj mu sporoči, ali zahtevani sporazum št. C1714-07-490052 z dne 30. 8. 2007 ali menjalna pogodba št. 478-146/2007 z dne 26. 11. 2007 vsebujeta poslovno skrivnost (bodisi po subjektivnem ali objektivnem kriteriju iz 39. člena ZGD).
Stranski udeleženec je po pooblaščencu odgovoril z dopisom dne 12. 4. 2011, v katerem je navedel, da je družba Primorje d.d. sprejela Sklep o varovanju poslovne skrivnosti z dne 30. 12. 2004 in Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in prepovedi konkurence z dne 12. 7. 2005. Sklep in Pravilnik temeljita na 39. členu ZGD-1, predmetni sporazum in menjalna pogodba pa nedvomno vsebujeta podatke, ki štejejo za poslovno skrivnost tako na temelju 1. kot 2. odstavka 39. člena ZGD-1. Zlasti 8. člen sklepa določa kot poslovno skrivnost podatke, ki se nanašajo med drugim na tržni položaj in aktivnosti družbe, finančni položaj družbe, investicije ter sklepe uprave in kolegijev do javne objave. Pravilnik pa v 2. členu določa, da se za poslovno skrivnost med drugim štejejo podatki v zvezi z letnimi plani nalog, podatki o predaji nepremičnin in objektov idr. Iz zahtevanega sporazuma in pogodbe izhaja, kakšen interes ima družba Primorje d.d. in katere nepremičnine so bile predmet menjave. To je na podlagi sklepa in pravilnika nedvomno poslovna skrivnost družbe, z razkritjem takšnih informacij javnosti pa bi za družbo nastala občutna škoda, saj gre za podatke, ki razkrivajo investicijske načrte na podlagi sklepov uprave družbe in pomenijo ogrožanje tržnega položaja in konkurenčnosti družbe na trgu. Poleg tega menjalna pogodba vsebuje tudi podatke o vrednosti predmeta menjave, plačilu davkov in s tem razkriva finančne, zlasti davčne transakcije družbe.
Organ je izdal odločbo št. 090-16/2011/9 (155-11) z dne 22. 4. 2011, s katero je delno ugodil zahtevi prosilca. Organ je v celoti odobril dostop do naslednjih dokumentov: Dopis GPU Urada za logistiko št. 350-202/2007/4 z dne 6. 12. 2007; Dopis Primorja d.d. št. L5-NUP/bb-SPL-153/2007 z dne 3. 12. 2007; Dopis Občine Koper št. 478-146/2007 z dne 3. 9. 2007; Dopis Policije št. 350-202/2007/1 z dne 19. 7. 2007; Soglasje k sporazumu št. C 1714-07-490052; Obrazložitev; Dopis Mestne občine Koper z dne 12. 2. 2007; Predlog pisma o nameri; Dopis MNZ, Urada za finančne zadeve in javna naročila št. 357-58/2003/15 z dne 27. 5. 2008; Aneks št. 1 k najemni pogodbi št. 1711-98-020322 z dne 19. 5. 2008; Elektronsko sporočilo z dne 20. 3. 2008; Soglasje k aneksu št. C 1711-98/020332; Obrazložitev; Dopis Policije št. 351-158/2007/3 z dne 6. 12. 2007; Najemna pogodba št. 1711-98-020322 z dne 16. 11. 1998; Finančni elementi predobremenitev; Pogodba o uporabi (najemu) rezerviranih parkirnih prostorov za službene potrebe št. 1714-04-550012 z dne 1. 9. 2004; Aneks št. 1 k pogodbi o uporabi (najemu) rezerviranih parkirnih prostorov za službene potrebe št. 1714-04-550012 z dne 12. 6. 2006; Predlog za nabavo; Dopis PU Koper št. 351-9/2007/3 z dne 19. 10. 2007; Finančni element predobremenitev.
Organ je delno zavrnil dostop do nekaterih dokumentov tako, da je prekril podatke, ki so opredeljeni kot poslovna skrivnost, in sicer:
● v Sporazumu št. C1714-07-490052 z dne 30. 8. 2007:
○ v 1. členu, 7. vrstici je organ prekril celotno besedilo za besedilom: "d. d. interes, da" do konca vrstice;
○ v 2. členu, zadnji alineji, 3. vrstici za besedilom "in da ima Primorje d.d. interes" je organ prekril besedilo do konca navedenega člena;
● v Predlogu sporazuma:
○ v 1. členu, 7. vrstici za besedo "da" je organ prekril besedilo do konca besede "Podpisnice";
○ v 2. členu, zadnji alineji, 3. vrstici za besedilom: "in da ima Primorje d.d. interes" je organ prekril besedilo do konca navedenega člena;
○ v 5. členu, 3. vrstici za besedilom "namero Primorja d.d., da" je organ prekril besedilo do besede "Poleg";
○ v 8. vrstici za besedo "zainteresirano" je organ prekril do konca 5. člena;
○ v 6. členu, 1. alineji, 3. vrstici za besedo "potrebe" je organ prekril besedilo do konca te alineje.
Organ je v celoti zavrnil dostop do menjalne pogodbe št. 478-146/2007 z dne 26. 11. 2007.
Delno zavrnitev oziroma zavrnitev dostopa do naštetih informacij je organ utemeljil s sklicevanjem na izjemo poslovne skrivnosti iz 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, in sicer po subjektivnem kriteriju, sklicujoč se na sklep o varovanju poslovne skrivnosti z dne 30. 12. 2004 in na Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in prepovedi konkurence z dne 12. 7. 2005, s katerima je družba določila kot poslovno skrivnost podatke, ki se nanašajo na tržni položaj in aktivnost družbe, finančni položaj, investicije ter sklepe uprave in kolegijev do javne objave. Skupaj z odločbo je organ odobrene oziroma delno odobrene informacije prosilcu tudi posredoval.
Stranski udeleženec je nato 6. 5. 2011 vložil pritožbo zoper odločbo št. 090-16/2011/9 z dne 22. 4. 2011 zaradi bistvenih kršitev pravil postopka in zmotne uporabe materialnega prava. Glede bistvenih kršitev pravil upravnega postopka je stranski udeleženec navedel, da ga organ ni pravilno povabil k udeležbi v postopku, temveč ga je zgolj z dopisom z dne 28. 3. 2011 obvestil, da vodi predmetni postopek in naj sporoči, ali sporazum in menjalna pogodba vsebujeta kakšen podatek, ki šteje za poslovno skrivnost, sicer bo domneval, da omenjena dokumenta ne vsebujeta podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost. Organ je torej zgolj obvestil stranskega udeleženca, da vodi postopek, ni pa mu dal možnosti, da je v njem udeležen kot stranski udeleženec, kar bi moral po mnenju stranskega udeleženca storiti na način, da izda odločbo, s katero se ga povabi, da vstopi v postopek in ga seznani z vso dokumentacijo in zahtevami prosilca. Organ stranskega udeleženca ni seznanil niti s tem, kdo je prosilec zahtevane dokumentacije (to je izvedel šele v odločbi) in katero dokumentacijo točno zahteva prosilec, čeprav je prosilec očitno zahteval dostop še do številnih drugih dokumentov, ki se nanašajo na stranskega udeleženca, in do česar se stranski udeleženec ni mogel izreči. Kršitev bistvenih pravil upravnega postopka pa vidi stranski udeleženec tudi v tem, da je organ neutemeljeno postavil domnevo, da če stranski udeleženec ne odgovori na dopis organa, se bo štelo, da sporazum in menjalna pogodba ne vsebujeta poslovnih skrivnosti. Glede zmotne uporabe materialnega prava je stranski udeleženec navedel, da je organ napačno uporabil 7. člen ZDIJZ, saj po njegovem mnenju v konkretnem primeru ni podlage za delni dostop, saj gre pri sporazumu in menjalni pogodbi za takšna pogodbena razmerja, ki v celoti predstavljajo poslovno skrivnost. S prekritjem dela vsebine pogodbe bi prosilec še vedno lahko ugotovil namen pogodbenih strank in s tem razkritje poslovnih interesov stranskega udeleženca v smislu načrtovanih investicij, poslovnih načrtov in transakcij. To je glede na jasno vidne označbe pogodbenih strank možno namreč sklepat tudi iz "neprekritih" delov sporazuma. Iz previdnosti, če stranski udeleženec v pritožbenem postopku ne bi uspel na temelju subjektivnega kriterija poslovne skrivnosti, pa stranski udeleženec še navaja, da je sporazum v celoti takšne narave, da se ga šteje za poslovno skrivnost tudi po objektivnem kriteriju. Z razkritjem takšnih informacij bi namreč stranskemu udeležencu namreč nastala občutna škoda, saj gre za podatke, ki razkrivajo investicijske načrte na podlagi sklepov uprave družbe in pomenijo ogrožanje tržnega položaja, konkurenčnost družbe na trgu in možnosti za sklenitev poslov. Konkurenčni ponudniki bi lahko s pomočjo poznavanja vsebine pravnih poslov prilagodili svoje ponudbe in s tem potencialno dosegli vstop v pogodbena razmerja kot tržni konkurenti ter s pogajanji dosežejo posle v škodo stranskega udeleženca in ga na tak način izpodrinili iz poslov, s čimer bi povzročili nastanek občutne škode za družbo. Nazadnje pa je stranski udeleženec še poudaril, da je zaradi vsega navedenega interes javnosti za razkritje informacij iz sporazuma, menjalne pogodbe in drugih dokumentov, navedenih v odločbi organa, šibkejši glede na dejstvo, da bi z razkritjem poslovnih skrivnosti stranskemu udeležencu nastala občutna škoda.
Organ je Pooblaščencu dne 25. 5. 2011 odstopil pritožbo stranskega udeleženca zoper odločbo št. 090-16/2011/9 (155-11) z dne 22. 4. 2011, kot pravočasno, dovoljeno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pooblaščenec je 20. 7. 2011 prosilca obvestil o pritožbi stranskega udeleženca in mu jo posredoval v seznanitev in morebiten odgovor. Prosilec na obvestilo Pooblaščenca ni odgovoril.
Pooblaščenec je dne 30. 8. 2011 prejel Sklep o varovanju poslovne skrivnosti in Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in prepovedi konkurence.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Pojem informacije javnega značaja
ZDIJZ v 1. členu določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Ministrstvo za notranje zadeve. Vlada in njena ministrstva (resorji) so že po samem bistvu stvari državni organi v ožjem smislu, ustanovljeni za opravljanje nalog vodenja in upravljanja države, njihovo delovanje in status pa ureja Zakon o državni upravi (Ur.l. RS, št. 52/2002, s sprem. in dop.). Ministrstva so zato državni organi tudi v smislu ZDIJZ in s tem zavezanci za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja po tem zakonu.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
- da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
- da organ z njo razpolaga,
- da se informacija nahaja v materializirani obliki.
2. Vprašanje bistvenih kršitev določb postopka
Organ prve stopnje je z dopisom z dne 28. 3. 2011 prosilca obvestil o tem, da vodi postopek po ZDIJZ in da prosilec (ki ga organ sicer ni imenoval) zahteva med drugim dokumentacijo, ki se nanaša na stranskega udeleženca. Po presoji Pooblaščenca je z navedenim dopisom organ zadostil standardu vabila stranskemu udeležencu za priglasitev udeležbe v postopku, ne glede na to, da prosilca ni imenoval, saj to ni bistveni pogoj za izpolnitev pogoja seznanitve osebe, na katere pravice in koristi bi lahko vplivala odločba, o poteku upravnega postopka. Organ je stranskega udeleženca seznanil s tem, da je prosilec zahteval celotno dokumentacijo postopkov, ki so bili podlaga za sklenitev sporazuma med MNZ in MO Koper ter stranskim udeležencem, v kateri se poleg sporazuma nahaja tudi menjalna pogodba. Z navedenim je prvostopenjski organ po presoji Pooblaščenca dovolj izčrpno obvestil stranskega udeleženca o naravi zahtevanih informacij. Glede na to, da je bil stranski udeleženec torej obveščen o začetku in vodenju konkretnega postopka glede dostopa do informacij javnega značaja, je tudi sam odgovoren za to, da v upravnem postopku aktivno zaščiti svoje interese. Za to je med drugim stranskim udeležencem na voljo tudi institut pregledovanja in prepisovanja dokumentov ter obvestila o poteku postopka iz 82. člena ZUP. Predvsem pa ni mogoče pritrditi stranskemu udeležencu, da bi moral organ prve stopnje o udeležbi stranskega udeleženca odločiti z izdajo odločbe, saj take možnosti ZUP ne predvideva. ZUP tudi ne vsebuje nobenih formalnih pogojev, kaj naj bi vabilo za udeležbo v postopek vsebovalo, obvezna je le določitev roka za priglasitev udeležbe, ki ne sme biti krajši od osmih dni. Organ prve stopnje je sicer postavljen rok v obvestilu nepravilno zasnoval (postavil je določen datum, v katerem pričakuje odgovor prosilca), saj ni upošteval, da se akti, od katerih teče rok, skladno s 1. odstavkom 87. člena ZUP vročajo osebno, rok pa po določbi 2. odstavka 100. člena ZUP začne teči prvi naslednji dan po vročitvi. Kljub temu pa je očitno, da stranskemu udeležencu s tem ni bila kršena pravica udeležbe v postopku. Ta zaključek potrjuje tudi dejstvo, da je pravna služba stranskega udeleženca dne 5. 4. 2011 organ zaprosila za "podaljšanje roka za nadaljnjih 8 dni", kar je organ odobril, prosilcu pa je izdal sklep o podaljšanju roka za dostop do informacij javnega značaja. Po prejemu odgovora stranskega udeleženca dne 12. 4. 2011, je organ nedvomno upošteval pripombe stranskega udeleženca, saj je skladno z navedbami stranskega udeleženca o obstoju poslovne skrivnosti z odločbo zavrnil dostop do dela zahtevanih dokumentov. Z vsem navedenim je torej očitno, da je bil stranski udeleženec obveščen o postopku, se vanj tudi vključil, organ pa je dejanja stranskega udeleženca upošteval v postopka in tudi pri vsebini izdane odločbe (s prekritjem delov, ki predstavljajo poslovno skrivnost stranskega udeleženca). Najpomembnejše dejstvo, ki govori o tem, da je organ upošteval udeležbo stranskega udeleženca v postopku, pa je, da mu je organ skladno z določbami ZUP vročil odločbo. Organ je torej smatral, da je stranski udeleženec pravilno priglasil svojo udeležbo v postopku in mu je zato vročil odločbo.
Pooblaščenec glede na vse navedeno ugotavlja, da je bila pravica stranskega udeleženca do udeležbe v postopku zagotovljena, zato ni podana bistvena kršitev določb upravnega postopka.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preveril še, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do drugih bistvenih kršitev postopka in ugotovil, da takšnih kršitev ni bilo.
3. Vprašanje zmotne uporabe materialnega prava – izjema poslovne skrivnosti
Glede zmotne uporabe materialnega prava je stranski udeleženec navedel, da je organ napačno uporabil 7. člen ZDIJZ, saj po njegovem mnenju v konkretnem primeru ni podlage za delni dostop, ker gre pri sporazumu in menjalni pogodbi za takšna pogodbena razmerja, ki v celoti predstavljajo poslovno skrivnost.
3.1 Poslovna skrivnost v dokumentih, glede katerih je organ v celoti omogočil dostop
Organ je v zvezi z dokumenti, glede katerih je prosilcu v celoti dovolil dostop, ugotovil, da dokumenti izpolnjujejo vse kriterije za opredelitev informacija javnega značaja iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ (da torej z dokumenti, ki sodijo v njegovo delovno področje, razpolaga v materializirani obliki, izdelal pa jih je sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb). Nato je organ ugotovil, da dokumenti, glede katerih je dovolil dostop, ne vsebujejo izjem od prostega dostopa iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. V skladu z načelom prostega dostopa iz 5. člena ZDIJZ organ ni dolžan v odločbi za vsako izjemo posebej opisati negativnega preizkusa o neobstoju izjeme, če pa ugotovi, da izjema obstaja ali se nanjo sklicuje stranka ali stranski udeleženec, jo je dolžan temeljito obrazložiti.
Pooblaščenec je ugotovil, da se od v celoti posredovanih dokumentov na stranskega udeleženca nanaša le:
- Aneks št. 1 k najemni pogodbi št. 1711-98-020322,
- obrazložitev, v kateri so v 5. točkah opisani razlogi za oziroma potek sklenitve Aneksa in
- dopis Ministrstva za notranje zadeve št. 351-9/2007/3 z dne 19. 10. 2007 kot obvestilo o selitvi policijske uprave Koper v nove poslovne prostore.
Navedeni trije dokumenti po presoji Pooblaščenca ne vsebujejo podatkov, ki bi bili opredeljeni kot poslovna skrivnost ali ki bi jih stranski udeleženec sploh lahko zavaroval kot poslovno skrivnost. Pri podatkih iz navedenih treh dokumentov gre namreč za podatke o porabi javnih sredstev, dostopa do takšnih podatkov pa se načeloma ne more zavrniti zaradi izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ (med drugim tudi izjeme poslovnih skrivnosti). Določba 3. odstavka 6. člena ZDIJZ namreč določa, da se ne glede na izjeme od prostega dostopa dovoli dostop do informacij, če gre za podatke o porabi javnih sredstev ali podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, razen v primerih iz 1. in 5. do 8. točke 1. odstavka ter v primerih, ko zakon, ki ureja javne finance ali zakon, ki ureja javna naročila, določata drugače. ZDIJZ tako določa absolutno javnost podatkov o porabi javnih sredstev (razen v nekaterih vnaprej opredeljenih primerih), kadar zakon določa javnost podatkov, pa jih tudi ni mogoče označiti za poslovno skrivnost, saj to izrecno določa 3. odstavek 39. člena Zakona o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 65/2009-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZGD-1).
Pojem porabe javnih sredstev je širok, saj je eden temeljnih namenov zakonodaje s področja dostopa do informacij javnega značaja ravno zagotavljanje transparentnosti porabe javnih sredstev. Iz tega razloga "poraba" ne pomeni zgolj prenosa denarnih sredstev, temveč kakršnokoli obliko (odplačno ali neodplačno) prenosa sredstev, ki so lahko materializirana, nematerializirana, denarna ipd. Pogodbena razmerja z organi javnega sektorja, ki vključujejo takšen prenos javnih sredstev, ne morejo biti v celoti označena kot poslovne skrivnosti, ne glede na to, ali bi podatki lahko vplivali na konkurenčni položaj gospodarskega subjekta ali ne. V uvodnem členu Aneksa št. 1 k najemni pogodbi je družba Primorje d.d. omenjena kot pogodbena stranka menjalne pogodbe, na podlagi katere je organ lokalne samouprave pridobil lastninsko pravico nad nepremičninami. Glede na to, da gre pri podatkih o pogodbenih strankah menjalne pogodbe torej za podatke, povezane s porabo javnih sredstev, takšen podatek ne more biti izvzet iz prostega dostopa na podlagi katere od izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Enako velja za dokument "obrazložitev", kjer je stranski udeleženec zgolj omenjen kot stranka tripartitnega sporazuma, ter dopis Ministrstva za notranje zadeve št. 351-9/2007/3 z dne 19. 10. 2007.
3.2 Poslovna skrivnost v dokumentih, glede katerih je organ delno omogočil dostop (delni dostop)
Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je organ pravilno uporabil določbo 2. točke 1. odstavka 6. člena (izjema poslovne skrivnosti) ter 7. člen ZDIJZ (institut delnega dostopa) v zvezi z dostopom do Sporazuma št. C1714-07-490052 z dne 30. 8. 2007 in Predloga sporazuma.
Zaradi poslovne skrivnosti stranskega udeleženca je organ namreč zakril določene dele zahtevanih dveh dokumentov, in sicer v delu, ki se nanaša na izražene investicijske in druge interese stranskega udeleženca, prosilcu pa je na podlagi 7. člena ZDIJZ omogočil seznanitev s preostalimi deli dokumentov, ki ne vsebujejo poslovnih skrivnosti stranskega udeleženca.
2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ določa, da organ zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek, ki je opredeljen kot poslovna skrivnost v skladu z zakonom, ki ureja gospodarske družbe. ZGD-1 tako v 39. členu vsebuje opredelitev poslovne skrivnosti po subjektivnem in objektivnem kriteriju. Poslovna skrivnost po subjektivnem kriteriju je skladno s 1. odstavkom 39. člena ZGD-1 podana glede podatkov, za katere je tako določila družba s pisnim sklepom. S tem sklepom morajo biti seznanjeni družbeniki, delavci, člani organov družbe in druge osebe, ki morajo varovati poslovno skrivnost. S pisnim sklepom družba določi način varovanja poslovne skrivnosti in odgovornost oseb, ki morajo varovati poslovno skrivnost. Poslovna skrivnost skladno z 2. odstavkom 39. člena ZGD-1 po objektivnem kriteriju podana, ne glede na to ali so določeni s sklepom družbe, kadar je očitno, da bi nastala občutna škoda, če bi za te podatke izvedela nepooblaščena oseba.
a) Subjektivni kriterij
Pooblaščenec je v postopku ugotovil, da subjektivni kriterij poslovne skrivnosti, v nasprotju s tem, kar je ugotovil organ prve stopnje, ni izpolnjen, saj dokumenti niso vidno označeni kot poslovne skrivnosti skladno z določbo 1. odstavka 10. člena Sklepa o varovanju poslovne skrivnosti, ki šteje za pisni sklep po 1. odstavku 39. člena ZGD-1. Sklep o varovanju poslovne skrivnosti namreč jasno določa, da morajo biti vse listine, podatki in predmeti, ki predstavljajo poslovno skrivnost, na vidnem mestu tako označeni. Sporazum in Predlog sporazuma nista pravilno označena kot poslovna skrivnost skladno s 1. odstavkom 10. člena Sklepa o varovanju poslovne skrivnosti. Pravilnik o varovanju poslovne skrivnosti in prepovedi konkurence, ki ga je stranski udeleženec sprejel na podlagi Sklepa o varovanju poslovne skrivnosti, ne vsebuje nobene drugačne določbe o načinu označevanja poslovnih skrivnosti, zato po mnenju Pooblaščenca v tem delu velja določba 1. odstavka 10. člena Sklepa. Subjektivni kriterij poslovne skrivnosti tako ni podan za nobenega od dokumentov, za katere je organ uporabil določbe o delnem dostopu (torej za Sporazum in Predlog sporazuma). Ker pa se stranski udeleženec pritožuje, da je organ prekril premalo podatkov, oziroma da so tudi iz nezakritih podatkov v dokumentih razvidne njegove poslovne skrivnosti, Pooblaščenec glede na nepodanost subjektivnega kriterija ugotavlja, da organ ni razkril preveč podatkov.
b) Objektivni kriterij
Nadalje pa je moral Pooblaščenec preveriti tudi, ali podatki v Sporazumu in Predlogu sporazuma vsebujejo podatke, ki bi bili lahko opredeljeni kot poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju. Pooblaščenec ugotavlja, da je v delu prekritih podatkov v Sporazumu in Predlogu sporazuma, ki razkrivajo investicijske in druge načrte in interese stranskega udeleženca, nedvomno podan objektivni kriterij poslovne skrivnosti. V ostalih, nezakritih, podatkih pa Pooblaščenec ni našel nobenih poslovnih skrivnosti stranskega udeleženca. Narava nezakritih podatkov namreč ni takšna, da bi bila sposobna povzročiti kakršnokoli škodo stranskemu udeležencu na trgu. Razkritje dejstva, da se je stranski udeleženec uspel dogovoriti za posel, ki je zanj gotovo ugoden, mu ne more povzročiti občutne škode, posebej zato, ker mora biti poslovanje države in lokalne samouprave transparentno in načeloma javno. Pooblaščenec ugotavlja, da je organ v delno zavrnjenem dostopu do Sporazuma upošteval interes stranskega udeleženca po varovanju podatkov o tržnem položaju in aktivnosti družbe, finančnem položaju družbe in investicijah ter prekril dele Sporazuma, iz katerih bi bil razviden investicijski interes stranskega udeleženca. Ostali, nezakriti podatki, pa ne razkrivajo nikakršnih investicijskih načrtov stranskega udeleženca, ne pomenijo ogrožanja tržnega položaja, konkurenčnosti družbe na trgu in možnosti za sklenitev poslov. Pooblaščenec je tako presodil, da je organ z uporabo instituta delnega dostopa prekril prav vse podatke, katerih razkritje bi lahko povzročilo občutno škodo stranskemu udeležencu. Podatki, ki se neprekriti nahajajo v Sporazumu in Predlogu sporazuma, sporočajo le lastništvo nepremičnine stranskega udeleženca, ki je predvidena za menjavo z nepremičnino Mestne občine Koper.
Glede na to, da je dokazno breme pri zatrjevanju objektivnega kriterija primarno na subjektu, katerega poslovne skrivnosti naj bi se varovale, je Pooblaščenec ugotovil, da stranski udeleženec ni dokazal, kako bi razkritje nezakritih podatkov iz Sporazuma in Predloga sporazuma omogočilo konkurenčnim ponudnikom, da bi s pomočjo poznavanja vsebine teh dokumentov prilagodili svoje ponudbe in s tem potencialno dosegli vstop v pogodbena razmerja kot tržni konkurenti ter s pogajanji dosežejo posle v škodo stranskega udeleženca in ga na tak način izpodrinili iz poslov. Take navedbe so neosnovane in se jih ne more aplicirati na konkretni primer, saj nezakriti podatki v Sporazumu in Predlogu sporazuma niso takšne narave, zaradi katerih bi konkurenti kakorkoli lahko prilagajali svoje ponudbe.
c) Nezmožnost označitve podatkov za poslovno skrivnost, kadar zakon določa javnost podatkov
Tudi če bi bila izpolnjena bodisi subjektivni bodisi objektivni kriterij za opredelitev podatkov za poslovno skrivnost, pa Pooblaščenec opozarja na določbo 3. odstavka 39. člena ZGD-1, ki določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni. Podatki o ravnanju s stvarnim premoženjem države in občin so skladno z Zakonom o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnosti (Ur.l. RS, št. 86/2010; v nadaljevanju ZSPDSLS) javni. Ravnanje s stvarnim premoženjem skladno z 2. točko 3. člena tega zakona pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja 8. člen ZSPDSLS namreč jasno določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti javno. Izjema od tega pravila je možna le, če poseben zakon določa drugače. Že zaradi te določbe ZSPDSLS podatki v neposredni zvezi z razpolaganjem s stvarnim premoženjem Mestne občine Koper, ne more biti podana izjema poslovne skrivnosti, saj 3. odstavek 39. člena ZGD-1 določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni.
Po pregledu posredovane dokumentacije in dokumentacije, do katere je organ prosilcu zavrnil dostop, je Pooblaščenec celo ugotovil, da je organ kvečjemu preveč široko razlagal izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja in v celoti zavrnil dostop do Menjalne pogodbe, ki vsekakor ne bi mogla biti v celoti izvzeta od prostega dostopa – zaradi načela javnosti iz 8. člena ZSPDSLS in predvsem 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki uveljavlja absolutno javnost podatkov o porabi javnih sredstev (razen določenih izjem, ki jih ni mogoče uporabiti v konkretnem primeru). Ker pa se prosilec ni pritožil zoper delno zavrnilno odločbo organa in zavrnitev dostopa do Menjalne pogodbe ni predmet tega pritožbenega postopka, Pooblaščenec to navaja zgolj kot argument, da ZDIJZ varuje interes javnosti do obveščenosti in je uzakonil voljo zakonodajalca, da ta interes v določenih primerih (npr. v primeru porabe javnih sredstev, podatkov v zvezi opravljanjem javne funkcije ali delovnega razmerja javnega uslužbenca, ravnanju s stvarnim premoženjem države in občin) pretehta nad interesi subjektov po varovanju poslovne skrivnosti, varstvom osebnih podatkov ipd.
Opozoriti je treba še na to, da je organ res napačno navedel, da bo, če do navedenega roka ne prejme odgovora stranskega udeleženca, štel, da citirana menjalna pogodba in sporazum ne vsebujeta poslovnih skrivnosti. Pooblaščenec pritrjuje stranskemu udeležencu, da v zakonu takšna domneva ni predvidena in je zato nedopustna. Glede na to, da je organ upošteval stališče stranskega udeleženca glede podanosti izjeme poslovne skrivnosti, omenjena "domneva" ni vplivala na potek upravnega postopka niti na končno odločitev organa. Pomembno pa je omeniti, da je pravilno stališče organa, da je pri vprašanju obstoja poslovne skrivnosti po objektivnem kriteriju (kadar torej ni izkazan obstoj sklepa o varovanju poslovne skrivnosti) dokazno breme na podjetju, ki zatrjuje obstoj poslovne skrivnosti.
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preveril še, ali ni bil v postopku na prvi stopnji prekršen materialni zakon in ugotovil, da do kršitve materialnih predpisov ni prišlo.
4. Sklepno
Pooblaščenec je ugotovil, da je izrek v odločbi prve stopnje (v delu, ki je predmet presoje tega pritožbenega postopka) zakonit, vendar delno obrazložen z napačnimi razlogi, saj izjema poslovne skrivnosti, ki jo ZDIJZ opredeljuje v 2. točki 1. odstavka 6. člena in pri tem napotuje na določbe ZGD-1, ni podana na temelju subjektivnega kriterija iz 1. odstavka 39. člena ZGD-1, temveč na temelju objektivnega kriterija po 2. odstavku 39. člena ZGD-1.
Pooblaščenec je tako na podlagi 3. odstavka 248. člena ZUP v svoji odločbi navedel pravilne razloge za odločitev, pritožbo stranskega udeleženca pa je zavrnil.
Za konec Pooblaščenec še dodaja, da pritožba stranke v postopku ali stranskega udeleženca po ureditvi iz 224. člena ZUP zadrži izvršitev upravne odločbe. Zaradi vložene pritožbe bi moral zato organ s posredovanjem dokumentov prosilcu počakati do nastopa izvršljivosti odločbe. Ker ZUP ne omogoča nobenih mehanizmov, pritožba zoper preuranjeno izvršitev odločbe ni možna. V primeru kršitve zavarovanih pravic strank ali stranskih udeležencev (npr. poslovne skrivnosti) je možen le še odškodninski zahtevek.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo Ministrstva za notranje zadeve, Štefanova 2, Ljubljana, št. 090-16/2011/9 (155-11) z dne 22. 4. 2011. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ.dipl.prav.,
pooblaščenka