Prosilec - Holding Slovenske elektrarne d.o.o.
+ -Številka: 090-57/2011/2
Kategorije: Ali je organ zavezanec
POVZETEK
Gospodarska družba prosilcu ni posredovala zahtevane dokumentacije in rezultatov študije o kvaliteti in kurilnih vrednostih ter količinah odkopnih zalog premoga in študije o posodobitvi blokov 4 in 5, ker bi to po njenih navedbah pomenilo kršenje pogodbenih določil. Pooblaščenec je pritožbo prosilca zaradi molka gospodarske družbe kot neutemeljeno zavrnil, ker je ugotovil, da slednja ni zavezanec za posredovanje informacij javnega značaja. Gospodarska družba namreč ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo ni bilo preneseno izvajanje javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti.
ODLOČBA
Številka: 090-57/2011/
Datum: 6. 4. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, številka 113/2005 in 51/2007 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), in tretjega odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi ….. (v nadaljevanju prosilec), z dne 25. 3. 2011, zoper molk Holdinga Slovenske elektrarne d.o.o., Koprska ulica 92, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju družba) v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilca zaradi molka družbe se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je z zahtevo z dne 22. 3. 2011 družbo prosil, da mu posreduje dokumentacijo in rezultate zadnjih dveh študij, katerih izdelavo je naročila družba. Pri tem je pojasnil, da gre za študijo o kvaliteti in kurilnih vrednostih ter količinah odkopnih zalog premoga in za študijo o posodobitvi blokov 4 in 5.
Družba je v odgovoru prosilcu z dne 23. 3. 2011 pojasnila, da je na spletni strani objavila vse PPT predstavitve, ki povzemajo odgovore na njegova vprašanja. Priložila je tudi sporočilo za javnost z dne 11. 3. 2011, v katerem so povzete ugotovitve študij in pojasnila, da so povzetke delali izvajalci študij. Družba je še pojasnila, da več informacij prosilcu ne more posredovati, saj bi to pomenilo kršenje pogodbenih določil.
Zoper odgovor družbe je prosilec dne 25. 3. 2011 pri Pooblaščencu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da je odgovor družbe daleč od zahtevka, ki bi ga morala izpolniti. Pojasnil je, da gre za študije, na katere se sklicujejo v TEŠ, Premogovniku Velenje in v družbi v zvezi s projektom TEŠ6, ki naj bi potrjevale in dokazovale upravičenost nadaljevanja projekta TEŠ6. Naročnik študij je družba. Prosilca so na ministrstvu napotili na družbo, ki pa študij ne da, ponuja le povzetke. Povzetek za prosilca ni sprejemljiv, ker je že sam po sebi interpretacija in selekcija. Zahtevane študije se nanašajo na ocene o kurilnosti, kvaliteti in količinah premoga in na stroške posodobitve blokov 4 in blokov 5. Gre za investicijo, ki mora biti pod nadzorom javnosti, ker bo šlo za državne garancije za posojila tujih bank, ki jih zdaj še niso aktivirali, in hipotekarna jamstva za že odobrena posojila. Družba je v 100% lasti države, TEŠ pa v lasti HSE. Gre za ogromen denar, ki je ušel nadzoru.
Pritožba ni utemeljena.
Pooblaščenec se je, zaradi molka družbe, ob odločanju o utemeljenosti pritožbe, najprej opredelil do temeljnega vprašanja v tem postopku, in sicer, ali je družba pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja. Subjekti, ki so po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ zavezani za posredovanje informacij javnega značaja, so državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Skladno z namenom pravne ureditve dostopa do informacij javnega značaja (zagotovitev javnosti in odprtosti delovanja javnih organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije javnega značaja) je ZDIJZ omejen na subjekte, ki so del javnega sektorja v širšem smislu. Zajema torej vse subjekte, ki kakorkoli izvršujejo javnopravne naloge, bodisi, da gre za javni sektor v ožjem pomenu (državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi) ali pa gre za nosilce javnih pooblastil, izvajalce javnih služb in druge osebe javnega prava. ZDIJZ za vse skupine zavezancev uporablja generičen pojem »organ«. V konkretnem postopku je bilo treba ugotoviti, ali je družba organ v smislu prvega odstavka 1. člena ZDIJZ.
Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran družbe (http://www.hse.si/o-nas) ugotovil, da je družba organizirana kot družba z omejeno odgovornostjo po Zakonu o gospodarskih družbah (Uradni list RS, št. 42/2006 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGD-1). Njena glavna dejavnost je proizvodnja električne energije v termoelektrarnah, jedrskih elektrarnah. Iz lastniške strukture izhaja, da je družba 100,00% v lasti Republike Slovenije. Iz čistopisa akta o ustanovitvi družbe z omejeno odgovornostjo Holding slovenske elektrarne z dne 7. 10. 2010 (v nadaljevanju akt o ustanovitvi družbe), ki je dostopen na portalu ePRS na spletni strani Agencije Republike Slovenije za javnopravne evidence in storitve, izhaja, da je Republika Slovenija kot edini ustanovitelj, na podlagi določil 473. in 523. člena ZGD-1, ustanovila družbo z enim družbenikom. Iz akta o ustanovitvi družbe izhaja, da je družba ustanovljena z osnovnim namenom opravljanja dejavnosti ustanavljanja, financiranja in upravljanja družb, v katerih ima večinske deleže in ima status holding podjetja po 562. členu ZGD, preko katerega se realizira tudi izgradnja hidroelektrarn na spodnji Savi.
Upoštevaje navedeno gre ugotoviti, da družba ni ustanovljena kot pravna oseba javnega prava, ampak kot pravna oseba zasebnega prava, in sicer v obliki, kot jo določata 473. in 523. (družba z enim družbenikom) člen ZGD-1. Pravne osebe zasebnega prava so ustanovljene z zasebnopravnim aktom, to je s pogodbo, aktom o ustanovitvi, v nekaterih primerih tudi s statutom, medtem ko je za pravne osebe javnega prava glavni element opredelitve zakon ali drug oblastni akt. Pri slednjih so za presojo pomembni še drugi pomožni kriteriji, od izvajanja javnih pooblastil in javnih nalog, obveznega obstoja, vpliva države na upravljane in podobno. Pri tem je treba vse kriterije obravnavati kot celoto, saj samo en kriterij ne da popolnega odgovora. Ker teorija med opredelilnimi kriteriji navaja tudi izvajanje javnih pooblastil, velja poudariti, da samo izvajanje javnih pooblastil ne more biti odločilni kriterij za umestitev določene pravne osebe med pravne osebe javnega prava, saj lahko javno pooblastilo dobijo tudi pravne osebe zasebnega prava in fizične osebe. (več o tem prof. dr. Verica Trstenjak: Pravne osebe, GV založba, 2003, str. 100 -110).
Ne glede na dejstvo, da je družba ustanovljena kot pravna oseba zasebnega prava, pa zgolj na podlagi tega dejstva ni mogoče zaključiti, da ni zavezanec v smislu 1. člena ZDIJZ. Ob navedenem je treba presojati tudi, ali izvaja javna pooblastila, opravlja javno službo oz. javne naloge. Pooblaščenec tako poudarja, da bi bila družba, kot pravna oseba zasebnega prava, zavezanec samo primeru, če bi opravljala kakšno od oblastnih funkcij oz. imela javno pooblastilo ali če bi izvajala javno službo.
Področje proizvajanja električne energije ureja Energetski zakon (Uradni list RS, št. 79/1999, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju EZ), ki v 3. členu določa, da se s tem zakonom zagotavlja konkurenčnost na trgu energije po načelih nepristranskosti in preglednosti, upoštevaje varstvo potrošnikov in izvajanje učinkovitega nadzora nad oskrbo z energijo. Po 5. členu EZ se določbe tega zakona med drugim uporabljajo tudi za pravne in fizične osebe, ki opravljajo dejavnosti na naslednjih področjih energetskih dejavnosti:
- proizvodnja električne energije in toplote za daljinsko ogrevanje,
- predelava nafte ali naftnih derivatov,
- transport energije in goriv po omrežjih,
- dejavnost sistemskega operaterja,
- skladiščenje plinskih, tekočih in trdih goriv,
- dobava električne energije, plina ali toplote,
- organiziranje trga z električno energijo oziroma zemeljskim plinom,
- trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z električno energijo ali zemeljskim plinom,
- proizvodnja, trgovanje in distribucija tekočih goriv.
Navedene dejavnosti so tržne dejavnosti, če EZ ne določa drugače. Po 6. členu EZ je za opravljanje navedenih energetskih dejavnosti treba pridobiti licenco, ki jo izda Agencija za energijo. V 7. členu EZ in nadaljnjih so določeni pogoji za izdajo licence, prenehanje veljavnosti, odvzem licence ter dejstvo, da register izdanih licenc vodi Agencija za energijo. Iz 19. člena EZ obenem izhaja, da če zakon ne določa drugače, se oskrba z energijo izvaja kot tržna dejavnost, v kateri dobavitelj in upravičeni odjemalec prosto dogovorita količino in ceno dobavljene energije. 20. člen EZ pri tem pravi, da so obvezne republiške gospodarske javne službe po tem zakonu naslednje: dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo. Organizacijo in način izvajanja teh gospodarskih javnih služb uredi vlada v skladu z EZ in z zakonom, ki ureja gospodarske javne službe.
Na podlagi navedenega in z vpogledom v register izdanih licenc, ki jih vodi Agencija za energijo (http://www.agen-rs.si/porocila/novelicence.aspx#activity19), je Pooblaščenec ugotovil, da družba ne opravlja gospodarske javne službe po EZ. Iz predmetnega registra namreč izhaja, da so bile družbi izdane naslednje licence:
- licenca za dobavo, trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z električno energijo št. . 0217-19-027/021/06;
- licenca za dobavo, trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z zemeljskim plinom št. 037-20-002/05;
- licenca za proizvodnjo električne energije v hidroelektrarnah nad 1 MW št. 080-01-002/002/06;
- licenca za distribucijo toplote za daljinsko ogrevanje št. 0364-16-048/002/07;
- licenca za dobavo, trgovanje, zastopanje in posredovanje na trgu z električno energijo št. 0217-19-027/021/06.
Izhajajoč iz navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da družba ni pridobila licence za nobeno izmed dejavnosti, ki se po EZ opravljajo kot gospodarske javne službe (dejavnost sistemskega operaterja prenosnega omrežja električne energije, dejavnost sistemskega operaterja distribucijskega omrežja električne energije, dobava električne energije tarifnim odjemalcem in organiziranje trga z električno energijo). Družba tudi v ničemer ne izvaja oblastne funkcije ali javnega pooblastila, temveč so ji bila s strani Agencije za energijo izdana zgolj soglasja oziroma dovoljenja (licence). Razlika med javnim pooblastilom in dovoljenjem se kaže v dejstvu, da pri dovoljenju subjekt, ki ga podeljuje (po navadi država), zgolj soglaša oz. dovoljuje drugemu subjektu opravljanje določene dejavnosti. Narava javnega pooblastila pa je prav nasprotna, saj z njim država na posamezen subjekt javnega ali zasebnega prava prenaša del svojih izvirnih (oblastnih, javnih) nalog, ki bi jih morala opravljati sama, vendar je smiselno prepustiti njihovo izvajanje nekomu drugemu. Ključnega pomena pa je, da se lahko javno pooblastilo, na podlagi drugega odstavka 121. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS), podeljuje le z zakonom. Javno pooblastilo se namreč lahko podeljuje le za takšne (javne) naloge in pravice, ki pomenijo eno izmed oblastnih, avtoritativnih funkcij državne uprave. Od javnega pooblastila je obenem treba razlikovati javno službo, pri kateri gre za izvajanje servisne, storitvene dejavnosti javnega sektorja in ne za izvajanje primarne dejavnosti javnega sektorja, ki se kaže v oblastnem, avtoritativnem urejanju posameznih upravnih področij. Javne službe lahko izvajajo pravne osebe javnega prava ali zasebnega prava. Javna služba pomeni takšno ureditev posameznih dejavnosti, da njihovo izvajanje zagotavlja država. Država mora določene dejavnosti zagotavljati kot javno službo zaradi odsotnosti delovanja tržnih mehanizmov oziroma, ker bi podvrženost tržnim zakonitostim vodila do hudih motenj v delovanju družbe, neenakomerni porazdeljenosti posameznih dobrin oziroma storitev in bi v končni posledici privedla do pojavov neenakosti ter socialne, družbene nepravičnosti. Država mora sprejeti odločitev o tem, ali se bo določena dejavnost opravljala v pravnem režimu javne službe. Ker je javna služba normativni pojav, se mora namreč vedno določiti s pravnim predpisom oziroma v slovenskem pravnem redu z zakonom, ki določi obseg javne službe, temeljne pogoje za dostop do javnih dobrin oziroma storitev, način opravljanja dejavnosti, financiranje, pogoje za prenehanje. Javne službe na področju izvajanja energetske dejavnosti določa EZ, pri čemer gre ugotoviti, da energetske dejavnosti, ki jih izvaja družba, niso urejene kot javne službe. Pooblaščenec tako ugotavlja, da družba ni niti nosilec javnega pooblastila, niti izvajalec javne službe, saj nanjo na nobeni pravni podlagi ni bilo preneseno izvajanje posameznih javnih funkcij oziroma funkcij, ki so v izvirni pristojnosti države ali lokalnih skupnosti, družba pa tudi ne izvaja storitvene dejavnosti v smislu javne službe.
Pooblaščenec nadalje ugotavlja, da družbe tudi na podlagi akta o ustanovitvi družbe in letnega poročila družbe in skupine HSE 2009 (http://www.hse.si/files/default/o%20podjetju/letna_porocila/HSE_SLO_letno2009.pdf) ne moremo uvrstiti med zavezance za posredovanje informacij javnega značaja, saj ne vsebujejo informacij, na podlagi katerih bi družbo lahko uvrstili v to skupino subjektov.
V skladu s tem Pooblaščenec zaključuje, da družba ni zavezanec (oziroma ni organ) po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. Družba torej v konkretnem primeru ni pasivno legitimirana za posredovanje informacij javnega značaja po ZDIJZ, zato pritožba prosilca zaradi molka družbe ni utemeljena. Upoštevaje navedeno se Pooblaščenec ni spuščal v ugotavljanje dejanskega stanja (t.j. ugotavljanje (ne)obstoja zahtevanih dokumentov) in presojo drugih procesnih ali materialnopravnih vprašanj, ki so sicer pomembna za odločitev o dostopu do informacij javnega značaja, saj je bilo, kot že rečeno, pri odločanju o tej pritožbi primarnega pomena vprašanje, ali je družba sploh zavezanec po 1. členu ZDIJZ. Pooblaščenec pojasnjuje, da zaradi navedenega pritožbene navedbe prosilca, ki se nanašajo na nujnost nadzora javnosti in delež lastništva Republike Slovenije, v obravnavanem primeru niso pravno relevantne. Iz navedenih razlogov je gotovo tudi prišlo do neizdaje odločbe oziroma molka, zoper katerega se prosilec pritožuje. Pooblaščenec iz istih razlogov od družbe tudi ni zahteval, naj sporoči, zakaj odločba ni bila pravočasno izdana in je na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP rešil zadevo s svojo odločbo.
Pooblaščenec povsem na koncu pripominja, da prosilec zahtevo za pridobitev študije o kvaliteti in kurilnih vrednostih ter količinah odkopnih zalog premoga in študije o posodobitvi blokov 4 in 5, katerih izdelavo je naročila družba, lahko naslovi na organ, ki izpolnjuje pogoje po določilu 1. člena ZDIJZ (npr. pristojno ministrstvo), če slednje s temi dokumenti razpolaga v materializirani obliki.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Uradni list RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka