Meteorit d.o.o. - Medicinska fakulteta Univerze v Mariboru
+ -Številka: 090-104/2011/2
Kategorije: Poslovna skrivnost
POVZETEK
Prosilec je na podlagi ZDIJZ zahteval vpogled v vso ponudbeno dokumentacijo in komunikacijo izbranega ponudnika konzorcij Begrad d.d.- Granit d.d. ter vso ostalo dokumentacijo naročnika, vezano na predmetni razpis. V pritožbenem postopku je Pooblašlenec ugotovil, da je izrek izpodbijane odločbe v neskladju oziroma v nasprotju z obrazložitvijo, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Pooblaščenec je izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek in pri tem opozoril, da postopek po določbah ZJN-2 ne more konzumirati postopka po ZDIJZ. V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, nato pa natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije gre za poslovno skrivnost v skladu z 39. členom ZGD-1, torej za izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
ODLOČBA
Številka: 090-104/2011
Datum: 15. 7. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odst. 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 19. 4. 2011, družbe Meteorit d.o.o., Miklavška cesta 82, 2311 Hoče (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo z dne 15. 4. 2011, št. 300-1mf/2008/87, Univerze v Mariboru Medicinske fakultete, Slomškov trg 15, 2000 Maribor (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi. Odločba z dne 15. 4. 2011, št. 300-1mf/2008/87 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi odločiti najpozneje v 30 dneh od prejema te odločbe.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 25. 3. 2011 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer vpogled
v vso ponudbeno dokumentacijo in komunikacijo izbranega ponudnika konzorcij Begrad d.d.- Granit d.d. ter vso ostalo dokumentacijo naročnika, vezano na predmetni razpis, zlasti pridobljeno strokovno mnenje družbe SIB d.o.o. Maribor, strokovno mnenje odvetniške pisarne Kac in vsa ostala pridobljena pravna mnenja, vezana na javni razpis: »Novogradnja Medicinske fakultete v Mariboru«, objavljenega na Portalu javnih naročil dne 24.09.2009, št. objave JN7861/2009 in objava v uradnem listu EU št. 2009/S 187-269048.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 15. 4. 2011, št. 300-1mf/2008/8, s katero je zahtevo zavrnil.
V obrazložitvi navedene odločbe je organ povzel zahtevo prosilca, nato pa navedel, da je bil prosilcu vpogled v ponudbo izbranega ponudnika poslovodečega Begrad d.d., Novo mesto, na podlagi ZJN-2 že omogočen dne 27. 9. 2010. Prosilcu ni bil omogočen vpogled v tiste dele ponudbe, ki so bile označene kot poslovna skrivnost. V te dele ponudbe mu organ tudi na podlagi 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ne bo odobril vpogleda. Pravna mnenja, ki jih je pridobil organ, prav tako vsebujejo podatke iz ponudb ponudnikov, ki predstavljajo poslovno skrivnost v skladu z ZGD-1 in so jih ponudniki tudi označili kot poslovno skrivnost. Zato mu organ vpogleda v pravna mnenja, ki jih je pridobil in so namenjena izključno naročniku, ne more dovoliti (2. točka 1. odstavka 6. člena ZDIJZ). Tudi če bi dovolil delni vpogled v omenjena mnenja, bi to lahko povzročilo dostop do podatkov, ki predstavljajo poslovno skrivnost, kar mora naročnik v skladu s 1. odstavkom 22. člena ZJN-2 varovati. Razkritja teh podatkov mu organ ne more omogočiti niti po končanem postopku javnega razpisa, saj je še vedno zavezan k varovanju poslovnih skrivnosti. Poleg tega je prosilec dne 5. 4. 2011 vložil revizijski zahtevek zoper obvestilo o izbiri, ki ga je organ kot naročnik izdal 8. 3. 2011, zato vpogled v razpisno in ostalo dokumentacijo za prosilca nima več pomena. V revizijskem zahtevku se prosilec sklicuje na eno izmed pravnih mnenj (SIB d.o.o.), v katerega želi opraviti vpogled po ZDIJZ, kar pomeni, da si ga je prosilec že pridobil. Na kakšen način ga je prosilec pridobil, pa organu ni znano. Ker je organ deloma zavrgel in deloma zavrnil prosilčev revizijski zahtevek, bo v nadaljevanju postopka o revizijskem zahtevku odločala Državna revizijska komisija.
Zoper navedeno odločitev organa je prosilec dne 20. 4. 2011 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, ki jo je Pooblaščenec z dopisom z dne 20. 4. 2011, številka: 092-89/2011/2 odstopil organu, da opravi preizkus pritožbe in ravna v skladu z 245. členom ZUP.
Prosilec je v pritožbi navedel, da mu nezakonito ravnanje organa onemogoča dostop do informacij, ki so po zakonu javne. Odločitev organa je neskladna z namenom in cilji zakona in brez vsake utemeljene pravne in dejanske podlage. Obrazložitev zavrnitve ne vsebuje zakonsko predpisanih razlogov zaradi katerih je vlogo dopustno zavrniti in predstavlja grob poseg v načelo javnosti in transparentnosti. Prosilec meni, da je zavrnitev v celoti neutemeljena in oprta na dejstva, ki jih določa zakon. Sklicevanje na oznako zaupnosti ponudbe izbranega ponudnika je neutemeljeno, saj ta označitev nima pravne podlage in pomeni zlorabo tega institute. Za označitev zaupnosti ni dovolj zgolj oznaka, temveč mora biti oznaka tudi zakonsko utemeljena. Tudi v drugem delu je odločitev nezakonita in neresnična. Vlagatelju je dostop nujen zaradi varovanja svojega pravnega interesa v postopkih, ki mu jih daje veljavna zakonodaja in ustava. Prosilec zato v celoti vztraja pri zahtevi za vpogled v ponudbeno dokumentacijo izbranega ponudnika, saj je ta zahteva pravno utemeljena.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 20. 5. 2011, številka: 300-1mf/2008/91 s prilogami, na podlagi 245. čl. ZUP, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), kar pomeni, da je Pooblaščenec, kot organ druge stopnje, v skladu z 247. čl. ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Organ je z izpodbijano odločbo zahtevo prosilca z dne 25. 3. 2011 zavrnil. V obrazložitvi navedene odločbe pa je navedel, da je bil prosilcu dne 27. 9. 2010, na podlagi ZJN-2, že omogočen vpogled v ponudbo izbranega ponudnika poslovodečega Begrad d.d., Novo mesto. Prosilcu ni bil omogočen vpogled v tiste dele ponudbe, ki so bile označene kot poslovna skrivnost. V te dele ponudbe mu organ tudi na podlagi 2. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ ne bo odobril vpogleda.
Pooblaščenec ugotavlja, da je v danem primeru izrek izpodbijane odločbe v neskladju oziroma v nasprotju z obrazložitvijo, kar predstavlja bistveno kršitev pravil postopka. Iz izreka namreč izhaja, da je organ zahtevo prosilca po dostopu do informacij javnega značaja zavrnil, medtem ko iz obrazložitve izhaja, da je organ prosilcu, še pred vložitvijo zahteve za dostop do informacij javnega značaja, omogočil vpogled v zahtevano dokumentacijo in zavrnil le v delu, ki predstavlja zakonske omejitve. Pri tem se je organ nepravilno skliceval na ZJN-2, ki naj bi očitno po stališču organa »konzumiral« zahtevo po ZDIJZ. Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da je organ zahtevo zavrnil, brez da bi se konkretno opredelil do dokumentov, ki naj bi bili predmet njegove presoje. Takšne odločbe tudi iz tega razloga ni mogoče preizkusiti, saj ni razvidno, niti kateri določno opredeljeni dokumenti so bili predmet presoje, niti niso navedeni razlogi za odločitev, ki izhaja iz izreka izpodbijane odločbe, zlati ob dejstvu, da je izrek v nasprotju z obrazložitvijo. Prav tako iz izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ ravnal v skladu s 44. členom ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek treba pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku. Iz posredovanega spisa je sicer razvidno, da je bila stranki z interesom posredovana pritožba prosilca, ni pa iz odločbe razvidno, da bi bil navedeni subjekt pozvan v postopek v času odločanja organa o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja.
Obrazložitev izpodbijane odločbe je tako v nasprotju z izrekom, hkrati pa je ostala zgolj na deklaratorni ravni, ki ne omogoča preizkusa (7. točka 2. odstavek 237. člena ZUP), kar predstavlja bistveno kršitev pravil upravnega postopka in jo je zato treba odpraviti. Ker organ ni ravnal v skladu s 44. členom ZUP, je storil tudi bistveno kršitev pravil postopka po 2. točki. 2. odstavka 237. člena ZUP.
Pooblaščenec je zaradi omenjenih kršitev pravil postopka, ki so bistvene, saj so vplivale na pravilnost odločitve, izpodbijano odločbo odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem bo organ pri ponovnem odločanju moral upoštevati 214. čl. ZUP, ki opredeljuje obrazložitev odločbe, 6. odst. 213. čl. ZUP, ki se nanaša na izrek odločbe in 44. člen ZUP, ki mu nalaga dolžnost skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Pri tem mora organ tudi paziti, da bo izrek odločbe v skladu z njeno obrazložitvijo.
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker se izpodbijana odločba ne da preizkusiti, zlasti zaradi neutemeljene obrazložitve, ki je v nasprotju z izrekom, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje. Dodaten razlog je tudi obsežna dokumentacija, s katero Pooblaščenec ne razpolaga.
Pooblaščenec primarno poudarja, da postopek po določbah ZJN-2 ne more konzumirati postopka po ZDIJZ, na kar se v izpodbijani odločbi opira organ. V obravnavanem primeru je prosilec v določenem časovnem razmiku zahteval vpogled v dokumentacijo, nastalo v postopku javnega naročanja na podlagi ZJN-2, kasneje pa tudi po določbah ZDIJZ, s tem, da se prosilec v svoji zahtevi ni omejil zgolj na informacije, do katerih mu je organ v postopku po ZJN-2 zavrnil dostop. To pomeni, da sta se za celotno zahtevano dokumentacijo odprla dva postopka: en po določbah ZJN-2 in drugi po določbah ZDIJZ. Gre za dva povsem ločena postopka, ki drug na drugega ne vplivata, nista povezana in zasledujeta povsem drug cilj. ZJN-2 ureja ravnanja naročnikov in ponudnikov pri javnem naročanju blaga, storitev in gradenj, medtem ko je ZDIJZ namenjen odločitvi, ali gre za informacijo javnega značaja. Tudi če je organ ponudniku, ki je zahteval vpogled po ZJN-2, omogočil vpogled, s tem še ni razrešen svojih obveznosti po ZDIJZ. Prav tako organ zgolj z izdajo odločbe, kot je bilo v obravnavanem primeru, ne zadosti pravici dostopa do informacij javnega značaja, če se v takšni odločbi organ sklicuje na ZJN-2, in ob tem ne izpelje ugotovitvenega postopka kot mu ga nalaga ZDIJZ in subsidiarno ZUP. Postopek po ZDIJZ je namreč strogo vezan na primarno ugotavljanje, ali zahtevani dokument izpolnjuje vsa merila za informacijo javnega značaja, ki izhajajo iz 1. odst. 4. čl. ZDIJZ, nadalje pa z vprašanjem, ali je podana katera izmed izjem, določenih v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, zaradi katerih se dostop do zahtevanega dokumenta lahko omeji ali pa v celoti zavrne. Zato določbe ZJN-2 nikakor ne morejo predstavljati podlage za odločanje o tem, ali določen dokument predstavlja informacijo javnega značaja. Do uporabe ZJN-2, kot materialnopravnega predpisa, ki ureja področje javnega naročanja, pridemo zgolj preko 3. odst. 39. čl. ZGD-1, ki določa, da se za poslovno skrivnost ne morejo določiti podatki, ki so po zakonu javni, v povezavi z 2. točko 1. odstavka 6. člena ZDIJZ.
V ponovljenem postopku je organ dolžan jasno opredeliti kateri dokumenti, ki jih zahteva prosilec, so predmet presoje, nato pa natančno ugotoviti in konkretno obrazložiti, v katerem delu zahtevane informacije gre za poslovno skrivnost v skladu z 39. členom ZGD-1, torej za izjemo po 2. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ. Treba je torej presojati, ali so izpolnjeni pogoji oz. kriteriji poslovne skrivnosti po 1. ali po 2. odstavku 39. člena ZGD-1, ali gre celo za okoliščine, določene v 3. odstavku 39. člena ZGD-1, na podlagi katerih se podatki sploh ne morejo določiti za poslovno skrivnost, ker so po zakonu javni (npr. ZJN-2), ali gre za podatke o kršitvi zakona ali dobrih poslovnih običajih. Zgolj navajanje, da je družba določene informacije označila kot poslovno skrivnost, zagotovo ni dovolj za izkazovanje obstoja zatrjevane izjeme, saj je organ zavezan konkretno in ne zgolj pavšalno preizkusiti obstoj subjektivnega ali objektivnega kriterija varovanja poslovne skrivnosti, ki ga zahteva 39. člen ZGD-1. Ker se je organ v izpodbijani odločbi ukvarjal z vprašanjem, zakaj prosilec zahtevane informacije potrebuje in kakšen pomen imajo za prosilca, tudi z vidika vložene revizije, ki je del postopka javnega naročanja in jo je sprožil prosilec, Pooblaščenec poudarja, da je v postopku po ZDIJZ povsem irelevantno zakaj prosilec zahtevano informacijo potrebuje, zato organ nima nobene pravne podlage, da bi se s tem ukvarjal. Takšna obravnava prosilca oziroma njegove zahteve je celo v nasprotju z ZDIJZ. Organ se ne more in ne sme spuščati v vprašanje, zakaj prosilec določeno informacijo potrebuje oziroma, zakaj jo bo morebiti uporabil. Njegova dolžnost je izključno ta, da odloči, ali zahtevani dokumenti predstavljajo informacijo javnega značaja za vse oz. erga omnes. To pomeni, da je predmet odločitve strogo vezan na presojo zahtevanega dokumenta, ali zahtevane informacije izpolnjujejo kriterije, določene v 1. odst. 6. čl. ZDIJZ ter nadalje, ali so v celoti ali zgolj v obliki delnega dostopa informacije javnega značaja, do katerih imajo dostop prav vsi, ne zgolj prosilec.
Če organ ugotovi obstoj izjeme iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, pa je nadalje zavezan k preizkusu ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu kljub obstoju izjeme omogočiti delni dostop da zahtevanega dokumenta. Zgolj zato, ker so v zahtevanem dokumentu npr. poslovne skrivnosti, slednje ne more in ne sme biti razlog, da bi se dostop v celoti zavrnil. Institut delnega dostopa je urejen v 7. členu ZDIJZ, ki določa, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena (npr. osebne podatke, poslovna skrivnost) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljeno v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da mora institut delnega dostopa uporabiti vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. 16. člen Uredbe določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; izbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (prvi odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (drugi odstavek).
Šele na podlagi tako izvedenega ugotovitvenega postopka bo lahko organ določno opredelil izrek odločbe, iz katerega bo jasno razvidno, o katerih informacijah je organ odločil, katere predstavljajo informacijo javnega značaja ter do katerih se dostop delno ali v celoti zavrne. V izreku odločbe mora biti v primeru delnega dostopa jasno naveden dokument, ki je predmet presoje in v katerem delu se prekrije oz. izbriše informacije, ki predstavljajo poslovno skrivnost. (npr. prvi odstavek ali od prve do tretje vrstice ipd.). Šele takšen izrek omogoča določljivost in izvršljivost, ki zadosti zakonskim normam in pravni varnosti, do katere je prosilec upravičen.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji storil bistveno kršitev pravil postopka, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP odločbo z dne 15. 4. 2011, št. 300-1mf/2008/87 v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu: Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka