Prosilec - Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje
+ -Številka: 090-41/2011/5
Kategorije: Osebni podatek
POVZETEK
Pooblaščenec je ugodil pritožbi prosilca, ki je od organa zahteval kateri koli dokument, ki vsebuje listo ali spisek vseh prejmnikov osebnih in družinskih pokojnin, ki so v letu 2009 prejemali izjemno pokojnino. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da v konkretnem primeru ne gre za varovane osebne podatke posameznikov, saj podlago za njihovo razkritje predstavlja zakon, in sicer Zakon o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (ZIPO), ki v 3. členu določa, da se odločba o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine objavi v Uradnem listu RS. Prav tako pa je Pooblaščenec ugotovil, da gre tudi za podatke v zvezi s porabo javnim sredstev. Zaradi navedenega je Pooblaščenec organu naložil, naj prosilcu posreduje zahtevan dokument.
ODLOČBA
Številka: 090-41/2011/
Datum: 15. 3. 2011
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/2005, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZInfP), in 1. ter 2. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/2006-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …. (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo Zavoda za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, Kolodvorska 15, Ljubljana (v nadaljevanju organ) št. 1020-1/2010 z dne 31. 1. 2011, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi in se odpravi 1. točka izreka izpodbijane odločbe organa št. 1020-1/2010 z dne 31. 1. 2011. Organ je dolžan prosilcu v roku desetih (10) dni od vročitve te odločbe posredovati dokument: »Prejemniki izjemnih pokojnin v letu 2009«.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 9. 12. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, in sicer je od organa zahteval, kateri koli dokument, ki vsebuje listo ali spisek (dosledno) vseh prejemnikov osebnih in družinskih pokojnin, ki so v letu 2009 prejemali izjemno pokojnino. Pri tem je prosilec opozoril, da ne misli samo na kulturnike in športnike, ampak vse prejemnike. Nadalje je prosilec od organa zahteval tudi zadnji, celoviti, integralni zapisnik seje sveta zavoda organa, tako in v takšni obliki, kot so ga dobili oz. prejeli člani sveta zavoda. V kolikor lista prisotnosti članov sveta zavoda ni sestavni del seje zapisnika, prosilec prosi tudi za ta dokument.
Organ je dne 31. 1. 2011 izdal odločbo št. 1020-1/2010, s katero je zahtevo prosilca v zavrnil v delu, ki se nanaša na listo ali spisek vseh prejemnikov osebnih in družinskih pokojnin, ki so v letu 2009 prejemali izjemno pokojnino, ter ji ugodil v delu, ki se nanaša na zapisnik seje sveta (dokument je bil kot priloga odločbe prosilcu tudi posredovan). Organ je v obrazložitvi zavrnilnega dela odločbe zapisal, da lahko v skladu z Zakonom o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine osebam, ki imajo posebne zasluge (Ur. l. SRS, št. 18/74 in Ur. l. RS, št. 14/90, v nadaljevanju ZIPO) Vlada RS na predlog pristojnega ministrstva, prizna in odmeri izjemno pokojnino. Po ZIPO so osebe s »posebnimi zaslugami« opredeljene kot osebe, ki so s svojim ustvarjalnim delom dosegle izjemne uspehe oziroma njihova dela predstavljajo vrhunske stvaritve na določenih področjih, še zlasti, če so za svoje dosežke prejele najvišja priznanja v Republiki Sloveniji oziroma v SFRJ ali visoka mednarodna priznanja. Taka oseba mora izpolnjevati pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju. Izjemna pokojnina ne sme biti višja od zneska najvišje pokojnine za polno pokojninsko dobo. Vlada RS lahko izjemno pokojnino izjemoma dodeli tudi družinskim članom pokojnih oseb, ki so imele posebne zasluge in za časa življenja niso bili prejemniki izjemne pokojnine. V takem primeru se odmeri družinska pokojnina od višje starostne oziroma invalidske pokojnine, kot bi bila v skladu s splošnimi predpisi odmerjena po pokojni osebi. Prav tako se po pokojnem prejemniku izjemne pokojnine od te pokojnine odmerita vdovska oziroma družinska pokojnina. Izjemne pokojnine v skladu z Zakonom o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 109/2006-UPB4, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPIZ) izplačuje Zavod za pokojninsko in invalidsko zavarovanje, sredstva pa se v delu, ki presega pokojnino v skladu s splošnimi predpisi, zagotavljajo iz proračuna Republike Slovenije. Organ je nadalje navedel, da kljub dejstvu, da se zahtevana informacija nanaša na podatke o porabi javnih sredstev, je varstvo osebnih podatkov prejemnikov izjemnih pokojnin v tem primeru pomembnejša vrednota, zato se teh podatkov ne sme razkriti. Podatek, ali določena oseba prejema pokojnino, je nedvomno osebni podatek, varovan z ustavo in zakonom. Z razkritjem teh podatkov bi se povzročila resna škoda, ki bi bila povzročena ustavno zavarovani pravici, saj ni izkazan javni interes za razkritje teh podatkov. Iz navedenih razlogov je organ zahtevo prosilca v tem delu zavrnil.
Prosilec je dne 7. 2. 2011 zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe pri organu vložil pritožbo, v kateri je navedel, da meni, da organ, ki razpolaga z javnimi sredstvi davkoplačevalcev, ne more prikrivati zahtevanih podatkov in je njegova zahteva po informaciji v vlogi javnega interesa državljanov davkoplačevalcev, ki izdvajajo sredstva za tovrstne pokojnine. Netransparentnost teh podatkov vzbuja dvome o demokratičnosti in transparentnosti delovanja države in samega dodeljevanja teh pokojnin oz. sredstev. Nepreglednost po mnenju prosilca nedvomno ne odgovarja javnemu interesu. Dvomi v transparentnost v javnem interesu v zvezi z izjemnimi pokojninami se povečajo ob nedavnih ugotovitvah Računskega sodišča RS, ki je opravilo revizijo izjemnih pokojnin in ugotovilo več nepravilnosti tako pri obravnavi posameznikov kot pri izplačevanju takšnih pokojnin. Človek lahko dobi vtis, da te pokojnine delijo v čudnih okoliščinah, odvisno od vsakokratne politične opcije. Prosilec meni, da ima kot davkoplačevalec in državljan demokratične države, vso pravico pridobiti informacijo, za katero je zaprosil. Nadalje meni, da gre v tej zadevi občutno za javni interes do informacije za vso javnost v državi.
Pooblaščenec je dne 28. 2. 2011 prejel dopis organa, s katerim je organ v skladu z 245. členom ZUP odstopil pritožbo prosilca v reševanje Pooblaščencu. Organ je dopisu priložil tudi vso dokumentacijo, potrebno za obravnavanje zadeve.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo prosilec izpodbija. Pooblaščenec prvostopenjsko odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon. Prosilec je vložil pritožbo zoper zavrnilni del izpodbijane odločbe (1. točka izreka predmetne odločbe organa), zato jo je Pooblaščenec preizkusil zgolj v tem delu, pri čemer ugotavlja, da je 2. točka izreka izpodbijane odločbe postala pravnomočna.
2. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Ur. l. RS, št. 33/1991, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa .
V konkretnem primeru Pooblaščenec ugotavlja, da informacije, ki jih zahteva prosilec, spadajo v delovno področje organa, prav tako pa je Pooblaščenec ugotovil, da zahtevane informacije obstajajo v materializirani obliki in da organ z njimi razpolaga, saj jih je tudi posredoval Pooblaščencu, ki je v nadaljevanju presojal, ali gre za prosto dostopne informacije javnega značaja.
3. Varstvo osebnih podatkov kot izjema od prostega dostopa do informacij javnega značaja
Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je morebitni obstoj kakšne izmed izjem, ki so določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ. Glede na to, da se je organ v izpodbijani odločbi skliceval na izjemo varstva osebnih podatkov, je Pooblaščenec v nadaljevanju presojal, ali je glede dokumentov, ki jih zahteva prosilec, podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov.
ZDIJZ tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju ZVOP-1), ki v 1. točki 1. odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa.
Pooblaščenec je z vpogledom v dokument, ki mu ga je v zvezi z zahtevo prosilca posredoval organ, ugotovil, da zahtevani dokument vsebuje imena in priimke fizičnih oseb - prejemnikov izjemnih pokojnin v letu 2009. Iz navedenega dokumenta izhajajo podatki o tem, da poimensko navedene osebe izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju ter, da so te osebe prejemniki izjemnih pokojnin. Upoštevaje zgoraj navedeno definicijo osebnega podatka gre pri navedenih podatkih nedvomno za osebne podatke, postavlja pa se vprašanje, ali ti podatki predstavljajo kategorijo t. i. varovanih osebnih podatkov.
Razkritje, sporočanje, širjenje osebnih podatkov ali drugo dajanje na razpolago pomeni obdelavo osebnih podatkov (glej 3. točko 1. odstavka 6. člena ZVOP-1). 9. člen ZVOP-1 določa, da se osebni podatki v javnem sektorju lahko obdelujejo le, če obdelavo osebnih podatkov in osebne podatke, ki se obdelujejo, določa zakon. Z zakonom se lahko določi, da se osebni podatki obdelujejo le na podlagi osebne privolitve posameznika. ZVOP-1 kot splošen predpis na sistemski ravni ureja varstvo osebnih podatkov, vendar dopušča, da se varstvo osebnih podatkov ureja za posamezna pravna področja tudi s področnimi zakoni. Pooblaščenec ugotavlja, da področni zakon v smislu 1. odstavka 9. člena ZVOP-1 v konkretnem primeru predstavlja že sam ZIPO, ki v 2. odstavku 3. člena določa, da se odločba o izjemnem priznanju in odmeri starostne pokojnine objavi v Uradnem listu Republike Slovenije. Pooblaščenec je z vpogledom na spletno stran: http://www.uradni-list.si/, ugotovil, da je v Uradnem listu RS dejansko objavljenih več sklepov Vlade RS o izjemnem priznanju in odmeri družinskih in starostnih pokojnin, ki vsebujejo tako podatke o prejemnikih izjemnih pokojnin, kot tudi podatke o višini tako odmerjenih pokojnin.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da podatki o tem, kdo so osebe, ki prejemajo izjemno pokojnino, ne pomenijo izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja po 3. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, saj ne predstavljajo t.i. varovanih osebnih podatkov. Zahtevani podatki so namreč že javno objavljeni v Uradnem listu RS, za kar obstaja izrecna pravna podlaga v 2. odstavku 3. člena ZIPO.
4. Poraba javnih sredstev
Kljub ugotovitvi, da v konkretnem primeru ne gre za varovane osebne podatke, pa Pooblaščenec v nadaljevanju pojasnjuje, da gre pri podatkih o prejemnikih izjemnih pokojnin, nadalje tudi za podatke, ki so nedvomno povezani s porabo javnih sredstev in se dostop do njih dovoli tudi na podlagi specialne določbe 3. odstavka 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se (ne glede na izjeme od prostega dostopa) dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke o porabi javnih sredstev. Z namenom zagotovitve načel transparentnosti in nadzora nad porabo javnih sredstev je tako zakonodajalec s to določbo vsakomur, ki iz katerihkoli razlogov prejema javna sredstva, v tem delu zmanjšal krog varovane zasebnosti.
Podlago za izplačilo izjemnih pokojnin predstavlja ZIPO, ki v 1. členu določa, da se sme osebam, ki imajo posebne zasluge na področju znanosti, umetnosti, kulture ali druge dejavnosti in izpolnjujejo pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, izjemoma priznati in odmeriti višja starostna pokojnina, kot bi jim pripadala po splošnih predpisih. Iz navedenega izhaja, da mora vsak prosilec za izjemno pokojnino izpolnjevati tudi pogoje za pridobitev pravice do starostne pokojnine po splošnih predpisih o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, navedeno pa velja tudi pri priznavanju in odmeri izjemnih pokojnin družinskim članom oseb s posebnimi zaslugami, kar določa 2. člen ZIPO. Skladno s 3. členom ZIPO o izjemnem priznanju in odmeri starostnih in družinskih pokojnin odloča Izvršni svet Skupščine Republike Slovenije na predlog republiškega upravnega organa, pristojnega za področje, na katerem ima oseba posebne zasluge. Priznanje in odmero izjemnih pokojnin (na podlagi pobude posameznika) tako predlaga ministrstvo, pristojno za področje, na katerem ima oseba posebne zasluge, odločanje pa je v pristojnosti Vlade Republike Slovenije.
Sredstva za izplačevanje izjemnih pokojnin zagotavlja Republika Slovenija iz državnega proračuna. Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju (Ur. l. RS, št. 109/06-UPB4, v nadaljevanju ZPIZ-1) v 1. odstavku 232. člena (z naslovom: Obveznosti državnega proračuna) jasno določa, da Republika Slovenija zagotavlja sredstva iz državnega proračuna za pokrivanje obveznosti obveznega zavarovanja, ki nastanejo zaradi priznanja in odmere pravic iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja pod posebnimi pogoji, med drugimi tudi za uživalce izjemnih pokojnin. 2. odstavek 232. člena ZPIZ-1 določa, da poračunavanje finančnih obveznosti med Republiko Slovenijo in Zavodom za pokojninsko in invalidsko zavarovanje ureja poseben zakon, in sicer Zakon o poračunavanju finančnih obveznosti Republike Slovenije iz pokojninskega in invalidskega zavarovanja (Ur. l. RS, št. 81/00, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPFOPIZ), ki v 2. členu določa, da je Republika Slovenija dolžna Zavodu za pokojninsko in invalidsko zavarovanje v celoti ali delno povrniti izdatke tudi za uživalce izjemnih pokojnin.
Iz citiranih členov jasno izhaja, da se sredstva za izjemne pokojnine, ki presegajo pokojnine, odmerjene po splošnih predpisih, zagotavljajo iz državnega proračuna, kar pa pomeni, da podatki, ki jih zahteva prosilec, nedvomno predstavljajo podatke o porabi javnih sredstev.
Pri tem ni odveč opozoriti, da je sistem priznavanja, odmere in izplačila izjemnih pokojnin revidiralo tudi Računsko sodišče RS, ki je v revizijskem poročilu, izdanem v decembru 2009 , med drugim opozorilo tudi na dejstvo, da ZIPO ne vsebuje meril in kriterijev za priznanje in odmero izjemne pokojnine in da je določitev kriterijev v celoti prepuščena posameznim ministrstvom ter da zakon niti ne zahteva, da bi se kriteriji za priznanje in odmero določali z izvršilnim predpisom in so bili zato oblikovani z internimi akti zadevnih ministrstev. Ministrstvo za kulturo, Ministrstvo za šolstvo in šport ter Ministrstvo za visoko šolstvo, znanost in tehnologijo sicer imajo kriterije za svoje resorno področje, vendar gre za interne dokumente in ne za pravne akte s splošno veljavo, na katere bi se posameznik v postopku lahko skliceval. Računsko sodišče RS je tako v sklepnih ugotovitvah ocenilo, da obstoječi sistem izjemnih pokojnin v delu, ki se nanaša na obravnavo vlog morebitnih prejemnikov na resornih ministrstvih, ne zagotavlja v zadostni meri pogojev za enakopravno obravnavo oseb, ki so v enakem ali primerljivem položaju, in da je v več primerih prišlo do kršenja pravice do enake obravnave.
Po mnenju Pooblaščenca je tako zagotovitev nadzora javnosti v konkretnem primeru ključnega pomena. Javnosti mora namreč biti dana možnost nadzorovanja tako nad pravilnostjo samega postopka priznavanja izjemnih pokojnin, kot tudi nad upravičenostjo konkretnega subjekta do teh sredstev. Da pa je prav nadzorna funkcija pravice do informacij javnega značaja ena od najpomembnejših funkcij, navajajo tudi avtorji Komentarja Zakona o dostopu do informacij javnega značaja. Cit. »Druga pomembna funkcija pravice do dostopa do informacij je v tem, da omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave.«
5. Zaključek
Izhajajoč iz vsega navedenega je Pooblaščenec odločil, da je treba pritožbi prosilca ugoditi. Pooblaščenec je, na podlagi 1. in 2. odstavka 251. čl. ZUP, odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo. Organ je prosilcu dolžan omogočiti dostop do zahtevanih informacij javnega značaja v roku 10 (desetih) dni od prejema te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče Republike Slovenije, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka PooblaščencaInformacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka