Prosilec - Občina Škofja Loka
+ -Številka: 090-72/2011/2
Kategorije: Osebni podatek
POVZETEK
Pooblaščenec je pritožbi prosilca delno ugodil in organu naložil posredovanje kupoprodajne pogodbe in sporazuma o nadomestilu zaradi spremembe namembnosti objektov, ki se nanaša na določeno parcelo v občini. Zaradi izjeme varstva osebnih podatkov je bilo treba prikriti le naslov, EMŠO, datum rojstva, številko potnega lista, davčno številko in številko transakcijskega računa, ne pa tudi osebnega imena pogodbene stranke (fizične osebe), saj je šlo za porabo javnih sredstev (3. odst. 6. člena ZDIJZ).
ODLOČBA
Številka: 090-72/2011/2
Datum: 2. 6. 2011
Informacijski pooblaščenec po namestnici pooblaščenke Kristini Kotnik Šumah, po pooblastilu št. 100-17/2006/48 z dne 17. 8. 2009 (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in prvega odstavka 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: _________________________________, z dne 14. 4. 2011 zoper odločbo organa: Občina Škofja Loka, Mestni trg 15, 4220 Škofja Loka št. 090-0012/2010, z dne 31. 3. 2011, v zadevi odločanja o dostopu do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Odločba Občine Škofja Loka št. 090-0012/2010, z dne 31. 3. 2011 se odpravi. Občina Škofja Loka je dolžna prosilcu v roku 31 dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopijo »Kupoprodajne pogodbe in sporazuma o nadomestilu zaradi spremembe namembnosti objektov« št. 2415-06-050860/0, z dne 17. 5. 2006, ki se nanaša na parcelo št. 928/1, k.o. Suha (skupaj 6 strani), pri čemer mora
- na prvi strani (uvod pogodbe) prikriti naslov, datum rojstva, EMŠO in davčno številko prodajalca,
- na tretji strani (7. člen) prikriti številko transakcijskega računa prodajalca,
- na četrti strani (9. člen) prikriti naslov, datum rojstva in EMŠO prodajalca in
- na potrdilu notarja prikriti naslov in številko potnega lista prodajalca.
Zahteva prosilca, z dne 28. 6. 2010 se v preostalem delu - glede prikritih osebnih podatkov - zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 28. 6. 2010 pri organu vložil zahtevo po ZDIJZ za pridobitev fotokopije kupoprodajne pogodbe, sklenjene med prodajalcem ... in kupcem Občino Škofja Loka za nepremičnine na zemljiščih št. 928/1 in 928/2, k.o. Suha.
Organ je dne 31. 3. 2011 izdal odločbo št. 090-0012/2010 (v nadaljevanju izpodbijana odločba), s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil s sklicevanjem na izjemo varstva osebnih podatkov po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Po navedbah organa so v kupoprodajni pogodbi navedeni številni osebni podatki fizične osebe. Če prosilec razpolaga s ključem za razkritje osebnih podatkov, potem se lahko zgodi, da osebni podatki ne uživajo varstva. To velja tudi v primeru prikritja osebnega imena, naslova in EMŠO fizične osebe. Prosilec je torej že z zahtevo navedel osebno ime in naslov stranke pogodbe, zaradi česar bi organ avtomatično prosilcu razkril te in druge osebne podatke, ki se nahajajo na dokumentu. Delni dostop je mogoče opraviti samo takrat, ko je osebne podatke mogoče izločiti tako, da jih ni mogoče povezati s posameznikom. Treba je upoštevati tudi test interesa javnosti, po katerem se osebni podatki lahko razkrijejo samo, če je javni interes za razkritje večji od interesa za varstvo osebnih podatkov.
Prosilec je dne 7. 4. 2011 pri Pooblaščencu vložil pritožbo (to je Pooblaščenec po povratnem odstopu s strani organa prejel dne 14. 4. 2011). V pritožbi je prosilec navedel, da sklicevanje organa na zaupnost kaže na nasprotja interesov v občini. Skrivanje dokumentov samo povečuje nepreglednost delovanja oblasti, ki je v primeru škofjeloške obvoznice šolski primer, kako se ne sme delati. Pojavlja se sum oškodovanja javnih financ s strani predstavnikov državnih in občinskih organov, kar je gotovo posebnega pomena za javnost. Zato vztraja pri posredovanju fotokopije pogodbe št. 2415-06-0550860/0, sklenjene med RS, Ministrstvom za promet, Direkcijo RS za ceste in Občino Škofja Loka ter ... kot prodajalcem.
Pritožba je utemeljena.
1. Opredelitev problematike odločanja v pritožbenem postopku
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Ker Pooblaščenec bistvenih kršitev postopka ni ugotovil, nadalje, ker izpolnjevanje pogojev za obstoj informacije javnega značaja po 1. in 5. členu ZDIJZ ni sporno, je ob zgoraj navedenem izhodišču in glede na zavrnitveni razlog v izpodbijani odločbi ter glede na pritožbene navedbe prosilca, v nadaljevanju ugotavljal, ali je organ z materialno pravnega vidika odločil pravilno, ko se je skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov po 6. členu ZDIJZ ter na nedopustnost izvedbe delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ.
Poleg tega je Pooblaščenec objektivno omejil pritožbeni postopek zgolj na dokument, ki predstavlja predmet zahteve in pritožbe prosilca, in sicer na »Kupoprodajno pogodbo in sporazum o nadomestilu zaradi spremembe namembnosti objektov« št. 2415-06-050860/0, z dne 17. 5. 2006 med prodajalcem ... (v vlogi fizične osebe in ne gospodarskega subjekta), sofinancerjem Občino Škofja Loka in kupcem RS, MZP, Direkcijo RS za ceste, ki se nanaša na parcelo št. 928/1, k.o. Suha (5 strani + potrdilo notarja in upravne enote na samostojni strani) – v nadaljevanju zahtevani dokument.
2. Presoja izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja
2.1. Splošno
ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena določa enajst izjem od dostopa do informacij javnega značaja – izjema varstva tajnih podatkov, izjema varstva poslovne skrivnosti, izjema varstva osebnih podatkov, izjema varstva poročevalskih enot, izjema varstva davčnega postopka in davčne tajnosti, izjema varstva kazenskega in prekrškovnega postopka, izjema varstva upravnega postopka, izjema varstva sodnih postopkov, izjema varstva dokumenta v nastajanju, izjema varstva naravnih in kulturnih vrednot ter izjema varstva notranjega delovanja. V primeru obstoja katere od izjem, mora organ prosilcu zavrniti dostop do zahtevanih informacij (v celoti ali delno).
V konkretnem primeru je sporno vprašanje obstoja izjeme varstva osebnih podatkov in vprašanje možnosti zagotovitve delnega dostopa.
2.2. Izjema varstva osebnih podatkov
Skladno s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
Zakon o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/07 - UPB; ZVOP-1) v 6. členu določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Ker razkritje osebnega podatka javnosti predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8., 9. in 10. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
V zvezi z vprašanjem, ali se v zahtevanem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je Pooblaščenec ugotavljal:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 8., 9. in 10. člena ZVOP-1.
2.3. Presoja obstoja izjeme varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru
2.3.1. Varovani in nevarovani osebni podatki
Po pregledu zahtevanega dokumenta Pooblaščenec ugotavlja, da se v njem:
- na prvi strani (uvod pogodbe) pojavlja osebno ime (ime in priimek), naslov, datum rojstva, EMŠO in davčna številka prodajalca,
- na tretji strani (7. člen) pojavlja številka transakcijskega računa prodajalca,
- na četrti strani (9. člen) pojavlja osebno ime, naslov, datum rojstva in EMŠO prodajalca,
- na peti strani pojavlja osebno ime in čitljiv podpis prodajalca ter
- na potrdilu notarja (samostojna stran) pojavlja osebno ime, naslov in številko potnega lista prodajalca.
Navedeni osebni podatki že sami po sebi ter v kombinacijah omogočajo popolno določljivost posameznika - prodajalca, na katerega se zahtevani dokument nanaša, zaradi česar gre v skladu z definicijo iz 6. člena ZVOP-1 za osebne podatke. Na podlagi teh identifikacijskih osebnih podatkov tudi preostali deli odobrenih dokumentov predstavljajo osebne podatke prodajalca. Za javno razkritje identifikacijskih in drugih osebnih podatkov vložnika oziroma investitorja, ni podane pravne podlage v smislu 8., 9. ali 10. člena ZVOP-1, saj ne obstaja zakon, ki bi takšno obdelavo osebnih podatkov dopuščal, obdelava osebnih podatkov na podlagi privolitve pa v konkretnem primeru ni mogoča. Navedeno pomeni, da razkritje tovrstnih osebnih podatkov javnosti ni dopustno, zaradi česar bi, če bi osebne podatke teh oseb razkrili javnosti, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov v smislu 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Navedba o nedopustnosti razkrivanja osebnih podatkov iz prejšnjega odstavka ne velja za osebno ime prodajalca, ker gre za podatek o porabi javnih sredstev. Plačilo prodajalcu po pogodbi, ki je predmet presoje v konkretnem primeru, je bilo namreč izplačano iz državnega in občinskega proračuna. Iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da se ne glede na obstoj izjeme iz 3. alineje prvega odstavka 6. člena ZDIJZ dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Podatek o neposrednem prejemniku javnih sredstev je neizogiben oziroma sestavni del podatka o porabi javnih sredstev. Ime in priimek prodajalca je v obravnavanem primeru torej neposredno povezan s porabo javnih sredstev, saj je prodajalec na podlagi obravnavane pogodbe mešane narave vstopili v pogodbeno razmerje z državo in organom. Pojem porabe javnih sredstev se ne nanaša zgolj na podatek o znesku, pač pa nujno zajema tudi podatke o tem, kdo je prejemnik, na kakšen način je bila poraba izvedena, ali so za porabo izpolnjeni zakonski pogoji in podobno. Ker mora biti javnosti dostopen podatek o neposrednem prejemniku sredstev, to pomeni, da mora biti prejemnik na nek način identificiran, v konkretnem primeru z osebnim imenom ter parcelno številko predmetne nepremičnine.
Glede na navedeno je treba podatek o prejemniku javnih sredstev šteti kot javen podatek, katerega razkritje ni v nasprotju z varstvom osebnih podatkov. Samo na tak način je mogoče vršiti transparenten nadzor nad upravljanjem z javnimi sredstvi ter ob tem tudi dopustiti možnost preverjanja, ali so bila naslednje finančne obveznosti: kupnina, nadomestilo zaradi spremembe namembnosti, odškodnina zaradi vzpostavitve služnosti in povračilo stroškov zaradi prestavitve objekta, izplačane upravičeno.
V omenjeni določbi 1. alineje 3. odstavka 6. člena ZDIJZ je torej poudarjena nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja, ki skupaj z demokratično funkcijo pomeni uresničevanje načela javnosti in odprtosti delovanja državnih organov. Funkcija nadzora omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nadzor nad pravilnostjo dela javnih oblasti in nadzor nad porabo proračunskega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. V predmetni zadevi gre nedvomno za podatke o porabi javnih sredstev, saj gre v zahtevanem dokumentu za pogodbo, ki je podlaga za izplačilo kupnine, nadomestila zaradi spremembe namembnosti, odškodnine zaradi vzpostavitve služnosti in povračila stroškov zaradi prestavitve objekta. Plačilo vseh štirih obveznosti bremeni državo (Direkcijo RS za ceste) in kot sofinancerja tudi Občino Škofja Loka.
K zgornjim argumentom se pridružuje tudi dejstvo, da sta oba organa pri razpolaganju s premoženjem zavezana postopati po Zakonu o stvarnem premoženju države, pokrajin in občin (Ur. l. RS, št. 14/2007, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZSPDPO). Stvarno premoženje v skladu s 1. točko 3. člena ZSPDPO pa so tako nepremičnine kot premičnine. Ravnanje s stvarnim premoženjem, v skladu z 2. točko istega člena, pomeni pridobivanje, razpolaganje, upravljanje in najemanje tega premoženja. ZSPDPO nadalje v 7. in 8. členu, kot dve izmed glavnih načel predmetnih postopkov, določa načelo preglednosti in načelo javnosti ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih skupnosti. 7. člen tako določa, da upravljavec stvarnega premoženja vodi postopke ravnanja s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti na način, ki zagotavlja preglednost vodenja postopkov in sprejemanja odločitev. V konkretni zadevi pa je še bolj pomemben 8. člen, ki določa, da je ravnanje s stvarnim premoženjem države in samoupravnih lokalnih skupnosti javno, razen v primerih, ko poseben zakon določa drugače. Glede na navedeno je v konkretnem primeru na podlagi določb ZSPDPO treba podatke o parcelnih številkah, skupaj s podatki o prejemniku in višini kupnine obravnavati kot podatke o ravnanju s stvarnim premoženjem države, torej jih šteti kot javne.
Glede podatka o parcelni številki in katastrski občini predmetne nepremičnine velja smiselno enako kot za osebno ime prodajalca. Poleg tega, da je podatek o parceli prek načela javnosti zemljiške knjige dodaten identifikator prodajalca (in zaradi javnosti zemljiške knjige tudi nevarovan osebni podatek), je ta podatek pomemben tudi za identifikacijo predmeta pogodbe. Brez znanega predmeta pogodbe razkritje zahtevanega dokumenta ni smiselno, izničen pa je tudi namen ZSPDPO.
Z zgornjo argumentacijo se sledi tudi dosedanji praksi Pooblaščenca, zlasti v zadevi št. 090-196/2010 (odločba, z dne 9. 2. 2011), v kateri so bili razkriti podatki o vrednosti pogodbe, parcelnih številkah in imenu ter priimku lastnika nepremičnine.
Preostali identifikacijski podatki, tj. naslov, datum rojstva, EMŠO, davčna številka, številka transakcijskega računa in številka potnega lista prodajalca, presegajo pojem podatka o porabi javnih sredstev, saj v konkretnem primeru za identifikacijo prodajalca zadošča osebno ime in parcelna številka predmetne nepremičnine.
Glede na navedeno se zahteva prosilca zavrne le v delu, ki se nanaša na zgoraj navedene varovane osebne podatke prodajalca.
2.3.2. Delni dostop
Kljub obstoju varovanih osebnih podatkov (naslov, datum rojstva, EMŠO, davčna številka, številka transakcijskega računa in številka potnega lista prodajalca) Pooblaščenec ugotavlja, da je iz odobrenih dokumentov mogoče enostavno izločiti omenjene identifikacijske osebne podatke tako, da se ohrani njihova zaupnost oziroma varovana narava, hkrati pa se ne prizadene integritete prestale vsebine zahtevanega dokumenta. Zato je mogoče in treba prosilcu zagotoviti delni dostop v skladu s 7. členom ZDIJZ.
2.4. Neobstoj drugih izjem od prostega dostopa do informacije javnega značaja
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preskusil, ali se v zahtevanem dokumentu nahajajo podatki, ki bi utegnili predstavljati katero od preostalih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. V okviru vsebinskega preskusa je bilo ugotovljeno, da vsebina odobrenih dokumentov ne predstavlja nobene od preostalih izjem od prostega dostopa.
Do razkritja zahtevanega dokumenta se je v dopisu št. 090-6/2011-2, z dne 1. 2. 2011 opredelil tudi kupec. Kot oviro dostopnosti je zatrjeval ter obrazložil le izjemo varstva osebnih podatkov prodajalca. Lastnih interesov ni varoval.
Pooblaščenec še dodaja, da test interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ v konkretnem primeru ne pride v poštev, saj ni podanih dejstev in okoliščin, ki bi kazale na poudarjen interes javnosti za razkritje varovanih osebnih podatkov prodajalca, podatki, za katere je Pooblaščenec ocenil, da so povezavi s porabo javnih sredstev, pa so javni že na podlagi tretjega odstavka 6. čl. ZDIJZ.
3. Sklepno
Skladno z navedbami v prejšnjih točkah je Pooblaščenec odločitev v izreku sprejel na podlagi prvega odstavka 252. člena in tretjega odstavka 246. člena ZUP, po katerem pritožbeni organ zaradi ugotovljene napačne uporabe materialnega prava, odločbo organa prve stopnje v celoti ali delno odpravi in s svojo odločbo sam reši zadevo.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.,
namestnica pooblaščenke