Prosilec - Inšpektorat RS za okolje in prostor
+ -Številka: 090-94/2011/4
Kategorije: Ali dokument obstaja
POVZETEK
Prosilec je zahteval kopije odločb o predlogu za odlog izvršbe, ki jih je v zadnjih 5 letih izdala Območna enota Nova Gorica Inšpektorata za okolje in prostor, predvsem pa določena gradbena inšpektorica. Organ je zavrnil zahtevo, češ da take odločbe o odlogu izvršbe ne obstajajo, saj jih OE Nova Gorica ni izdajala. Pooblaščenec je na ogledu pri organu ugotovil, da navedeno ne drži, saj je našel vsaj en tak dokument. Ker je bil Pooblaščenec prepričan, da organ razpolaga še z drugimi dokumenti, ki ustrezajo prosilčevi zahtevi, je zadevo vrnil organu v ponovno odločanje in mu naložil, naj v ponovljenem postopku temeljito preišče elektronski arhiv in skuša najti dokumente, ki jih prosilec zahteva.
ODLOČBA
Številka: 090-94/2011/4
Datum: 30. 5. 2011
Informacijski pooblaščenec po namestnici informacijske pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah (pooblastilo št. 100-17/2006/48, z dne 17. 8. 2009) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 - UPB2 in 117/2006 - ZDavP2; ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51/07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, št. 80/1999, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca ………… (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo organa Inšpektorat RS za okolje in prostor, Dunajska 47, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-8/2011-22 z dne 19. 4. 2011, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba Inšpektorata RS za okolje in prostor št. 090-8/2011-22 z dne 19. 4. 2011 se odpravi in se zadeva vrne v ponovno odločanje. Inšpektorat RS za okolje in prostor mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je 24. 3. 2011 na organ naslovil zahtevo za pridobitev kopij odločb o predlogu za odlog izvršbe, ki jih je v zadnjih petih letih izdala Območna enota Nova Gorica Inšpektorata za okolje in prostor, predvsem pa gradbena inšpektorica Terezija Gaberščik. Prosilec je zapisal, da v kolikor tako postavljena zahteva organu povzroča prevelike stroške, omejuje zahtevek na cca. 10 do 15 takšnih odločb v navedenem obdobju (zadnjih 5 let). Predvsem pa ga zanimajo te odločbe, ki so bile izdane v postopku zaradi neskladne gradnje.
Organ je prosilcu najprej odgovoril v elektronskem sporočilu z dne 28. 3. 2011, da ne vodi evidence takih odločb, zato bi jih bilo nemogoče poiskati oziroma bi to organu predstavljalo izjemno veliko dela, saj bi morali v vsakem inšpekcijskem spisu posebej iskati omenjene odločbe.
V zavrnilni odločbi št. 090-8/2011-22 z dne 19. 4. 2011 je organ navedel, da ne vodi evidence dokumentarnega gradiva na način, ki bi omogočil pridobivanje inšpekcijskih odločb glede na posamezne kriterije (npr. odlog izvršbe, neskladna gradnja) ali po vrstah posamičnih aktov ali dokumentov, ali po vrstah dokumentov, izdanih v določenem obdobju. Organ je pojasnil, da za posamezno zadevo odpre spis na določenega inšpekcijskega zavezanca v programu Spis 4 (v okviru aplikacije Lotus Notes-a, op. Pooblaščenca), ki pa ne omogoča iskanja po gradivu po kriterijih, ki jih je postavil prosilec. Da bi organ ugodil zahtevi prosilca, bi moral vzpostaviti nov računalniški sistem oz. nadgraditi obstoječega ali pa ročno pregledati več kot 10.000 spisov, kar pa bi pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka, saj zadeve, ki se vodijo pri organu, segajo tudi več kot pet let nazaj.
Organ se je skliceval tudi na odločbo Pooblaščenca 090-39/2010/7 z dne 18. 3. 2010, kjer naj bi Pooblaščenec podobno odločil.
Poleg tega je organ prosilcu še pojasnil, da se o zadevah glede odloga izvršbe v upravnem postopku ne odloča z izdajo odločbe (po ZUP namreč odločba o odlogu izvršbe ne obstaja), tako da takih odločb v inšpekcijskih spisih ni.
Organ je zahtevo prosilca zavrnil s sklicevanjem na 1. odstavek 4. člena ZDIJZ in pojasnil, da organ po tem zakonu ni dolžan sestavljati odgovorov na vprašanja, ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, temveč samo posreduje dokumente, s katerimi razpolaga, skladno z zakonom.
Prosilec je 3. 5. 2011 vložil pritožbo zoper odločbo organa, za katero je organ opravil preizkus v skladu s 1. odstavkom 240. člena ZUP in jo odstopil Pooblaščencu v reševanje.
Prosilec je s pritožbo uveljavljal vse tri pritožbene razloge: zmotno uporabo materialnega prava, kršitev pravil postopka in nepravilno ugotovljeno dejansko stanje.
Zmotna uporaba materialnega prava: Prosilec je zapisal, da so odločbe upravnega organa akti, ki vsebujejo informacije, se nahajajo v obliki dokument dokumenta in so vsebovani v spisu posamezne inšpekcijske zadeve, torej trditev, da takšna odločba ni dokument v smislu 1. odstavka 4. člena ZDIJZ ne drži. Prosilec se ne strinja, da bi moral organ za iskanje zahtevanih odločb postaviti nov informacijski sistem oziroma ročno pregledati okoli 10.000 upravnih spisov. Prosilec meni, da bi lahko imenovana gradbena inšpektorica zgolj pogledala v nekaj spisov, ki jih je obravnavala, in takšno opravilo ne predstavlja neupravičene obremenitve organa.
Nadalje prosilec navaja, da je težko verjetno, da takih odločb, kot jih prosilec zahteva, preprosto ni, saj institut odloga upravne izvršbe kot posebnega zastoja v postopku obstaja že kar 12 let, vse od uveljavitve ZUP-a v letu 1999. Zato prosilec ne verjame, da celotna izpostava organa na območju goriške regije v tem obdobju ni izdala nobene takšne odločbe.
V zvezi s sklicevanjem organa na odločbo Pooblaščenca št. 090-39/2010/7, je prosilec odgovoril, da ne gre za primera, ki bi si bila glede dejanskega stanja v bistvenem podobna, saj pritožnik v predmetni zadevi ne zahteva odgovora o obstoju nekega dokumenta in se ne uporabljajo določbe Zakona o medijih.
Kršitev pravil postopka: Prosilec je navedel, da je obrazložitev odločbe sama sebi v nasprotju, saj organ po eni strani zatrjuje, da zahtevanih odločb nima in da niti ne obstajajo, po drugi strani pa, da bi njihovo iskanje povzročilo za organ prevelike stroške in preveč dela, ter nenazadnje, da dokumenta ni dolžan ustvariti. Odločba je tako pomanjkljiva v svojem bistvenem delu in se je ne da preizkusiti, poleg tega pa ne vsebuje zakonsko predpisanih sestavin.
Nepravilna ugotovitev dejanskega stanja: Zaradi zmotne presoje materialnega prava je organ po pritožbenih navedbah prosilca nepravilno ugotovil dejansko stanje, saj je nepravilno ugotovil, da predmetne odločbe ne obstajajo, poleg tega pa je organ nepravilno ugotovil, kakšen napor bi bil potreben za iskanje odločb.
Prosilec je predlagal, da Pooblaščenec njegovi pritožbi ugodi, izpodbijano odločbo odpravi in sam odloči o stvari ter zahtevku v celoti ugodi.
Pooblaščenec je 26. 5. 2011 pri organu skladno z 11. členom ZInfP opravil t.i. ogled in camera, procesno dejanje brez prisotnosti stranke. Pooblaščenec je skupaj z uradno osebo organa za dostop do informacij javnega značaja vpogledal v program Lotus Notes, Spis 4, v katerem je bilo možno iskanje po ključnih besedah "sklep o odlogu izvršbe". Sistem je pod temi ključnimi besedami ponudil 105 rezultatov iskanja (dokumentov), ki jih je bilo treba odpreti in preveriti skenirano prilogo ali dokument v Wordu (torej izdane sklepe o odlogu izvršbe) ter šele tako ugotoviti, ali je bil sklep izdan s strani katerega od gradbenih inšpektorjev OE Nova Gorica. Po kriteriju "Nova Gorica" in "odlog izvršbe" ali drugih kombinacijah se ni dalo iskati, ali pa so bili dobljeni rezultati bistveno preširoki (pod iskalnim ukazom "Nova Gorica" na primer 5.000 rezultatov). Po ugotovitvah Pooblaščenca je bil najboljši možni način iskanja torej po ključnih besedah "sklep o odlogu izvršbe", ki pa je dal rezultate za celotno Slovenijo (vse območne enote), saj z iskalnimi kriteriji sistem ne omogoča zožiti rezultatov na določeno območno enoto. Od vseh pregledanih dokumentov je bila ena odločba (sklep o odlogu izvršbe) izdana v OE Nova Gorica, in sicer sklep št. 06122-5384/2006-7406 z dne 5. 11. 2010.
Pritožba je delno utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
1. Splošno o dostopu do informacij javnega značaja
Namen ZDIJZ je konkretizacija ustavno zagotovljene pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Ustava Republike Slovenije (Ur.l. RS, št. 33I/1991-I, s spremembami; v nadaljevanju URS) namreč v 2. odstavku 39. člena določa, da ima vsakdo pravico dobiti informacijo javnega značaja, za katero ima v zakonu utemeljen pravni interes, razen v primerih, ki jih določa zakon. ZDIJZ z materialnimi in procesnimi določbami uresničuje to ustavno pravico in tako spodbuja javnost in odprtost delovanja organov. ZDIJZ v 1. členu določa, da ta zakon ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb.
V konkretnem primeru je prosilec zahtevo za dostop do informacij javnega značaja naslovil na Inšpektorat za okolje in prostor, ki je organ v sestavi Ministrstva za okolje in prostor. Vlada in njena ministrstva (resorji) so že po samem bistvu stvari državni organi v ožjem smislu, ustanovljeni za opravljanje nalog vodenja in upravljanja države. Ministrstva so zato državni organi tudi v smislu ZDIJZ in s tem zavezanci za odločanje o dostopu do informacij javnega značaja po tem zakonu, enako pa seveda velja za njihove organe v sestavi.
Pri odločanju po ZDIJZ je prvotnega pomena pravilna uporaba pojma oziroma definicije informacije javnega značaja. Organ namreč odloča po ZDIJZ le, če gre za informacijo javnega značaja, ne pa za kakšen drug dokument, podatek, informacijo, odgovor ali neobstoječo oziroma nematerializirano vsebino. 4. člen ZDIJZ opredeljuje pojem informacija javnega značaja; to je informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (v nadaljnjem besedilu: dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedenega izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji:
1. da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le- ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti),
2. da organ z njo razpolaga,
3. da se informacija nahaja v materializirani obliki.
2. Nepopolno ugotovljeno dejansko stanje in razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje
Pooblaščenec se je na ogledu in camera prepričal, da je možno iskanje v sistemu Spis, Lotus Notes, na različne načine, ki omogočajo najdbo dokumentov, tudi če ne gre za iskanje zgolj po inšpekcijskem zavezancu, na ime katerega organ odpre (elektronski) spis in vanj vlaga dokumente. Možno je iskanje tudi po ključnih besedah, vendar le, če so iskani dokumenti v sistemu vpisani s primernim kratkim opisom oziroma naslovom dokumenta. Povedano bolj enostavno: vsak dokument (vhodni ali izhodni) se pri organu evidentira v sistem Spis tako, da se ga pripne v zadevo, kateri pripada, in pod kategorijo "naslov dokumenta" doda kratek opis oziroma naziv dokumenta (npr. odločba o rušenju, prošnja za odlog, sklep o odlogu izvršbe in podobno). Pri tem je pomembno, da se v sistemu Spis ne uporablja kakšnega šifranta za naslavljanje dokumentov, zato je ta kratek opis dokumenta prepuščen vsakokratni presoji osebe, zadolžene za evidentiranje dokumentov v sistem. Iz tega logično izhaja, da istovrstni dokumenti nimajo nujno enakega kratkega opisa oz. naslova, po katerem bi bilo nato možno iskanje. Iskanje zahtevanih dokumentov po sistemu Spis torej ne omogoča vedno pridobivanja natančnih rezultatov, temveč je uspeh odvisen od predhodno opisanih in evidentiranih dokumentov oziroma njihovih naslovov.
Kljub navedenemu pa se je Pooblaščenec na ogledu in camera ter z lastnim izkustvom prepričal, da je iskanje (četudi morda omejeno) vendarle možno, zaradi česar ne drži trditev organa v izpodbijani odločbi, da bi moral bodisi vzpostaviti nov računalniški sistem oz. nadgraditi obstoječega bodisi ročno pregledati okoli 10.000 inšpekcijskih spisov. Prav tako po presoji Pooblaščenca ne more biti uspešno sklicevanje na to, da bi iskanje zahtevanih sklepov pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka. Takšen razlog v ZDIJZ ni predviden kot dopusten razlog za zavrnitev dostopa do informacij javnega značaja, saj bi to pomenilo, da bi vsak organ lahko po prosti presoji določil, da mu določena aktivnost v zvezi z omogočanjem dostopa do informacij javnega značaja povzroča nesorazmeren napor, kar bi bilo v pritožbenem postopku tudi nemogoče preverjati. Četrti odstavek 5. člena ZDIJZ sicer določa, da organ ni dolžan zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka, vendar ta določba velja zgolj v primerih ponovne uporabe, kar je od samega dostopa do informacij javnega značaja ločen institut.
Pooblaščenec se zaveda možnih težav, ki bi lahko nastale pri iskanju zahtevanih dokumentov, kadar bi računalniška aplikacija za iskanje po dokumentih podala denimo 5.000 rezultatov. Vendar je pri tem treba upoštevati, da mora organ narediti vse, kar je razumno mogoče pričakovati od njega, da zadosti zahtevam za dostop do informacij javnega značaja. Tako od organa ni mogoče pričakovati, da bi ročno pregledal celoten svoj dokumentarni arhiv, če denimo v popisu dokumentov posamezni dokument ni evidentiran, pa bi moral biti. Vendar pa morajo organi pri računalniško vodenih evidencah dokumentacije vendarle pokazati potrebno spretnost iskanja po dokumentih in se tako kolikor je mogoče približati rezultatom, ki sodijo pod zahtevo prosilca. V konkretnem primeru se je to pokazalo z uporabo iskalnega niza "sklep o odlogu izvršbe", ki je ponudil 105 rezultatov, ki jih je bilo mogoče pregledati v slabi uri. Pri tem pa je bila velika večina izdanih sklepov o odlogu izvršbe izdana v OE Novo Mesto, Celje ipd. in le en v Novi Gorici, za katero je prosilec zahteval dokumente. Iz dokumentacije, ki jo je organ posredoval Pooblaščencu, izhaja, da naj OE Nova Gorica ne bi izdala še nobenega takega sklepa. Po izvedenem ugotovitvenem se je izkazalo, da to ne drži oziroma da se je organ o tem pozanimal le pri konkretni inšpektorici, ne pa recimo pri vodji območne enote.
Pooblaščenec ugotavlja, da iz obrazložitve izpodbijane odločbe ne izhaja, da bi organ skladno z ZUP opravil ugotovitveni postopek, v katerem bi ugotovil resnično dejansko stanje in v ta namen ugotovil vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo (načelo materialne resnice). Prvi odstavek 138. člena ZUP določa, da je pred izdajo odločbe treba ugotoviti vsa dejstva in okoliščine, ki so za odločitev pomembne, in strankam omogočiti, da uveljavijo in zavarujejo svoje pravice in pravne koristi. Pritrditi gre prosilcu, da si je organ prišel sam s seboj v nasprotje, ko je po eni strani trdil, da zahtevani dokumenti sploh ne obstajajo, po drugi strani pa, da bi iskanje dokumentov za zadostitev zahtevi prosilca povzročilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka. Argument, da zahtevani dokumenti ne obstajajo, bi sicer lahko bil razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja zaradi pomanjkanja predpostavk iz 4. člena ZDIJZ, vendar je bilo v tem postopku nesporno ugotovljeno, da to ne drži. Že na ogledu in camera se je brez posebnega truda dalo ugotoviti, da je bil izdan vsaj en takšen sklep, Pooblaščenec pa je prepričan tudi, da ni bil edini. Že s samo logiko bi bilo neskladno, da bi denimo OE Novo Mesto izdala vsaj 25 sklepov o odlogu izvršbe, OE Nova Gorica pa vse od ustanovitve le enega. Sklicevanje na izdajanje sklepov o podaljšanju rokov v primerljivih primerih po 99. členu ZUP (kar tako ali tako ni možno, ko gre za v tovrstnih primerih za materialne in ne procesne roke, kot je poudaril tudi sam organ), po mnenju Pooblaščenca ni ustrezno. Prosilec je namreč nesporno zahteval sklepe o odlogu izvršbe, kar omogoča ZUP v 3. odstavku 293. člena.
Zaradi vsega navedenega se je Pooblaščenec prepričal, da organ v postopku na prvi stopnji ni popolno ugotovil dejanskega stanja oziroma vseh relevantnih dejstev, saj ni uporabil vseh (razumnih) ukrepov, da bi zadostil zahtevi prosilca. Pri tem Pooblaščenec poudarja, da bi moral organ tudi z organizacijskimi ukrepi zagotoviti, da se dejansko stanje (npr. obstoja zahtevanih dokumentov) popolnoma razišče, v konkretnem primeru denimo s sodelovanjem območnih enot in njihovih vodij oziroma oseb, ki bi najlažje poiskale zahtevane dokumente. Uradna oseba za dostop do informacij javnega značaja je sicer v raziskovanju dejanskega stanja pri inšpektorici Tereziji Gaberščik poudarila, da prosilec zahteva predvsem njene odločbe, ne pa izključno njenih. Vendar je bilo poizvedovanje očitno neuspešno, saj je inšpektorica odgovorila le zase in ni posredovala zahteve naprej, da bi jo znotraj območne enote obravnaval še kdo, ki ima pregled nad vsemi dokumenti in dostop do njih.
Pooblaščenec je kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka; tako je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka iz 14. člena ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Pooblaščenec je ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji v konkretnem primeru hitreje in bolj ekonomično odpravil sam organ prve stopnje, saj sam najbolje pozna načine in postopke vodenja dokumentacije (predvsem znotraj posamezne območne enote). Organ bo lahko veliko bolj uspešno kot Pooblaščenec poiskal zahtevane informacije javnega značaja, pri čemer pa sklicevanje na argument, da zahtevanih sklepov ne izdajajo, ne more biti uspešno. Prav tako, kot je bilo že obrazloženo, ne more biti uspešno sklicevanje na nesorazmerno delo, ki bi ga iskanje zahtevanih dokumentov povzročilo organu.
Zaradi navedenega je Pooblaščenec odločbo organa odpravil in vrnil zadevo organu v ponovni postopek, v katerem je organ dolžan odločiti o zahtevi prosilca na podlagi določb ZDIJZ.
V ponovljenem postopku bo moral organ prve stopnje (predvsem s temeljito poizvedbo pri svoji območni enoti) ugotoviti, ali so bili poleg že najdenega enega sklepa o odlogu izvršbe izdani še drugi sklepi in jih posredovati prosilcu, pri tem pa seveda upoštevati izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki jih ZDIJZ določa v 1. odstavku 6. člena.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
POUK O PRAVNEM SREDSTVU
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Postopek vodila:
Polona Tepina, univ.dipl.prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke