Nepremičninska investicijska družba d.o.o. - Mestna občina Slovenj Gradec
+ -Številka: 090-105/2011/2
Kategorije: Notranje delovanje organa
POVZETEK
Pooblaščenec je delno ugodil pritožbi prosilca, ki je od zahteval zapisnik seje občinskega sveta z dne 21. 3. 2011. Pooblaščenec je ugotovil, da del dokumenta predstavlja izjemo po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za podatke iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, saj je iz njega razvidno, kako občinski svet oblikuje svojo politiko oziroma je iz njega razvidno notranje razmišljanje organa.
ODLOČBA
Številka: 090-105/2011/
Datum: 27. 6. 2011
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005, 51/2007-ZUstS- A; ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP2; ZDIJZ) in drugega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami; ZUP), o pritožbi NID nepremičninske investicijske družbe, d.o.o., Krekov trg 7, 3000 Celje zoper zavrnilno odločbo št. 032-21/2011 z dne 20. 4. 2011 Mestne občine Slovenj Gradec, Šolska ulica 5, 2380 Slovenja Gradec (v nadaljevanju organ), v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo Mestne občine Slovenj Gradec, Šolska ulica 5, 2380 Slovenja Gradec, št. 032-21/2011 z dne 20. 4. 2011 se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo Zapisnika 1. Izredne seje Občinskega sveta Mestne občine Slovenj Gradec z dne 21. 3. 2011, pri čemer je organ dolžan omogočiti delni dostop, in sicer tako, da prekrije besedilo od vključno druge strani dokumenta (t.j. od vključno besed »AD 1« naprej) do vključno desete strani dokumenta (t.j do vključno besed »… 5 minutno pavzo.«).
2. V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
3. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 22. 3. 2011 na organ naslovil pisno zahtevo za dostop do zapisnika seje občinskega sveta z dne 21. 3. 2011. Prosilec je v zahtevi navedel, da je bila seja neutemeljeno zaprta za javnost, saj ni bil izpolnjen noben pogoj iz 4. člena Poslovnika Občinskega sveta Mestne občine Slovenj Gradec (Uradni list RS, št. 94/2008, uradno prečiščeno besedilo, v nadaljevanju: Poslovnik MOSG), ki določa pogoje za izključitev javnosti. Poleg tega naj bi se po mnenju pritožnika na zaprti seji odločalo o dveh temah, in sicer o sprejemu obvezne razlage prostorskega akta ter o pritožbi zoper izdano gradbeno dovoljenje št. 351-76/2010-70 z dne 15. 3. 2011, pri čemer naj bi šlo za postopkovne in vsebinske nepravilnosti. Občinski svet namreč, po mnenju pritožnika, ni pristojen za odločanje o individualnih primerih na področju urejanja prostora, temveč ima pravico in dolžnost sprejemanja, dopolnjevanja in spreminjanja splošnih aktov. Prosilec je potem, ko od organa ni prejel odgovora, svojo zahtevo ponovno pisno posredoval organu dne 5. 4. 2011 in se 20. 4. 2011 pritožil Pooblaščencu zaradi molka organa.
Organ je po pozivu Pooblaščenca, dne 20. 4. 2011 izdal odločbo št. 032-21/2011, s katero je zahtevo prosilca zavrnil na podlagi 11. točke 6. člena ZDIJZ, ker, kot navaja, gre za dokument, ki vsebuje podatke, ki jih je Občinski svet Mestne Občine Slovenj Gradec označil kot nejavne na podlagi instituta omejitve javnosti, ki ga dovoljuje Poslovnik MOSG. Organ se je v svoji odločbi skliceval na odločbo Pooblaščenca št. 090-22/2010/4 in t.i. »deliberative process privilege«, proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo odprto za javnost. Organ še navaja, da je bila odločitev o izključitvi javnosti iz seje občinskega sveta, na kateri je nastal zahtevani zapisnik, sprejeta iz razloga, da se občinskemu svetu omogoči takšno odkrito in odprto razmišljanje, ki bi bilo ovirano, če bi bila seja odprta za javnost.
Organ je še navedel, da je bila omenjena seja občinskega sveta sklicana zaradi upravnega postopka, ki se vodi na Upravni enoti v Slovenj Gradcu, kjer je prosilec zaprosil za izdajo gradbenega dovoljenja za odstranitev obstoječega objekta in gradnjo novega stanovanjskega objekta, imenovanega »Vila Bellevue«. Občinski svet je v zvezi s tem postopkom, ki se na upravni enoti vodi pod št. 351-76/2010, že v letih 2008 in 2009 odločal o spremembah in dopolnitvah prostorskih ureditvenih pogojev (PUP). Upravna enota pa je v tem času že dvakrat izdala gradbeno dovoljenje. Tema omenjene za javnost zaprte izredne seje dne 21. 3. 2011 pa je bilo glasovanje o tem, ali naj se Mestna občina Slovenj Gradec zoper odločbo o gradbenem dovoljenju pritoži ali ne.
Dne 23. 5. 2011 je Pooblaščenec prejel pritožbo prosilca zoper odločbo št. 032-21/2011 z dne 20. 4. 2011. Prosilec meni, da je argumentacija organa v izpodbijani odločbi napačna ter da je bilo zmotno oz. napačno ugotovljeno materialno stanje, saj po mnenju prosilca zahtevani dokument, kot zapisnik seje občinskega sveta, nikakor nima narave dokumenta, ki bi bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oz. dejavnostjo organov in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju organa. Zato prosilec prosi Pooblaščenca, da razveljavi zavrnilno odločbo organa in prosilcu omogoči dostop do zahtevane informacije. Prosilec še navaja, da naj bi šlo v konkretnem primeru glede na vsebino zahtevanega dokumenta za zadevo iz področja urejanja prostora, o kateri mora biti javnost obveščena. Prosilec namreč meni, da je bila predmetna seja neutemeljeno zaprta za javnost, na njej pa naj bi občinski svet odločal o zadevi izven svoje pristojnosti, ko je odločal o pritožbi zoper izdano gradbeno dovoljenje št. 351-76/2010-70 z dne 15. 3. 2010. Prosilec navaja, da naj bi občinski svet s takšnim ravnanjem kršil določbe Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 72/1993, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZLS), Statuta Mestne občine Slovenj Gradec (Uradni list RS, št. 43/2008 – uradno prečiščeno besedilo in 53/2010, v nadaljevanju: Statut MOSG) ter Poslovnika MOSG, saj ni pristojen za odločanje o individualnih primerih na področju urejanja prostora. Prosilec še navaja, da je prav na področju prostorskega urejanja načelo javnosti eno bistvenih, da pa prosilec kot investitor v konkretni zadevi, ki je bila predmet obravnave na navedeni seji občinskega sveta, ne more šteti kot javnost, saj se je odločalo o zadevi in premoženju, ki je v izključni dejanski lasti investitorja.
Prosilec se je na pritožbo pritožil organu dne 12. 5. 2011. Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je z dopisom št. 032-21/2011, z dne 19. 5. 2011, na podlagi 245. člena ZUP, odstopil v reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem informacije javnega značaja
Organ je, kot organ lokalne samouprave, ustanovljen na podlagi ZLS in kot tak nedvomno sodi v krog organov, ki so zavezani posredovati informacije javnega značaja. Kot določata 1. in 2. člen ZLS, so občine temeljne lokalne samoupravne skupnosti, ki v okviru ustave in zakonov samostojno urejajo in opravljajo svoje zadeve in izvršujejo naloge, ki so nanje prenesene z zakoni. Prosilec zahteva informacije, ki se nanašajo na delo občinskega sveta, kot najvišjega organa odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine, kar nedvomno pomeni, da informacije, ki jih prosilec zahteva, spadajo v delovno področje organa.
Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Organ torej nosi dokazno breme za dokazovanje, da so določene informacije izvzete iz prostega dostopa zato, ker sploh ne gre za informacijo javnega značaja, ali pa sicer so izpolnjeni kriteriji za informacijo javnega značaja, vendar se lahko zavrne dostop do nje zaradi ene od zakonsko opredeljenih izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, iz katerega izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Pooblaščenec ugotavlja, da v obravnavanem primeru ni sporno, da je predmet prosilčeve zahteve za dostop do informacij javnega značaja dokument: Zapisnik 1. Izredne seje Občinskega sveta Mestne občine Slovenj Gradec z dne 21. 3. 2011. Glede navedenega dokumenta ni sporno, da sodi v delovno področje organa, da organ z njim razpolaga, ter da je v obravnavanem primeru izpolnjen tudi kriterij materializirane oblike. Navedeno pomeni, da zahtevani dokument izpolnjuje vse tri kriterije, ki morajo biti podani kumulativno, da lahko določen dokument opredelimo kot informacijo javnega značaja. V nadaljevanju je Pooblaščenec presojal, ali je navedeni dokument v celoti prosto dostopna informacija javnega značaja, in sicer je najprej presojal, ali predstavlja navedeni dokument delno ali v celoti informacije o notranjem delovanju organa, po uradni dolžnosti pa je preveril tudi, ali je izkazan kak drug razlog za zavrnitev dostopa po ZDIJZ.
2. O notranjem delovanju organa
Organ je prosilcu zavrnil dostop do zahtevanega dokumenta v celoti, sklicujoč se na obstoj izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Prosilec v pritožbi nasprotuje odločitvi organa, zato je Pooblaščenec presojal njeno pravilnost. Skladno z 11. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se ta nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Za obstoj navedene izjeme morata biti torej kumulativno izpolnjena dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (specifični škodni test).
Pri tej izjemi gre za podatke za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Varuje se torej notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo »notranji proces razmišljanja organa«. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot »deliberative process privilege«. Namen te izjeme je preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa »notranjega razmišljanja organa« ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje prav na ta argument, čemur lahko Pooblaščenec pritrdi. Pooblaščenec ocenjuje, da je zapisnik seje občinskega sveta akt beleženja notranjega delovanja oziroma procesa oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisnikih in sklepih organa. Pooblaščenec je ugotovil, da obravnavani dokument vsebuje informacije, ki nedvomno kažejo na notranje delovanje občinskega sveta, saj je iz njega razvidno, kako občinski svet oblikuje svojo politiko oziroma je iz njega razvidno notranje razmišljanje organa.
29. člen ZLS določa, da je občinski svet najvišji organ odločanja o vseh zadevah v okviru pravic in dolžnosti občine. V okviru svojih pristojnosti občinski svet med drugim: sprejema prostorske in druge plane razvoja občine; sprejema občinski proračun in zaključni račun; nadzoruje delo župana, podžupana in občinske uprave glede izvrševanja odločitev občinskega sveta; odloča o pridobitvi in odtujitvi občinskega premoženja; odloča o drugih zadevah, ki jih določa zakon in statut občine. Občinski svet odloča tudi o na občino z zakonom prenesenih zadevah iz državne pristojnosti, če zakon ne določa, da o teh zadevah odloča drug občinski organ. Nadalje Statut MOSG v 16. členu določa, da občinski svet sprejema med drugim mnenja o vsebini zakonov in drugih predpisov, ki se tičejo koristi občine. V okviru svojih pristojnosti občinski svet med drugim: nadzoruje delo župana, podžupanov in občinske uprave glede izvajanja odločitev občinskega sveta, sprejme letni načrt pridobivanja in razpolaganja z nepremičnim premoženjem občine nad vrednostjo, določeno z odlokom o proračunu občine, odloča o najemu posojila in dajanju poroštva ter odloča o drugih zadevah, ki jih določa ta zakon in ta statut.
Del izvajanja navedenih nalog organa, katerega del je tudi zahtevani dokument (saj je v njem podrobno zabeleženo notranje razmišljanje organa, ki se je razvilo ob izvrševanju ene izmed nalog organa), po naravi sodi v sfero notranjega delovanja organa. Tudi po vsebinski plati je v obravnavni zadevi zahtevani dokument istovrstni primerom, ki se v teoriji navajajo kot podatki, sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem (to so npr. interna komunikacija organa, zlasti dopisi, mnenja, poročila, navodila, smernice - Več o tem gl. Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005, stran 139). V dokumentu je namreč zabeleženo, kaj so posamezni udeleženci navedene seje občinskega sveta povedali v razpravi, ki je bila sicer zaprta za javnost. Na podlagi vsega navedenega izhaja, da je prvi pogoj v konkretnem primeru izpolnjen, in je mogoče šteti, da gre za dokument – sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa.
Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokument, sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumenta, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru bi bila izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana, če se izkaže, da bi razkritje (delov) zapisnika seje občinskega sveta, povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da »motnje« ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja, kako deluje organ ipd. Besedo motnje je potrebno tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
Organ navaja, da je 1. Izredna seja Občinskega sveta Mestne občine Slovenj Gradec dne 21. 3. 2011 potekala v zaupnem duhu oziroma celo v duhu tajnosti podatkov, saj so člani sveta sprejeli sklep, da se na tej seji izključi javnosti, zato so udeleženci upravičeno pričakovali, da so njihova svobodno in odkrito izražena stališča, ki so zabeležena v dokumentu, ki je predmet izpodbijane odločbe, namenjena le rabi znotraj organa. Organ v svoji odločbi še navaja, da bi razkritje podatka, ki ga je Občinski svet Mestne občine Slovenj Gradec označil za tajnega oziroma nejavnega pomenilo poseg v zakonito delovanje sveta, institut omejitve javnosti pa bi s tem izgubil svoj smisel in namen. Poleg tega bi bilo z razkritjem zahtevanega podatka, kot še dodaja organ, načeto zaupanje članov občinskega sveta do samega dela sveta, kot najvišjega organa odločanja na občinski ravni in tudi do dela občinske uprave.
Kot določa Poslovnik MOSG v 4. členu, je delo sveta in njegovih delovnih teles javno. Javnost dela se lahko omeji ali izključi, če to zahtevajo razlogi varovanja osebnih podatkov, dokumentov in gradiv, ki vsebujejo podatke, ki so v skladu z zakonom, drugim predpisom ali splošnim aktom občine oziroma druge javne ali zasebno pravne osebe zaupne narave oziroma državna, vojaška ali uradna tajnost. Način zagotavljanja javnosti dela in način omejitve javnosti dela sveta in njegovih delovnih teles določa poslovnik. Načeloma je namen, ki ga zasledujejo interne oziroma zaprte seje organov, običajno v tem, da se zagotovi odprta platforma, v kateri lahko udeleženci odkrito razpravljajo in izražajo svoja mnenja, ki so zagotovo manj okrnjena in prilagojena splošni javnosti, kot bi bila v primeru širše javne razprave.
Zato se upoštevajoč določbo 4. člena Poslovnika MOSG postavlja vprašanje, ali je z vidika ZDIJZ relevantno, da je bila seja občinskega sveta zaprta za javnost. To dejstvo samo po sebi pomeni, da gre za notranje in ne javno delovanje organa. Pooblaščenec po pregledu dokumenta tudi v tem delu pritrjuje trditvam organa v izpodbijani odločbi, da bi razkrivanje celotnega zapisnika, ki beleži razprave na seji občinskega sveta povzročilo motnje v njegovem delu, ker bi povsem spremenilo način dela. Posledično bi razkritje zapiskov za javnost zaprte seje občinskega sveta pripeljalo do tega, da bi se odločitve organa sprejemale drugje, daleč od oči javnosti, na sejah pa bi se odločitve zgolj formalno potrjevale. Kabinetno sprejemanje odločitev bi na ta način povzročilo izredno težke motnje v delovanju in dejavnosti občinskega sveta. Iz vsega navedenega brez dvoma izhaja, da bi bile motnje pri delovanju organa, ki bi nastale z razkritjem zahtevanega dokumenta, večje od pravice javnosti, da se seznani z informacijami, zapisanimi v zahtevanem dokumentu. Pooblaščenec je po presoji vseh okoliščin prišel do ugotovitve, da bi razkritje obravnavanega dokumenta povzročilo motnje pri delovanju organa. To stališče Pooblaščenca utemeljuje predvsem splošna zasnova in namen postopkov vodenja sej za javnost zaprte seje občinskega sveta. Pooblaščenec je presodil, da bi za organ nastala nepopravljiva škoda, če bi bila celotna vsebina razprave, ki je zabeležena v obravnavanem dokumentu razkrita javnosti, saj bi se v prihodnjih tovrstnih sejah lahko zgodilo, da bi udeleženci omejevali svoj tok misli, se vzdržali kritičnih (pozitivnih in negativnih) izjav, saj bi mislili na posledice razkritja izven okvira prisotnih na konkretni seji. Po drugi strani pa bi bilo možno, da bi se zaradi predhodnega kabinetnega sprejemanja odločitev razprava na sejah občinskega sveta navidezno odvijala nemoteno, dejansko pa bi odsevala le uradna, "izpiljena" stališča udeležencev seje, kar bi pomenilo izgubljeno vrednost zapisnikov sej kot dokumentov, ki naj bi kolikor se da objektivno odražali potek sprejemanja odločitev. Ti dve nevarnosti (omejevanje lastnih izjav ali le navidezno razpravljanje) pa po mnenju Pooblaščenca nista zgolj abstraktni in neoprijemljivi, temveč povsem predvidljivi posledici morebitnega razkritja obravnavanega dokumenta. Če bi udeleženci seje občinskega sveta vedeli, da bodo tovrstni zapisi razkriti javnosti, je povsem jasno, da bi v prihodnje "pazili", kaj bodo izrekli, kar bi delovalo v nasprotju z bistvenim namenom njihove razprave na zaprtih sejah – to je podajanje strokovnih, kritičnih in seveda tudi odkritih mnenj – s čimer bi bil ogrožen proces odločanja občinskega sveta.
Pooblaščenec na koncu še pojasnjuje, da zavrnitev dostopa do dokumenta iz razloga po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ nikakor ne pomeni, da bi motnje pri delovanju organa nastale, ker bi bili podatki iz zahtevanega dokumenta sporni, ali bi predstavljali kakšne nepravilnosti pri organu oziroma bi zanj pomenili zadrego. Namen zavrnitve dostopa po 11. točki ni skriti dokument, da bi se organ zavaroval pred kritičnim očesom javnosti, temveč pomeni zavarovanje relativno normalnega notranjega delovanja organa. Zato Pooblaščenec ocenjuje, da predstavlja izjemo na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ del zapisnika, ki predstavlja dobesedni zapis razprave na za javnost zaprti seji občinskega sveta, ne pa tudi vsebina sprejetih sklepov in zabeleženje dnevnega reda ter seznama prisotnih. Slednji del zapisnika, namreč ne odraža notranjega delovanja organa, razkritje katerega, bi lahko povzročilo kakršnokoli škodo organu. To izhaja tudi iz utemeljitve organa v izpodbijani odločbi.
Razkritje obravnavanega dokumenta v delu, ki predstavlja dobesedni zapis razprave na za javnost zaprti seji občinskega sveta, bi po presoji Pooblaščenca, kot je razvidno iz zgornje argumentacije, organu povzročilo (konkretne) prihodnje težave v delovanju. Pooblaščenec na tem mestu še pripominja, da vse navedeno seveda ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, avtomatično možno zavrniti dostop do kakršnegakoli zapisnika seje občinskega sveta, ki kaže na notranje delovanje organa. Če bi na primer šlo za javno sejo, kar pomeni, da so udeleženci seje občinskega sveta vnaprej seznanjeni, da je zapisnik posredovan javnosti, bi bilo mnogo težje izkazati škodo, ki mora biti vselej specifična in mora izhajati iz informacij v konkretnem dokumentu.
Upoštevaje navedeno je Pooblaščenec zaključil, da sta v delu, ki se nanaša na dobesedni zapis razprave na za javnost zaprti seji občinskega sveta (strani 2 do vključno 10 zahtevanega dokumenta), kumulativno izpolnjena oba pogoja, ki ju za obstoj izjeme po 11. točki prvega odstavka 6. člena določa ZDIJZ, saj bi javnost tega dela zahtevanega dokumenta v tolikšni meri ogrozila kritično in učinkovito delo organa, da obstaja resna in konkretna nevarnost motnje v delovanju organa, zato je treba zahtevo prosilca v tem delu zavrniti. V delu, ki se nanaša na 1. stran zahtevanega dokumenta, in sicer do besed »AD 1« in na 11. stran zahtevanega dokumenta, in sicer od vključno besed »Po pavzi je …« do konca dokumenta, pa je treba zahtevi prosilca ugoditi.. Del, v katerem so zabeleženi sklepi seje občinskega sveta, dnevni red, seznam prisotnih na seji, uvodno pojasnilo župana ter glasovanje o posameznih sklepih namreč predstavlja javen dokument, ker za ta del zapisnika ni mogoče šteti, da je izkazana kakršnakoli škoda, ki naj bi nastala z njegovim razkritjem. Ta del dokumenta, ne vsebuje razprave organa o posameznih vprašanjih na dnevnem redu. To je mogoče razbrati tudi iz argumentacije organa, ki se sklicuje na varovanje »notranjega razmišljanja organa«, to pa je zabeleženo v zapisniku razprave.
Po opravljenem preizkusu, izvedenem po drugem odstavku 247. člena ZUP, Pooblaščenec ugotavlja, da je odločba glede ugotovljenih dejstev in glede uporabe zakona pravilna, da pa se da namen, zaradi katerega je bila odločba izdana, doseči tudi z drugimi, za stranko ugodnejšimi sredstvi. Organ namreč pri odločanju na prvi stopnji ni upošteval pravila delnega dostopa (7. člen ZDIJZ) in dejstva, da je prosilcu mogoče posredovati zahtevani dokument v obliki delnega dostopa. Zato je Pooblaščenec izpodbijano odločbo organa odpravil in jo v tem delu spremenil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Organ je prosilcu dolžan posredovati del (prvo in 11. stran) Zapisnika 1. Izredne seje Občinskega sveta Mestne občine Slovenj Gradec z dne 21. 3. 2011, kot izhaja iz izreka te odločbe. V preostalem delu se zahteva prosilca, iz razloga obstoja izjeme po 11. tč. prvega odstavka 6. čl. ZDIJZ, zavrne.
3. Ostale izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti na podlagi drugega odstavka 247. člena ZUP izvedel preizkus, ali v konkretnem primeru morda, poleg izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, katere obstoj je ugotovljen v prejšnji točki obrazložitve te odločbe, obstaja katera izmed preostalih možnih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Na podlagi pregleda vsebine zahtevanega dokumenta je Pooblaščenec ugotovil, da v njem ni nobenih drugih izjem od prosto dostopnih informacij.
Dokument vsebuje zabeležena imena občinskih svetnikov in zaposlenih na občini, ki pa so navedena v funkciji njihovega opravljanja javne funkcije oziroma delovnega razmerja. Ti pa v skladu s 3. odstavkom 6. člena ZDIJZ ne štejejo med osebne podatke, ki so predmet izjeme po ZDIJZ.
V izogib nesporazumom Pooblaščenec še pojasnjuje, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj se je organ odločil za obravnavo navedenih tem na svoji seji in zakaj je sprejel določen sklep. Pooblaščenec v zvezi z navedbami prosilca, da naj bi šlo v obravnavanem primeru za kršenje pristojnosti občinskega sveta, ugotavlja, da ni pristojen organ za tolmačenje o čem je in o čem ni pristojen odločati občinski svet. Prav tako Pooblaščenec ni pristojen organ za odločanje o tem, ali gre v obravnavanem primeru za odločanje občinskih svetnikov o pritožbenem postopku v zvezi z aktom, ki ga je sprejel organ.
Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca po ZDIJZ, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Vendar pa je Pooblaščenec na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Pooblaščenec zato skladno z načelom zakonitosti ne more in ne sme presojati zakonitosti in smotrnosti odločanja organa. Zato so vse pritožbene navedbe prosilca, ki se nanašajo na zatrjevanje nepravilnosti delovanja organa, pravilnost zaprtja seje občinskega sveta za javnost in druge domnevne nepravilnosti, ki jih navaja prosilec v pritožbenem postopku po ZDIJZ pravno nerelavantne in se Pooblaščenec zato do njih ni posebej opredeljeval. Za presojo zatrjevanih nepravilnosti so namreč pristojni drugi državni organi (npr. Upravna inšpekcija, Komisija za preprečevanje korupcije, …).
4. Sklepno
Drugi odstavek 5. člena ZDIJZ določa, da ima vsak prosilec na svojo zahtevo pravico pridobiti od organa informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled, ali da pridobi njen prepis, fotokopijo, ali njen elektronski zapis. Drugi odstavek 17. člena v 2. točki ZDIJZ nadalje določa, da mora prosilec v zahtevi opredeliti, na kakšen način se želi seznaniti z vsebino zahtevane informacije (vpogled, prepis, fotokopija, elektronski zapis). Iz vsega zapisanega sledi, da je prosilec tisti, ki odloča, v kakšni obliki želi prejeti zahtevano informacijo. Zato mora organ prosilcu posredovati dokumente, navedene v 2. in 3. točki izreka te odločbe, na način, kot to zahteva prosilec (v obliki fotokopije).
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Jerše, univ. dipl. prav.,
generalna sekretarka pooblaščenke
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka