Civilna iniciativa Suha - Ministrstvo za promet, Direkcija RS za ceste
+ -Številka: 090-68/2010/17
Kategorije: Avtorsko delo, Odločbe po sodbah Upravnega sodišča
POVZETEK
Pooblaščenec je po sodbi upravnega sodišča ponovno odločal v zadevi ter ugodil pritožbi prosilca, ki je od organa zahteval fotokopije izbranih dokumnentov iz projektne dokumentacije "PGD, PZI Poljanska obvoznica Škofja Loka", do katerih mu je bil sicer dovoljen vpogled. Pooblaščenec je odpravil prvostopenjsko odločbo in zadevo vrnil v ponovno odločanje, pri tem pa je prvostopenjskemu naročil, naj v celoti in popolno ugotovi dejansko stanje glede imetništva avtorskih pravic na zahtevani dokumentaciji, naj v ponovljeni postopek pozove vse morebitne stranske udeležence in naj na podlagi vseh ugotovitev oblikuje jasen izrek odločbe.
ODLOČBA
Številka: 090-68/2010/17
Datum: 4. 2. 2011
Informacijski pooblaščenec (v nadaljevanju Pooblaščenec) po pooblaščenki Nataši Pirc Musar, izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDIJZ) in 3. odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi društva Civilna Iniciativa Suha, Sorška cesta 47, Škofja Loka, ki ga zastopa …. (v nadaljevanju prosilec) zoper odločbo Ministrstva za promet, Direkcija RS za ceste, Tržaška cesta 19, Ljubljana (v nadaljevanju organ), št. 090-3/2010 z dne 15. 3. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Izpodbijana odločba organa št. 090-3/2010 z dne 15. 3. 2010 se odpravi in se zadeva vrne organu v ponovno odločanje. Organ prve stopnje mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Dne 6. 2. 2010 je prosilec organ zaprosil za fotokopije naslednjih dokumentov iz projektne dokumentacije »PGD, PZI Poljanska obvoznica Škofja Loka«, do katerih mu je bil predhodno s strani organa že dopuščen vpogled:
1. vodilna mapa, prvi del PGD - sprememba in dopolnitev decembra 2009;
2. krožno križišče K - 2, situacija, tloris, prečni in vzdolžni prerez,
3. deviacija lokalne ceste na Suhi (območje krožišča K2 z vso okoliško situacijo, detajl podpornih zidov, premestitve infrastrukture, itd.);
4. vzdolžni in prečni prerez podvoza 3-1 (detajli);
5. situacija (tlorisi) od Ljubljanske ceste do predora;
6. Protihrupne ograje na celi trasi;
7. Križišče na Ljubljanski cesti (tloris, prečni in vzdolžni prerez podhoda 3-4).
Organ je dne 15. 3. 2010 izdal odločbo št. 090-3/2010, s katero je zahtevo prosilca za dostavo fotokopij zgoraj specificirane projektne dokumentacije zavrnil, saj gre, kot je organ zapisal v obrazložitvi odločbe, za gradivo, ki je obravnavano v skladu z Zakonom o avtorski in sorodnih pravicah (Ur. l. RS, št. 16/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZASP). Nadalje je organ zapisal, da v okviru pogodbenih določil ne prenaša pravic distribuiranja, projektna dokumentacija je izdelana izključno za namen izvedbe v naravi, pravica reproduciranja se nanaša izključno na izvedbo, za ta namen pa organ razpolaga z ustreznim številom izvodov projektne dokumentacije.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 26. 3. 2010 pri organu vložil pritožbo. O pritožbi je odločil Pooblaščenec z odločbo št. 090-68/2010/9, z dne 12. 8. 2010, s katero je pritožbi prosilca ugodil in naložil organu, da prosilcu v roku 30 dni od prejema te odločbe v okviru svojih tehničnih zmožnosti posreduje fotokopije zahtevanih informacij javnega značaja, v preostalem delu pa je zahtevo prosilca zavrnil. Zoper odločbo Pooblaščenca je organ vložil tožbo na Upravno sodišče RS (v nadaljevanju sodišče), ki je s sodbo št. U 1218/2010-23, z dne 26. 1. 2011 tožbi ugodilo, izpodbijano odločbo odpravilo in zadevo vrnilo Pooblaščencu v ponoven postopek. V obrazložitvi sodbe je sodišče ugotovilo, da med strankama ni sporno, da gre pri informacijah iz zadevne PGD in PZI dokumentacije za Poljansko obvoznico v Škofji Loki za informacije javnega značaja in za avtorsko delo v smislu 9. točke 2. odstavka 5. člena ZASP, pač pa je v predmetni zadevi sporen način seznanitve z zahtevanimi informacijami javnega značaja. Prosilec je namreč zaprosil za fotokopije zahtevanih dokumentov, kar z vidika ZASP pomeni reproduciranje avtorskega dela. Sodišče je v zvezi z navedenim poudarilo, da sicer določilo 2. odstavka 25. člena ZDIJZ pravi, da če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, organ prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled, vendar pa je potrebno v vsakem posamičnem primeru natančno ugotavljati, v kakšnem obsegu oziroma kateri element avtorske pravice je zavarovan, kajti v primeru, če gre za avtorsko pravico, ki pa je bila v določenem elementu pravno veljavno prenesena na tretjo osebo, potem se taka informacija ne posreduje samo na vpogled, ampak je možno tudi fotokopiranje oziroma reprodukcija tega dela v drugi obliki. Če je avtor skladno z 2. odst. 70. člena ZASP pravico reproduciranja prenesel na organ, potem organ zahteve prosilca po fotokopiji oz. drugih oblikah, ki pomenijo reproduciranje, ne more zavrniti. Sodišče je nadalje ugotovilo, da je bila na organ prenesena le pravica distribuiranja na naročenih izvodih zadevne projektne dokumentacije, vendar pa pri ugotavljanju, kdo je imetnik avtorskih pravic na zadevni projektni dokumentaciji, dejansko stanje ni bilo popolno ugotovljeno, kar pa nadalje vpliva tudi na zakonitost samega postopka glede udeležbe oseb, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Zaradi tako pomanjkljivo ugotovljenega dejanskega stanja sodišče ni moglo presoditi, ali je Pooblaščenec poziv z dne 15. 6. 2010 za morebitno udeležbo v postopku posredoval pravi osebi. V predmetni zadevi bi bilo potrebno ugotavljati, ali je imetnik pravice reproduciranja to pravico morebiti prenesel. Nadalje je sodišče opozorilo, da je Pooblaščenec zmotno uporabil materialno pravo, ko je štel, da se je družba SPIT d.o.o. z izjavo o neudeležbi v pritožbenem postopku odpovedala tudi pravici reproduciranja zadevne projektne dokumentacije. Dovoljenje za prenos materialne avtorske pravice mora biti namreč pisno, kar pomeni tudi, da mora biti izrecno in povsem določno. Poleg navedenega je sodišče ugotovilo tudi, da je izrek izpodbijane določbe premalo določen z vidika standardov 213. člena ZUP v zvezi s 4. odstavkom 27. člena ZDIJZ, ker obveznost organa v izreku odločbe ni dovolj jasno opredeljena.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
V navedenem primeru je sodišče izpodbijano odločbo Pooblaščenca št. 090-68/2010/9, z dne 12. 8. 2010 odpravilo in Pooblaščencu zadevo vrnilo v ponoven postopek, pri čemer je Pooblaščenec v ponovljenem postopku glede postopkovnih vprašanj in vprašanj materialnega prava vezan na pravno mnenje sodišča, kot je podano v sodbi opr. št. U 1218/2010 z dne 26. 1. 2011. Pooblaščenec pa je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP tudi v ponovljenem postopku dolžan preizkusiti izpodbijano odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija, in sicer v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
2. Informacije javnega značaja kot avtorsko delo in bistvene kršitve postopka
Najprej je potrebno pojasniti, da v konkretnem primeru ni sporno, da so informacije, ki jih je prosilec zahteval, informacije javnega značaja, sporen pa je način njihovega posredovanja, saj se organ v izpodbijani odločbi sklicuje na dejstvo, da gre za avtorsko delo, do katerega ima prosilec v skladu z določbami ZDIJZ zgolj pravico do vpogleda in ne tudi pravice do fotokopij oz. drugačnega načina reprodukcije.
Nadalje je potrebno pojasniti, da ni sporno niti dejstvo, da gre pri zahtevanih informacijah za informacije, ki predstavljajo avtorsko delo v smislu 9. točke 2. odstavka 5. člena ZASP. 2. odstavek 25. člena ZDIJZ, na katerega se v izpodbijani odločbi sklicuje organ, določa, da če je zahtevana informacija zavarovana skladno z zakonom, ki ureja avtorsko pravico, organ prosilcu omogoči seznanitev z informacijo tako, da mu jo da na vpogled. Vendar pa je potrebno, kot v predmetni sodbi opozarja tudi sodišče, v vsakem posamičnem primeru natančno ugotavljati, v kakšnem obsegu oziroma kateri element avtorske pravice je zavarovan, kajti v primeru, če gre za avtorsko pravico, ki pa je bila v določenem elementu pravno veljavno prenesena na tretjo osebo, potem se taka informacija ne posreduje samo na vpogled, ampak je možno tudi fotokopiranje oziroma reprodukcija tega dela v drugi obliki. Če je avtor skladno z 2. odst. 70. člena ZASP pravico reproduciranja prenesel na organ, potem organ zahteve prosilca po fotokopiji oz. drugih oblikah, ki pomenijo reproduciranje, ne more zavrniti.
Iz pogodb o naročilu dokumentacije, ki jih je organ Pooblaščencu posredoval dne 19. 5. 2010 je razvidno, da je projektno dokumentacijo za organ izdelalo podjetje SPIT d.o.o. Pooblaščenec je v pritožbenem postopku na podlagi določbe 101. člena ZASP zato štel, da je imetnik avtorskih pravic na zadevni dokumentaciji podjetje SPIT d.o.o., vendar je sodišče v zvezi z navedenim opozorilo, da na področju projektiranja razmerje med avtorjem in projektantskim podjetjem ne temelji vedno na pogodbi o zaposlitvi oziroma delovnem razmerju, poleg tega pa iz ZASP izhaja, da načeloma velja, da avtorske pravice v čim večji meri ostajajo avtorju. Na podlagi navedenega je sodišče zaključilo, da dejansko stanje glede imetništva avtorskih pravic na zadevni projektni dokumentaciji v konkretnem upravnem postopku ni bilo popolno ugotovljeno, kar pa bi lahko vplivalo tudi na pravilnost postopka glede udeležbe oseb, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Zaradi pomanjkljivo ugotovljenega dejanskega stanja namreč ni izkazano, da je bil poziv Pooblaščenca št. 090-68/2010/5 z dne 15. 6. 2010 za morebitno udeležbo v postopku, ki je bil poslan podjetju SPIT d.o.o., poslan pravi osebi.
Ob tem Pooblaščenec pojasnjuje, da je s pozivom z dne 15. 6. 2010 želel odpraviti postopkovno nepravilnost, ki jo je zagrešil že prvostopenjski organ, s tem, ko v postopek ni vabil oseb, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba. Glede na to, da se v postopku dostopa do informacij javnega značaja na podlagi pisne zahteve subsidiarno uporabljajo določbe ZUP (2. odstavek 15. člena ZDIJZ), je potrebno poudariti vlogo stranskih udeležencev upravnem postopku (43. člen ZUP). Dolžnost organa, da po uradni dolžnosti v postopek pritegne vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi utegnile biti prizadete z odločbo organa, izhaja iz:
- 44. člena ZUP, ki določa, da mora organ ves čas postopka po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba;
- iz prvega odstavka 7. člena ZUP, ki določa, da mora organ pri odločanju in postopanju omogočiti strankam, da čim lažje zavarujejo in uveljavijo svoje pravice;
- iz prvega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da je treba stranki dati možnost, da se izjavi o vseh dejstvih in okoliščinah, ki so pomembne za odločitev;
- iz drugega odstavka 9. člena ZUP, ki določa, da mora v primeru, ko so v postopku udeležene stranke z nasprotujočimi interesi, vsaka stranka imeti možnost, da se izjavi o zahtevkih in navedbah stranke z nasprotujočimi interesi.
Če osebi, ki bi morala biti udeležena kot stranka ali stranski udeleženec v postopku, ta možnost ni bila dana, pa ne gre za primer iz drugega odstavka 229. člena ZUP, se to šteje za bistveno kršitev pravil upravnega postopka (2. točka 2. odstavka 237. člena ZUP). Ob upoštevanju vsega navedenega je Pooblaščenec ugotovil, da organ v postopku na prvi stopnji zgoraj navedenih določb ZUP sploh ni upošteval, saj niti ni ugotavljal dejanskega stanja v zvezi z imetništvom materialnih avtorskih pravic in posledično v postopek ni pritegnil oseb, na katerih pravice in obveznosti bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je bistveno kršitev pravil upravnega postopka storil že prvostopenjski organ, Pooblaščenec pa navedene postopkovne kršitve na pritožbeni stopnji ni saniral, oziroma jo je po ugotovitvah sodišča saniral nepravilno.
Sodišče je nadalje opozorilo, da poziv Pooblaščenca z dne 15. 6. 2010 ni bil pravno in dejansko ustrezen, ker je Pooblaščenec podjetje SPIT d.o.o. pozval, naj se vključi v pritožbeni postopek, ne pa tudi, da naj pojasni, ali je prenesel oziroma ali želi prenesti materialno avtorsko pravico do reproduciranja na tožečo stranko (organ). Na podlagi navedenega dopisa je SPIT d.o.o. odgovoril zgolj, da se ne želi vključiti v pritožbeni postopek kot stranski udeleženec, ni pa podal nobene izjave glede materialnih avtorskih pravic in fotokopiranja, zaradi česar Pooblaščenec, kot izhaja iz sodbe sodišča, ni imel podlage za sprejeto odločitev. Dovoljenje za prenos mora biti namreč pisno ter izrecno in povsem določno. 2. odstavek 70. člena ZASP določa, da lahko avtor s pogodbo ali drugim pravnim poslom prenese na druge osebe posamične materialne avtorske pravice, pri čemer iz tega določila izhaja, da je dopusten tako pogodbeni prenos, kot tudi prenos na podlagi npr. enostranskega pravnega posla. Seveda pa je ob tem potrebno upoštevati tudi splošna pravila obligacijskega prava iz Obligacijskega zakonika (Ur. l. RS, št. 97/07-UPB1).
Pooblaščenec v zvezi z navedenim ponovno opozarja, da določba 2. odstavka 25. člena ZDIJZ ni absolutna, torej se organ na to določbo ne more sklicevati že ob sami ugotovitvi, da s strani prosilca zahtevan dokument predstavlja avtorsko delo. Organ mora ob tako ugotovljenem dejanskem stanju v vsakem posamičnem primeru ugotavljati, kdo je avtor samega dela ter ugotoviti, ali je bila pravica reproduciranja prenesena na tretjo osebo oz. na sam organ. Pooblaščenec nadalje meni, da morajo zavezanci v postopkih dostopa do informacij javnega značaja zavzeti aktivno vlogo pri omogočanju dostopa do dokumentov na način, kot to prosilec zahteva. Po mnenju Pooblaščenca se tako organ pri odločanju o načinu dostopa do zahtevanih informacij ne sme zgolj pavšalno sklicevati na določbo 2. odstavka 25. člena ZDIJZ, pač pa mora v okviru pravno dovoljenih možnosti iskati rešitev, ki bi prosilcem v kar največji meri omogočala uresničitev pravice do dostopa do informacij javnega značaja. Določba 2. odstavka 25. člena ZDIJZ je namreč namenjena izključno varstvu avtorja dela, pri čemer je potrebno v vsakem posamičnem primeru natančno ugotoviti, kdo so (fizične ali pravne) osebe, ki jih omenjena določba ščiti, ter te osebe tudi pritegniti v postopek. V kolikor pa se avtor s samo reprodukcijo dela v konkretnem primeru strinja (pri čemer mora to izraziti pisno, izrecno in povsem jasno) mora organ temu slediti, saj s tem odpade namen, ki ga določba 2. odstavka 25. člena zasleduje. Če pa avtor dela reprodukciji le-tega nasprotuje, izjave ne poda, ali pa se pozivu organa niti ne odzove, je potrebno upoštevati dejstvo, da je njegova avtorska pravica tako ustavno kot tudi zakonsko varovana, zaradi česar nadaljnja reprodukcija avtorskega dela v postopku po ZDIJZ ni dopustna.
3. Razlogi za vrnitev zadeve v ponovno odločanje in obveznosti organa v postopku ponovnega odločanja o zahtevi prosilca
Ker je Pooblaščenec kot drugostopenjski organ, enako kot organ prve stopnje, dolžan spoštovati temeljna načela upravnega postopka, je dolžan upoštevati tudi načelo ekonomičnosti postopka, kot ga določa 14. člen ZUP. Postopek je torej treba voditi hitro, kar pomeni tudi s čim manjšo zamudo za stranke in druge udeležence v postopku, vendar tako, da se preskrbi vse, kar je potrebno, da se lahko ugotovi dejansko stanje, zavarujejo pravice in pravne koristi stranke ter izda zakonita in pravilna odločba. Ker je v obravnavanem primeru organ storil bistveno kršitev pravil upravnega postopka s tem, ko v postopek ni pritegnil oseb, katerih pravice ali pravne koristi bi z odločbo utegnile biti prizadete, in ker organ tem osebam ni omogočil udeležbe v postopku, je Pooblaščenec ocenil, da bo pomanjkljivosti postopka hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, saj je prav organ tisti, ki je sklenil pogodbo o naročilu zadevne dokumentacije s podjetjem SPIT d.o.o., kot izvajalcem projekta, in je verjetno za namen izvedbe samega projekta s podjetjem sodeloval tudi kasneje. Prav tako organ navaja, da je bila s strani SPIT d.o.o. nanj prenesena materialna avtorska pravica distribuiranja, torej je podjetje SPIT d.o.o. razpolagalo z najmanj takšnim obsegom avtorskih pravic, kot ga je kasneje preneslo na organ. Organ pa bo moral nadalje v ponovljenem postopku ugotoviti, kdo so subjekti (torej fizične ali pravne osebe), ki razpolagajo z delom materialnih avtorskih pravic, ki na organ ni bil prenesen, ter tudi tem subjektom dati možnost, da se v ponovljenem postopku izjavijo.
Dodaten razlog za vrnitev zadeve v ponoven postopek prvostopenjskemu organu je tudi dejstvo, da Pooblaščenec z dokumentacijo, ki je predmet prosilčeve zahteve ne razpolaga, saj jo je za potrebe pritožbenega postopka pregledal na ogledu in camera v prostorih organa dne 19. 5. 2010. Organ je torej tisti, ki bo na podlagi pravilno izvedenega postopka, lahko sprejel odločitev, ali so glede fotokopiranja dokumentacije izpolnjeni pogoji iz ZASP ter na podlagi svoje odločitve lahko tudi pravilno oblikoval izrek odločbe v skladu z napotki sodišča.
Pooblaščenec je zato odločbo organa št. 090-3/2010 z dne 15. 3. 2010 na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje, pri čemer je organ dolžan pri izdaji nove odločbe upoštevati tako napotke Pooblaščenca v tej odločbi kot tudi napotke sodišča v sodbi št. št. U 1218/2010 z dne 26. 1. 2011, zlasti pa mora:
- popolno in v celoti ugotoviti dejansko stanje glede imetništva avtorskih pravic na dokumentaciji, ki je predmet prosilčeve zahteve;
- v skladu z določbami 7., 9. in 44. člena ZUP v ugotovitveni postopek pozvati stranske udeležence, torej vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete, in jim omogočiti udeležbo v postopku ter jih pozvati, ali v konkretnem primeru dovoljujejo reproduciranje dokumentacije, na način kot to zahteva prosilec;
- oblikovati izrek odločbe v skladu z napotki sodišča, če bo organ na podlagi pridobljenih odgovorov stranskih udeležencev ugotovil, da je v skladu z določbami ZASP upravičen fotokopirati zahtevano dokumentacijo.
6. Zaključek
Pooblaščenec je zaradi ugotovljenih bistvenih kršitev pravil upravnega postopka pritožbi prosilca ugodil ter v skladu z načelom ekonomičnosti, na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP, odpravil izpodbijano odločbo ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovni postopek. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti brez odlašanja, najpozneje pa v 30 (tridesetih) dneh od vročitve te odločbe.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007-UPB3, s spremembami in dopolnitvami; ZUT) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba niti upravni spor.
Postopek vodila:
Mojca Komac, univ. dipl. prav.,
raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka