Prosilec - Nuklearna elektrarna Krško
+ -Številka: 090-63/2011/2
Kategorije: Ali je organ zavezanec
POVZETEK
Gospodarska družba, od katere je prosilec zahteval Preliminarni načrt razgradnje NEK, je prosilcu v dopisu pojasnila, da ni oseba javnega prava in tako ni zavezanka po ZDIJZ. Pooblaščenec je pritožbo prosilca zaradi molka gospodarske družbe kot neutemeljeno zavrnil, ker je ugotovil, da slednja ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. Gospodarska družba namreč ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo ni bilo preneseno izvajanje javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti.
ODLOČBA
Številka: 090-63/2011/
Datum:
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in tretjega odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilec), ki ga zastopa odvetnica Carmen Dobnik, Likozarjeva 6, 1000 Ljubljana, z dne 4. 4. 2011, zoper molk Nuklearne elektrarne Krško, d.o.o., Vrbina 12, 8270 Krško (v nadaljevanju družba) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zaradi molka družbe se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je z zahtevo z dne 28. 8. 2010 družbo prosil, da mu v prepisu, fotokopiji ali v elektronskem zapisu posreduje Preliminarni načrt razgradnje NEK (Preliminary Decommissioning Plan NPP Krško).
Družba je v odgovoru prosilcu št. 7899, z dne 6. 9. 2010 pojasnila, da ni oseba javnega prava in s tem zavezanka ravnanja po ZDIJZ.
Zoper odgovor družbe je prosilec dne 4. 4. 2011 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je odgovor družbe poimenoval »odločba« in navedel, da organu druge stopnje predlaga, da pritožbi ugodi, izpodbijano »odločbo« odpravi in sam reši zadevo na način, da ugodi zahtevi prosilca z dne 28. 8. 2010. Prosilec je navedel, da je izpodbijana »odločba« v celoti nezakonita, ker ne vsebuje nikakršnega sklepa, ne obrazložitve, ne pravnega pouka. V nadaljevanju pritožbe je prosilec navedel, da je družba zavezana določbam ZDIJZ, glede na to, da predstavlja osebo javnega prava. Pri tem prosilec povzema 5 meril za definiranje oseb javnega prava, ki po navedbi prosilca izhajajo iz mnenja dr. Rajka Pirnata:
1. Namen zakonodajalca
Če zakon za neko organizacijo izrecno ne določa, da je javna organizacija, je treba pogledati gradivo zakona in ugotoviti morebiten zakonodajalčev namen v zvezi s tem. Šele če na tak način ni mogoče najti odgovora, je treba preizkusiti v nadaljevanju navedene indice.
2. Način ustanovitve
Ali je organizacija ustanovljena z zakonom ali upravnim aktom.
3. Cilj organizacije
Okoliščina, da gre za uresničevanje javnega interesa, ne pa zasebnih koristi organizacije ali njenih članov.
4. Razmerja med organizacijo in javnimi oblastmi
Gre za vprašanje, ali in kako lahko te oblasti posegajo v upravljanje organizacije. To pomeni, ali je organizacija izpostavljena javnemu nadzoru, torej ali je organizacija v večji meri kot običajne osebe zasebnega prava podrejena javnemu pravu.
5. Ali ima organizacija prerogative, zaradi katerih ni v celoti podrejena zasebnemu pravu, ali da ima javna pooblastila
Gre za vprašanja, kot so: morebitno javno financiranje organizacije, ali gre za pravno ustanovljen monopolni položaj organizacije, ali je članstvo v organizaciji obvezno za izvajanje določene dejavnosti, ali lahko organizacija predpisuje obvezne prispevke članov.
V nadaljevanju pritožbe je prosilec navedel, da je mogoče ob upoštevanju navedenih indicev ugotoviti, da je družba oseba javnega prava. Kot je razvidno iz registra AJPES, sta družbenika družbe GEN energija d.o.o. in Hrvatska elektroprivreda d.d., vsak v deležu 50%. 100 % lastnik družbe GEN energija pa je Republika Slovenija. Poleg tega je cilj družbe uresničevanje javnega interesa, to je proizvodnja in ponudba električne energije. Glede na to, da je Republika Slovenija lastnik GEN energije d.o.o. v celoti posega v upravljanje družbe. Iz vsega navedenega po mnenju prosilca izhaja, da je družba zavezana določbam ZDIJZ in tako zavezana prosilcu izročiti zahtevani dokument, ki predstavlja informacijo javnega značaja.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec se je, zaradi molka družbe, ob odločanju o utemeljenosti pritožbe, najprej opredelil do temeljnega vprašanja v tem postopku, in sicer, ali je družba pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja.
Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«. V konkretnem postopku je bilo treba ugotoviti, ali je družba organ v smislu prvega odstavka 1. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran družbe (http://www.nek.si/sl/) ugotovil, da je družba organizirana kot družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Iz 7. člena družbene pogodbe, sklenjene med ELES GEN d.o.o. in Hrvatska elektroprivreda d.d. (v nadaljevanju Družbena pogodba), ki je priloga 1 Pogodbe med Vlado Republike Slovenije in Vlado Republike Hrvaške o ureditvi statusnih in drugih pravnih razmerij, povezanih z vlaganjem v Nuklearno elektrarno Krško, njenim izkoriščanjem in razgradnjo (Uradni list RS, št. 5/2003; v nadaljevanju Meddržavna pogodba), izhaja, da družba opravlja gospodarsko dejavnost v okviru dejavnosti, za katero je registrirana. Dejavnosti družbe v skladu s standardno klasifikacijo dejavnosti so: E/40.102 Proizvodnja električne energije v TE in JE, K/74.204 Drugo projektiranje in tehnično svetovanje, K/74.30 Tehnično preizkušanje in analize in K/73.102 Raziskovanje in eksperimentalni razvoj na področju tehnologije. Iz lastniške strukture, ki jo je Pooblaščenec preveril na portalu ePRS na spletni strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, izhaja, da je družba v 50% lasti družbe GEN energija d.o.o. in v 50% lasti družbe Hrvatska elektroprivreda d.d.. Z Družbeno pogodbo se je obstoječe javno podjetje NE Krško d.o.o. preoblikovalo v NEK d.o.o., in sicer skladno z določbami Meddržavne pogodbe in ZGD. Na podlagi Družbene pogodbe sta pogodbeni stranki kot pravni naslednici prvotnih vlagateljev v skupno NE Krško v smislu 2. člena Meddržavne pogodbe postali ustanoviteljici oziroma družbenici, novonastala družba pa pravna naslednica vseh pravic in obveznosti skupne NE Krško v obstoječi statusnopravni obliki. Iz 6. člena Družbene pogodbe izhaja, da je družba ustanovljena z osnovnim namenom proizvodnje in dobave električne energije izključno v korist družbenikov. Družba je ustanovljena za določen čas, in sicer do konca razgradnje jedrske elektrarne.
Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da družba ni ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, ampak kot pravna oseba zasebnega prava, in sicer z Družbeno pogodbo in v obliki, kot jo določa 474. člen ZGD-1. Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, to je pogodbo, v nekaterih primerih tudi statutom, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve ustanovitveni akt, in sicer zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, kot to pravilno opozarja prosilec v pritožbi, in sicer od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obveznega obstoja, vpliva države na upravljane in podobno. Pri tem je treba vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ustanovitveni akt je praviloma odločilen za uvrstitev pravne osebe med javnopravne. V zvezi z ustanovitvenim aktom se pogosto navaja tudi obvezen obstoj, ki praviloma izhaja iz zakona. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe (več o tem prof. dr. Verica Trstenjak: Pravne osebe, GV založba, 2003, str. 100-110).
Torej zgolj na podlagi dejstva, da je družba ustanovljena kot pravna oseba zasebnega prava, ni mogoče zaključiti, da ni zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ. Presojati je treba tudi, ali izvaja javna pooblastila, opravlja javno službo oz. javnopravne naloge. Pooblaščenec pri tem poudarja, da bi bila družba, kot pravna oseba zasebnega prava, zavezanec samo v primeru, če bi opravljala kakšno od oblastnih funkcij oz. imela javno pooblastilo ali če bi izvajala javno službo.
Področje proizvajanja električne energije ureja Energetski zakon (Uradni list RS, št. 79/1999, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju EZ), ki v 3. členu določa, da se s tem zakonom zagotavlja konkurenčnost na trgu energije po načelih nepristranskosti in preglednosti, upoštevaje varstvo potrošnikov in izvajanje učinkovitega nadzora nad oskrbo z energijo. Po 5. členu EZ se določbe tega zakona med drugim uporabljajo tudi za pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnosti na naslednjih področjih energetskih dejavnosti:
- proizvodnja električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje,
- predelava nafte ali naftnih derivatov,
- transport energije in goriv po omrežjih,
- dejavnost sistemskega operaterja,
- skladiščenje plinskih, tekočih in trdih goriv,
- dobava električne energije, plina ali toplote,
- organiziranje trga z električno energijo oziroma zemeljskim plinom,
- trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z električno energijo ali zemeljskim plinom,
- proizvodnja, trgovanje in distribucija tekočih goriv.
Navedene dejavnosti so tržne dejavnosti, če EZ ne določa drugače. Po 6. členu EZ je za opravljanje navedenih energetskih dejavnosti treba pridobiti licenco, ki jo izda Agencija za energijo. V 7. členu EZ in nadaljnjih so določeni pogoji za izdajo licence, prenehanje veljavnosti, odvzem licence ter dejstvo, da register izdanih licenc vodi Agencija za energijo. Iz 19. člena EZ obenem izhaja, da če zakon ne določa drugače, se oskrba z energijo izvaja kot tržna dejavnost, v kateri dobavitelj in upravičeni odjemalec prosto dogovorita količino in ceno dobavljene energije. 20. člen EZ pri tem pravi, da so obvezne republiške gospodarske javne službe po tem zakonu naslednje: dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo. Organizacijo in način izvajanja teh gospodarskih javnih služb uredi vlada v skladu z EZ in z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe.
Na podlagi navedenega in z vpogledom v register izdanih licenc, ki jih vodi Agencija za energijo (http://www.agen-rs.si/porocila/novelicence.aspx#activity19), je Pooblaščenec ugotovil, da družba ne opravlja gospodarske javne službe po EZ. Iz predmetnega registra namreč izhaja, da je bila družbi izdana samo licenca za proizvodnjo električne energije v jedrskih elektrarnah nad 1 MW št. 0162-03-001/001/06. Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da družba ni pridobila licence za nobeno izmed dejavnosti, ki se po EZ opravljajo kot gospodarske javne službe (dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja električne energije, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo). Družba tudi v ničemer ne izvaja oblastne funkcije ali javnega pooblastila, temveč so ji bila s strani Agencije za energijo izdana zgolj soglasja oziroma dovoljenja (licence). Razlika med javnim pooblastilom in dovoljenjem se kaže v dejstvu, da pri dovoljenju subjekt, ki ga podeljuje (po navadi država), zgolj soglaša oz. dovoljuje drugemu subjektu opravljanje določene dejavnosti. Narava javnega pooblastila pa je prav nasprotna, saj z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Ključnega pomena pa je, da se lahko javno pooblastilo, na podlagi drugega odstavka 121. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS), podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo se namreč lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrin oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje, pogoje za prenehanje. Javne službe na področju izvajanja energetske dejavnosti določa EZ, pri čemer gre ugotoviti, da energetske dejavnosti, ki jih izvaja družba, niso urejene kot javne službe. Pooblaščenec tako ugotavlja, da družba ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo na nobeni pravni podlagi ni bilo preneseno izvajanje posameznih javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti, družba pa tudi ne izvaja storitvene dejavnosti v smislu javne službe.
Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da družbe tudi na podlagi vsebine Družbene pogodbe in letnega poročila družbe (http://www.nek.si/uploads/documents/Letno_porocilo_NEK_2009.pdf) ne moremo uvrstiti med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, saj ne vsebujejo informacij, na podlagi katerih bi družbo lahko uvrstili v to skupino subjektov.
Ob vseh navedenih ugotovitvah Pooblaščenec ni mogel slediti pritožbenim navedbam prosilca, s katerimi zatrjuje, da je družba pravna oseba javnega prava in s tem zavezanec po ZDIJZ. Pooblaščenec je po presoji meril, ki jih v pritožbi navaja prosilec, ugotovil, da ne obstaja zakon, ki bi kakorkoli dajal družbi položaj javne organizacije, prosilec pa tudi z ničemer ni konkretiziral, kateri zakon naj bi urejal to področje. Nadalje je Pooblaščenec ugotovil, kot je podrobneje pojasnjeno že zgoraj, da je družba ustanovljena z Družbeno pogodbo, ki sta jo družbenici sklenili na podlagi 474. člena ZGD-1, in ne z zakonom ali upravnim aktom. Družba tudi ne uresničuje javnega interesa. Zakonodajalec je namreč s tem, ko je za določene dejavnosti na energetskem področju določil, da se izvajajo kot javna služba, opredelil, katere dejavnosti na tem področju so namenjene uresničevanju javnega interesa. Kot je podrobno pojasnjeno že v predhodnih odstavkih obrazložitve te odločbe, družba takšne dejavnosti ne opravlja. Pooblaščenec je ugotovil tudi, da družba javnemu pravu ni podrejena prav nič bolj kot ostale osebe zasebnega prava iz področja energetskih dejavnosti, ki ne izvajajo javne službe. Pooblaščenec je ugotovil, da družba tudi ne ustreza zadnjemu merilu, ki ga je v pritožbi izpostavil prosilec, saj ne prejema javnih sredstev, ne gre za pravno ustanovljen monopolni položaj ter v zvezi z družbo ni oblikovana organizacija, v kateri bi bilo članstvo obvezno oziroma obvezna članarina. Ob tem Pooblaščenec ponovno poudarja, da je ključnega pomena za opredelitev zavezancev po ZDIJZ ugotovitev, da subjekt izvršuje javnopravne naloge, s čimer pa delež lastništva, ki ga ima Republika Slovenija v določeni gospodarski družbi, praviloma ni povezan. Zato pritožbene navedbe, ki se nanašajo na lastništvo Republike Slovenije, z ničemer ne vplivajo na vprašanje, ali je družba zavezanec po ZDIJZ.
V skladu s tem Pooblaščenec zaključuje, da družba ni zavezanec (oziroma ni organ) po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ, zato pritožba prosilca zaradi molka družbe ni utemeljena. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj, ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij javnega značaja, saj je bilo, kot že rečeno, pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je družba sploh zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Iz navedenih razlogov je gotovo tudi prišlo do neizdaje odločbe z vsemi sestavinami, kot jih določa ZUP, oziroma molka, zoper katerega se prosilec pritožuje. Pooblaščenec iz istih razlogov od družbe tudi ni zahteval, naj sporoči, zakaj odločba ni bila pravočasno izdana in je na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP rešil zadevo s svojo odločbo.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka