Prosilec - Mestna občina Ljubljana
+ -Številka: 090-7/2011/11
Kategorije: Test interesa javnosti, Osebni podatek, Javni uslužbenci in funkcionarji
POVZETEK
Organ je zavrnil dostop do pridobitve imena in priimka, strokovne izobrazbe, naslova bivališča ter službenega naslova avtorjev strokovnega predloga o spremembi oz. ureditvi prometnega režima na območju Mirja. Pooblaščenec je ugotovil, da je organ napravil bistveno kršitev pravil postopka s tem, ko v obrazložitev odločbe ni navedel vseh predpisanih sestavin, zaradi česar ni bilo mogoče presoditi, ali je zakonita. Pooblaščenec je nadalje ugotovil, da organ razpolaga s projektno dokumentacijo, iz katere je mogoče ugotoviti ime in priimek, izobrazbo in službeni naslov posameznikov, ki so sodelovali pri pripravi spremembe prometnega režima na območju Mirja. ter presodil, da je javni interes glede razkritja teh osebnih podatkov, močnejši od interesa drugih oseb za omejitev dostopa. Pooblaščenec je odločil, da mora organ prosilcu posredovati pet dokumentov, iz katerih bodo razvidni podatki, ki jih je zahteval prosilec. Pooblaščenec je presodil, da lahko javnost preveri strokovno izvedbo zakonsko določenih nalog organa le na način razkritja osebnih podatkov odgovornega vodje projekta, odgovornega projektanta ter projektanta, ki so v imenu in za račun organa pripravili predlog prometne ureditve na območju Mirja. Dodaten argument za razkritje teh osebnih podatkov je , da so imeli posamezniki pooblastilo organa, da so v konkretnem primeru odločali o zadevah javnopravnega pomena, ki se nanaša predvsem na prebivalce območja, na katerem je bil prometni režim spremenjen.
ODLOČBA
Številka: 090-7/2011/
Datum:
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F in 8/2010- ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi …, (v nadaljevanju prosilec), z dne 22. 12. 2010, zoper odločbo Mestne občine Ljubljana, Oddelka za gospodarske dejavnosti in promet, Odseka za promet, Trg mladinskih delovnih brigad 7, Ljubljana (v nadaljevanju organ), številka 371-868/2009-15 z dne 10. 12. 2010, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca zoper odločbo organa z dne 10. 12. 2010, se ugodi in izpodbijana odločba se odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati:
- podpisano in ožigosano drugo stran predloga prometne ureditve na območju Mirja št. U 07/005-09, z dne 29. 7. 2009;
- zemljevid Mirje_list št. 1 projektnega stanja prometne ureditve;
- zemljevid Mirje_list št. 2 projektnega stanja prometne ureditve;
- zemljevid Mirje_list št. 3 projektnega stanja prometne ureditve;
- zemljevid Mirje_list št. 4 projektnega stanja prometne ureditve.
2. V preostalem delu se zahteva prosilca z dne 16. 7. 2010 zavrne.
3. V postopku reševanja pritožbe posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 30. 6. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, s katero je zahteval posredovanje imen in priimkov avtorjev strokovnega predloga o spremembi oz. ureditvi prometnega režima na območju Mirja, uveljavljenega v avgustu 2009, skupaj z navedbo njihove strokovne izobrazbe, naslova bivališča ter službenega naslova.
Organ je o zahtevi prosilca odločil z odločbo, št. 371-868/2009-15, z dne 10. 12. 2010, s katero je zahtevo prosilca v celoti zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ pojasnil zgolj dejstvo, da je bilo prosilcu že dne 17. 2. 2010, 3. 9. 2010 in 18. 10. 2010 odgovorjeno na vprašanja, za katera je organ mnenja, da jih je skladno z ZDIJZ, dolžan posredovati, pri čemer ni navedel nobenih razlogov, ki glede na ugotovljeno dejansko stanje narekujejo njegovo odločitev.
Pooblaščenec je dne 23. 12. 2010 s strani prosilca prejel pritožbo zoper izpodbijano odločbo organa, št. 371-868/2009-15 z dne 10. 12. 2010, v kateri je navedel, da organ v izpodbijani odločbi uporablja razlago, ki ne ustreza dejstvom, saj s strani organa ni prejel vseh pojasnil, za katera je zaprosil na podlagi ZDIJZ. Prosilec je v pritožbi zoper izpodbijano odločbo navedel, da je odločanje organa, brez sodelovanja prizadetih občanov, v razmerah demokratične družbe povsem nesprejemljivo. Prosilec je obrazložil, da mu je bilo s strani predstavnikov četrtne skupnosti Vič pojasnjeno, da so pri predlogu sodelovali strokovnjaki s Fakultete za gradbeništvo in geodezijo ter Geodetskega inštituta Slovenije. Prosilec je v pritožbi pojasnil, da je navedbe četrtne skupnosti Vič preveril in ugotovil, da ne ustrezajo dejstvom. Prosilec je na koncu svoje pritožbe navedel, da v interesu javnosti in pravice do obveščenosti zahteva, da Pooblaščenec vztraja pri posredovanju zahtevanih podatkov s strani organa o avtorjih strokovnega predloga.
Ker je bila pritožba prosilca poslana neposredno Pooblaščencu, jo je Pooblaščenec z dopisom, št. 092-243/2010/2 z dne 27. 12. 2010, odstopil organu, skladno z drugim odstavkom 239. člena ZUP.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo, zato jo je na podlagi 245. člena ZUP z dopisom, št. 371-868/2009-17 z dne 5. 1. 2010, odstopil v reševanje Pooblaščencu kot dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe.
Po pregledu odstopljenega spisa s strani organa je Pooblaščenec ugotovil, da ne razpolaga z vsemi informacijami, ki jih potrebuje pri odločanju o pritožbi prosilca. Pooblaščenec se mora namreč pri odločanju seznaniti tudi z informacijami in dokumenti, ki jih je zahteval prosilec, kajti le na ta način lahko presodi, ali informacije predstavljajo informacije javnega značaja oz. pred javnostjo zavarovane informacije. Na podlagi navedenega ter na podlagi 10. člena ZInfP je Pooblaščenec organ, z dopisom št. 090-7/2011/2, dne 18. 1. 2010, pozval za dostavo dokumentov v zadevi reševanja pritožbe na podlagi ZInfP. S pozivom je Pooblaščenec od organa zahteval, da mu v roku petih (5) dni od vročitve dopisa, posreduje vse dokumente, ki so nastali v okviru spremenjenega prometnega režima na območju Mirja in vsebujejo podatke (ime, priimek, strokovno izobrazbo, naslov prebivališča ter službeni naslov) vseh oblikovalcev oz. avtorjev strokovnega predloga glede prometnega režima na navedenem območju.
Pooblaščenec je dne 24. 1. 2011 s strani organa prejel dopis št. 371-868/2009-19, s katerim je na podlagi tretjega odstavka 99. člena ZUP, Pooblaščenca zaprosil za podaljšanje roka za 20 dni. Ker organ v svojem zaprosilu ni navedel upravičenih razlogov za podaljšanje, kot to določa tretji odstavek 99. člena ZUP, je Pooblaščenec organ pozval, da mu v roku treh (3) dni bodisi pošlje zahtevane dokumente, bodisi poda obrazložene upravičene razloge. Pooblaščenec je dne 27. 1. 2011 s strani organa prejel dopis št. 371-868/2009-21, s katerim je organ posredoval projekt št. U 07/005-09 z dne 29. 7. 2009 prometne ureditve na Mirju.
Pridobljena dokumentacija predstavlja celoten projekt št. U 07/005-09, s katerim je organ spremenil prometno ureditev na območju Mirja. Iz projekta št. U 07/005-09 izhaja, da je le-tega izdelalo Javno podjetje Ljubljanska parkirišča in tržnice d.o.o. (v nadaljevanju: javno podjetje). Pooblaščenec je po pregledu pridobljene dokumentacije ugotovil, da ta vsebuje:
1. zapisnik sestanka, ki je potekal dne 23. 7. 2009 v prostorih Tehnološkega parka;
2. predlog prometne ureditve za območje Mirje, ki vsebuje splošni del, tekstualni del in grafični del;
3. izjavo o upoštevanju tehničnih predpisov in standardov;
4. zemljevide predhodnega stanja prometne ureditve in;
5. zemljevide projektiranega stanja prometne ureditve.
Ker so se izjave prosilca in navedbe prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga, dne 3. 3. 2011 v prostorih organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora imeti kot pritožbeni organ polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oz. vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Ogled in camera se je nanašal na dokumente, ki so predmet zahteve prosilca. Organ je na ogledu in camera pojasnil, da se posamezen projekt izvede preko javnega razpisa, pri tem pa dodal, da ima z javnim podjetjem sklenjeno Pogodbo za opravljanje obvezne gospodarske javne službe vzdrževanja prometne signalizacije in prometne opreme na javnih cestah (v nadaljevanju: pogodba), zato organu za izvedbo spremembe prometnega režima na območju Mirja ni bilo treba izvesti javnega razpisa, saj se je projekt izvedel na podlagi sklenjene pogodbe. Pravni akt, s katerim je organ prenesel izvedbo projekta spremembe prometnega režima, je torej sklenjena pogodba med organom in javnim podjetjem. Organ je pojasnil, da so vsi posamezniki, ki so sodelovali pri projektu spremembe prometnega režima, zaposleni pri javnem podjetju. Organ je na ogledu in camera poudaril, da je sklenjena letna pogodba med organom in javnim podjetjem edini dokument, iz katerega izhaja, da je javno podjetje pooblaščeno za izvedbo prometnega režima. Kadar se organ odloči za spremembo prometnega režima na določenem območju, je na podlagi sklenjene letne pogodbe javno podjetje pooblaščeno za izvedbo celotnega projekta. Pooblaščenec je na ogledu in camera v spis vzel sklenjeno pogodbo med organom in javnim podjetjem za leto 2010. Pogodba predstavlja prilogo št. 1 zapisnika z ogleda in camera. Ker se zahteva prosilca nanaša na dokumente, ki izhajajo iz leta 2009, je bilo treba pridobiti še pogodbo za leto 2009. Pooblaščenec se je z organom dogovoril, da mu je v dogovorjenem roku, posredoval še sklenjeno pogodbo za leto 2009. Poleg pogodbe je organ posredoval še ožigosano drugo stran predloga prometne ureditve, na kateri so navedeni posamezniki, ki so predlog pripravili in hkrati tudi sodelovali pri njegovi izvedbi. Sklenjena pogodba za leto 2009 predstavlja prilogo št. 2 zapisnika ogleda in camera, ožigosana druga stran predloga prometne ureditve pa prilogo št. 3. Organ je poudaril, da je izdelana projektna dokumentacija edini dokument, iz katerega je mogoče ugotoviti, katere osebe so sodelovale tako pri pripravi, kot tudi pri izdelavi tega projekta. Organ je pojasnil, da se je v času trajanja projekta večkrat neformalno posvetoval o izvedbi projekta z različnimi strokovnjaki, vendar o teh posvetovanjih s strani organa ni nastal noben dokument, saj ti strokovnjaki niso pooblaščeni za izdelavo predloga oz. projekta prometne ureditve v imenu in za račun organa.
Pritožba je utemeljena.
1. Meje preizkusa pritožbe s strani pritožbenega organa
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oz. prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
Kot izhaja iz vložene pritožbe, se prosilec pritožuje zoper odločbo organa št. 371-868/2009-15, z dne 10. 12. 2010, s katero je organ odločil o njegovi zahtevi z dne 30. 6. 2010 in mu dostop do zahtevanih informacij javnega značaja zavrnil. Pooblaščenec po pregledu prosilčeve zahteve ter pridobljene projektne dokumentacije ugotavlja, da so predmet presoje v konkretni zadevi naslednji dokumenti:
1. ožigosana in podpisana druga stran predloga prometne ureditve Mirje št. U 07/005-09, z dne 29. 7. 2010;
2. zemljevid Mirje_list št. 1 projektnega stanja prometne ureditve;
3. zemljevid Mirje_list št. 2 projektnega stanja prometne ureditve;
4. zemljevid Mirje_list št. 3 projektnega stanja prometne ureditve;
5. zemljevid Mirje_list št. 4 projektnega stanja prometne ureditve.
2. Bistvene kršitve pravil postopka
Pooblaščenec je ob obravnavanju pritožbe ugotovil, da je v postopku na prvi stopnji prišlo do bistvene kršitve pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP s tem, ko je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe le pavšalno navedel, da je prosilcu že dne 17. 2. 2010, 3. 9. 2010 in 18. 10. 2010 odgovoril na vprašanja, za katere je mnenja, da jih je skladno z ZDIJZ, dolžan posredovati.
Pooblaščenec je po pregledu izpodbijane odločbe organa ugotovil, da obrazložitev odločbe ne vsebuje vseh predpisanih sestavin iz prvega odstavka 214. člena ZUP, kar posledično pomeni, da je izpodbijana odločba tako pomanjkljiva, da sploh ni mogoče presoditi, ali je zakonita. Pooblaščenec torej ugotavlja, da izpodbijane odločbe ni mogoče preizkusiti, ker le-ta nima vseh bistvenih delov obrazložitve, ki bi jih na podlagi prvega odstavka 214. člena ZUP morala imeti.
Pooblaščenec je v pritožbenem postopku ugotovil, da je iz zgoraj navedenih razlogov treba postopek dopolniti in odpraviti omenjene pomanjkljivosti. Pooblaščenec je v skladu s prvim odstavkom 251. člena ZUP, upoštevaje načelo ekonomičnosti, postopek dopolnil sam in odpravil pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji. Na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP je Pooblaščenec izpodbijano odločbo tako odpravil in sam rešil zadevo.
Bistveno kršitev pravil postopka po 7. točki drugega odstavka 237. člena ZUP je Pooblaščenec odpravil s tem, da je dne 3. 3. 2011 pri organu opravil ogled in camera, na katerem je ugotovil, da so našteti dokumenti pod prvo točko obrazložitve te odločbe, dokumenti, ki glede na vsebino ustrezajo opisni zahtevi prosilca. Navedeni dokumenti vsebujejo imena in priimke treh posameznikov, ki so na dokumentu navedeni kot odgovorni vodja projekta, odgovorni projektant in kot projektant. Pooblaščenec po pregledu dokumentov ugotavlja, da je mogoče iz ožigosane druge strani predloga prometne ureditve Mirje št. U 07/005-09, z dne 29. 7. 2010 ugotoviti izobrazbo odgovornega vodje projekta. Izobrazbo projektanta je mogoče ugotoviti iz zemljevidov projektnega stanja prometne ureditve, pri čemer pa iz nobenega dokumenta, ki je predmet zahteve prosilca ni mogoče ugotoviti izobrazbe odgovornega projektanta. Iz vseh dokumentov, ki so predmet zahteve prosilca je mogoče ugotoviti službeni naslov vseh treh posameznikov, hkrati pa ni mogoče ugotoviti naslova stalnega prebivališča oz. domačega naslova.
3. Pojem informacije javnega značaja
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb (prvi odstavek 1. člena ZDIJZ). ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu.
V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ. Pooblaščenec poudarja, da organ zahtevo zavrne tudi v primeru, če zahtevana informacija še ne obstaja oz. če organ z zahtevano informacijo ne razpolaga.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oz. v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oz. sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno je torej, da je informacija povezana z uradnim delom organa in, da jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Na podlagi Zakona o lokalni samoupravi (Uradni list RS, št. 73/1993 s spremembami in dopolnitvami; ZLS) je občina definirana kot temeljna samoupravna lokalna skupnost, zato v konkretnem primeru ni sporno, da organ sodi v krog zavezancev za posredovanje informacij javnega značaja.
Ker se je organ skliceval na to, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zahteva in pritožba prosilca pa izhajata iz domneve o obstoju zahtevanih dokumentov, je bilo v pritožbenem postopku treba najprej razjasniti, ali v konkretnem primeru zahtevani dokumenti obstajajo oz., če organ z njim razpolaga.
4. Obstoj dokumentov v materializirani obliki
Pooblaščenec je v postopku reševanja pritožbe nadalje ugotavljal, ali zahtevani dokumenti izpolnjujejo zgoraj navedene kriterije za informacijo javnega značaja, pri čemer ni dvoma, da se zahtevani dokumenti nahajajo v materializirani obliki in da organ z njimi razpolaga, saj jih je tudi posredoval Pooblaščencu.
Pooblaščenec je v nadaljevanju preveril, ali gre v konkretni zadevi za takšne informacije, ki izhajajo iz delovnega področja organa. Organ mora namreč informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Informacija mora torej biti povezana z delovnim področjem organa, pri tem pa ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo od zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. člena ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti.
V konkretnem primeru gre za projektno dokumentacijo, ki jo je v imenu in za račun organa izdelalo javno podjetje, kar posledično pomeni, da je organ dokumentacijo, ki je predmet zahteve prosilca, pridobil od javnega podjetja. Kot že navedeno, so predmet zahteve prosilca dokumenti, ki so našteti v prvi točki obrazložitve te odločbe in predstavljajo dokumente projektne dokumentacije št. U 07/005-09, na kateri so navedeni posamezniki, ki so sodelovali pri pripravi te dokumentacije.
Organ je na ogledu in camera pojasnil, da je predlog prometne ureditve na območju Mirja, pripravilo javno podjetje, s katerim ima organ sklenjeno pogodbo, ki predstavlja edini dokument, iz katerega izhaja, da je javno podjetje pooblaščeno s strani organa za izvedbo spremembe prometnega režima. Po pregledu sklenjene pogodbe za leto 2009, Pooblaščenec ugotavlja, da je predmet te pogodbe opravljanje vzdrževanja in urejanja prometne signalizacije in prometne opreme na javnih cestah v Mestni občini Ljubljana. Navedene obveznosti se izvajajo kot obvezna gospodarska javna služba, ki zajema opremljanje cest s predpisano prometno signalizacijo in prometno opremo. Iz navedenega je mogoče ugotoviti, da so predlog spremembe prometne ureditve na območju Mirja, pripravili zaposleni pri javnem podjetju.
Dodatni argument, zakaj Pooblaščenec verjame navedbam organa, da je predlog prometne ureditve pripravilo javno podjetje, so zlasti določbe Zakona o gospodarskih javnih službah (Uradni list RS, št. 23/1993 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGJS), ki v 6. členu določajo, da se gospodarska javna služba lahko izvaja tudi v obliki javnega podjetja, kadar gre za opravljanje ene ali več gospodarskih javnih služb večjega obsega ali kadar to narekuje narava monopolne dejavnosti, ki je določena kot gospodarska javna služba, gre pa za dejavnost, ki jo je mogoče opravljati kot profitno. V zvezi s tem je treba poudariti, da ZGJS v prvem odstavku 35. člena določa, da lahko posamezno lokalno gospodarsko javno službo, lokalna skupnost z odlokom neposredno prenese v opravljanje zasebnim, zadružnim ali drugim organizacijskim oblikam uporabnikov javnih dobrin, kadar to narekuje lokacijska pogojenost ali če to narekujejo potrebe lokalnega prebivalstva. Odlok v smislu prvega odstavka 35. člena ZGJS je v konkretnem primeru Odlok o koncesiji za opravljanje obvezne gospodarske javne službe vzdrževanje občinskih cest (Uradni list RS, št. 20/2006; v nadaljevanju: Odlok), ki v 1. členu določa, da se vzdrževanje občinskih cest ter redno vzdrževanje cestno prometne signalizacije, semaforskega sistema ter redno vzdrževanje cestnih naprav in ureditev v Mestni občini Ljubljana, izvaja kot obvezna gospodarska javna služba.
Pooblaščenec na podlagi zgoraj zapisanega ne vidi razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da je javno podjetje kot izvajalec gospodarske javne službe na področju vzdrževanja občinskih cest v okviru izvajanja javne službe edini subjekt, ki je pripravil predlog prometne ureditve na območju Mirja ter, da so dokumenti, našteti v prvi točki obrazložitve te odločbe, tisti dokumenti, iz katerih izhaja, kateri posamezniki, zaposleni pri javnem podjetju, so pripravili predlog prometne ureditve.
Zahtevani dokumenti tako po ugotovitvah Pooblaščenca izpolnjujejo vse kriterije, ki jih za obstoj informacije javnega značaja, določa ZDIJZ. Pooblaščenec je zato v nadaljevanju presojal, ali gre v obravnavanem primeru za informacijo javnega značaja, ki je prosto dostopna. Če zahtevani dokumenti vsebujejo informacije javnega značaja, ima namreč do njih v skladu z določili ZDIJZ dostop vsakdo. Edini razlog za zavrnitev dostopa je v teh primerih morebitni obstoj katere izmed izjem, ki jih ZDIJZ določa v prvem odstavku 6. člena.
5. Izjema po tretji točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je pri vpogledu v dokumente, ki so predmet zahteve prosilca, ugotovil, da le-ti vsebujejo osebne podatke treh posameznikov, ki so oblikovali predlog prometne ureditve na območju Mirja.
Pooblaščenec je zato v pritožbenem postopku po uradni dolžnosti presojal, ali je v tem delu podana izjema po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ki kot izjemo od prosto dostopnih informacij določa osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov in tako napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Uradni list RS, št. 94/2007 - UBP; v nadaljevanju ZVOP-1).
Po določilu 1. točke prvega odstavka 6. člena ZVOP-1 je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov.
Pooblaščenec ugotavlja, da so v zahtevanih dokumentih osebni podatki v smislu 6. člena ZVOP-1:
- ime in priimek odgovornega vodje projekta, skupaj z navedbo njegove izobrazbe;
- ime in priimek odgovornega projektanta;
- ime in priimek projektanta, skupaj z navedbo njegove izobrazbe.
Ker razkritje osebnega podatka, skladno s 3. točko 6. člena ZVOP-1, predstavlja obdelavo osebnih podatkov, je treba za presojo dopustnosti razkritja upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu (javni sektor) ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
Pooblaščenec pripominja, da iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oz. povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
Osebni podatek, ki ni varovan osebni podatek, namreč predstavlja prosto dostopno informacijo javnega značaja. Določanje meje (ločnice) med varovanimi in nevarovanimi osebnimi podatki je v praksi pogosto zahtevno in terja upoštevanje vseh relevantnih okoliščin. Kar se konkretnega primera tiče, Pooblaščenec ocenjuje, da je kot ločnico treba upoštevati kriterij iz prve alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, po katerem se ne glede na določbo prvega odstavka istega člena med drugim dovoli dostop do zahtevane informacije (vključno z osebnimi podatki), če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije. Pri osebah, ki nastopajo kot izvrševalci javne funkcije, je torej obseg varovanih osebnih podatkov pomembno zmanjšan, in sicer tako, da njihova imena in priimki ter strokovna izobrazba ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov. Ker je odgovorni vodja projekta v konkretnem postopku nastopal kot pooblaščeni inženir gradbeništva, njegovo ime in priimek, skupaj s strokovno izobrazbo, v konkretnem primeru ne predstavljajo varovanih osebnih podatkov.
Pooblaščenec na podlagi zgornjih navedb ugotavlja, da osebni podatki odgovornega vodje projekta ter osebni podatki odgovornega projektanta ne sodijo v t.i. kategorijo varovanih osebnih podatkov. Kot izhaja iz določb prvega odstavka 113. člena Zakona o graditvi objektov (Uradni list RS, št. 110/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZGO-1), se v Zbornico za arhitekturo in prostor Slovenije (v nadaljevanju: ZASP) lahko združujejo posamezniki, ki v skladu s predpisi o urejanju prostora izpolnjujejo pogoje za odgovorne prostorske načrtovalce in posamezniki, ki v skladu s tem zakonom izpolnjujejo pogoje za odgovorne projektante pri arhitekturnem in krajinsko-arhitekturnem projektiranju, odgovorne revidente in odgovorne nadzornike. Drugi odstavek pa določa, da se lahko v Inženirsko zbornico Slovenije (v nadaljevanju: IZS), združujejo posamezniki, ki v skladu s tem zakonom izpolnjujejo pogoje za odgovorne projektante pri gradbenem in drugem projektiranju, odgovorne revidente, odgovorne vodje del in odgovorne nadzornike, posamezniki, ki v skladu z geodetskimi predpisi izpolnjujejo pogoje za odgovorne geodete pri opravljanju geodetskih storitev in drugi inženirji, če tako določa zakon. Iz navedenega torej sledi, da se mora vsak vodja projekta ter vsak odgovorni projektant vpisati v imenik ZASP oz. IZS. Pri tem velja dodati, da določbe 124. člena ZGO-1 določajo, da ima vsakdo pravico pridobiti podatke o tem, ali je določen posameznik vpisan v ZASP oz. IZS. Upoštevaje navedeno, so torej osebni podatki posameznika, ki nastopa kot odgovorni projektanti ter odgovorni vodja projekta, javno objavljeni v imeniku ZASP oz. IZS. Dodaten argument glede javnosti osebnih podatkov odgovornega projektanta ter odgovornega vodje projekta so tudi določbe 23. člena Pravilnika o vodenju imenika, ki določa, da so podatki o tem, ali je posameznik vpisan v imenik in podatek o tem, kakšno pooblastilo ima, javni.
Upoštevaje zgoraj navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da konkretnem primeru za posameznika, ki nastopata kot odgovorni vodja projekta in kot odgovorni projektant, ne gre za izjemo od prosto dostopnih informacij javnega značaja v smislu 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pooblaščenec je torej v konkretnem primeru ugotovil obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ le za projektanta.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je po uradni dolžnosti preizkusil, ali obstajajo tudi druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje ne obstajajo.
6. Test interes javnosti
Ker je Pooblaščenec ugotovil obstoj izjeme iz 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ za projektanta, je v konkretnem primeru izvedel še t.i. test interesa javnosti.
Test prevladujočega interesa javnosti opredeljuje 2. odstavek 6. člena ZDIJZ, ki določa, da se ne glede na določbe prejšnjega odstavka (v katerem so določene izjeme od prosto dostopnih informacij, op. Pooblaščenca), dostop do zahtevane informacije dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije, razen v zakonu določenih primerih. Med takšne primere ne sodijo varovani osebni podatki, zato je izvajanje testa interesa javnosti v konkretnem primeru dovoljeno.
Test interesa javnosti pomeni izjemo od izjem, ki se mora uporabljati zelo premišljeno in zgolj takrat, ko bi s pomočjo tega testa odkrili nekaj, kar bi pripomoglo k širši razpravi in razumevanju nečesa pomembnega za širšo javnost. Pri testu interesa javnosti gre za tehtanje, s katerim mora organ (uradna oseba, Pooblaščenec kot pritožbeni organ, upravno sodišče) pretehtati, kdaj prevlada pravica javnosti vedeti nad kakšno drugo pravico oz. izjemo iz ZDIJZ. Pri uporabi testa prevladujočega interesa javnosti je potrebno tehtno presoditi, ali je interes javnosti za razkritje informacije javnega značaja lahko močnejši od potencialno storjene škode, ki bi nastala z razkritjem informacije. Test interesa javnosti v svojem bistvu pomeni test tehtanja. Pri uporabi tega testa je potrebno odločiti, ali bo v konkretnem primeru javnemu interesu bolj zadoščeno z razkritjem ali z zapiranjem informacije, pri tem pa se je potrebno zavedati, da je test javnega interesa izjema od izjem, ki se mora uporabljati premišljeno in le takrat, kadar se z njegovo pomočjo odkrivajo dejstva, ki pripomorejo k razumevanju tistega, kar je posebnega pomena za širšo javnost. Ta test namreč odpira širok manevrski prostor za razkrivanje informacij, ki bi sicer, glede na zakonsko določene izjeme, morale ostati zaprte.
Javni interes za razkritje je močan vedno, ko gre za situacije, ki se navezujejo na pridobivanje ali porabo javnih sredstev, javno varnost, javno zdravje, odgovornost in transparentnost, odločitve, ki sprožijo javno ali parlamentarno razpravo ipd. Nekaj, kar je v javnem interesu, je nedvomno tisto, kar služi interesom javnosti. Kaže se predvsem kot zahteva po preglednosti, odprtosti delovanja in v zavezi organov javnega sektorja, da delujejo odgovorno in skrbno pri odločanju o pomembnih javnih zadevah in pri porabi javnih sredstev.
Na tem mestu je treba opozoriti, da ZDIJZ pomeni izvajanje pravice dostopa do informacij javnega značaja, ki služi trem funkcijam: demokratični, nadzorni in gospodarski, pri čemer je v konkretni zadevi osrednjega pomena nadzorna funkcija. Ta omogoča državljanom nadzor nad delom javne uprave, nad pravilnostjo dela javnih oblasti ter nad porabo javnega denarja, kar preprečuje slabo upravljanje, zlorabo oblasti in korupcijo. Prav funkcija nadzora javnosti je značilnost temeljne človekove pravice dostopa do javnih informacij. Za enega od razlogov za uveljavitev te pravice namreč v teoriji zasledimo politični nadzor s strani javnosti (več v doktorski disertaciji Urške Prepeluh, str. 21). Ta pravica omogoča splošni nadzor javnosti nad delom uprave in širšega javnega sektorja, kamor sodi tudi organ in s tem pospešuje zavedanje odgovornosti vseh, ki upravljajo z javnim denarjem in opravljajo javne naloge ter izvajajo javne službe ali javna pooblastila, ki so jim bila podeljena s strani države ali lokalne skupnosti. Javnost namreč lahko le s pomočjo načel, ki jih pozna pravo dostopa do javnih informacij, preveri pravilnost odločitev organov ter spoštovanje pravnih in drugih pravil ter preprečuje zlorabe in korupcijo.
Pooblaščenec ocenjuje, da je v konkretnem primeru javni interes glede razkritja podatkov o vseh posameznikih, ki so sodelovali na projektu spremembe prometnega režima na območju Mirja, močnejši od javnega interesa oz. interesa drugih oseb za omejitev dostopa.
Kot izhaja iz trinajste alineje 21. člena ZLS, občina za zadovoljevanje potreb svojih prebivalcev gradi, vzdržuje in ureja lokalne javne ceste, javne poti, rekreacijske in druge javne površine, v skladu z zakonom ureja promet v občini ter opravlja naloge občinskega redarstva. Ker je organ v konkretnem primeru s pogodbo prenesel izvajanje javne naloge na javno podjetje, je potrebno v konkretnem primeru ugotoviti, ali odgovorni vodja projekta, odgovorni projektant ter projektant, resnično izpolnjujejo pogoje za izvajanje z zakonom določene naloge občine.
ZGO-1 v drugem odstavku 45. člena določa, da je odgovorni projektant lahko posameznik, ki je pri pristojni poklicni zbornici vpisan v ustrezen imenik in ima po končanem študiju za pridobitev univerzitetne izobrazbe najmanj pet let delovnih izkušenj na področju projektantskih storitev, če nastopa kot odgovorni projektant načrta za zahtevni objekt, oz. najmanj tri leta delovnih izkušenj na področju projektantskih storitev, če nastopa kot odgovorni projektant načrta za manj zahtevni oz. enostavni objekt, po končanem študiju za pridobitev visoke strokovne izobrazbe pa najmanj sedem let pri zahtevnih objektih in najmanj pet let pri manj zahtevnih in enostavnih objektih. Za odgovornega vodjo del pa ZGO-1 v 77. členu določa, da je to lahko posameznik, ki ima pridobljeno univerzitetno izobrazbo gradbene ali druge podobne tehnične stroke z opravljenim strokovnim izpitom za odgovorno vodenje del pri pristojni poklicni zbornici in z najmanj tremi leti delovnih izkušenj pri gradnjah, ali posameznik, ki ima pridobljeno visoko strokovno izobrazbo gradbene ali druge podobne tehnične stroke z opravljenim strokovnim izpitom za odgovorno vodenje del pri pristojni poklicni zbornici in z najmanj petimi leti delovnih izkušenj pri gradnjah ali posameznik, ki ima pridobljeno višjo strokovno izobrazbo gradbene ali druge podobne tehnične stroke z opravljenim strokovnim izpitom za odgovorno vodenje del pri pristojni poklicni zbornici in z najmanj sedmimi leti delovnih izkušenj pri gradnjah, ali tehnik oziroma posameznik, ki ima pridobljeno srednjo izobrazbo gradbene ali druge podobne tehnične stroke z opravljenim strokovnim izpitom za odgovorno vodenje del pri pristojni poklicni zbornici in z najmanj desetimi leti delovnih izkušenj pri gradnjah.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ugotavlja, da je treba imeti za sodelovanje pri projektu spremembe prometne ureditve na določenem območju, zakonsko predpisane pogoje glede izobrazbe ter delovnih izkušenj. Ker je prosilec v konkretnem primeru zahteval dokumente, iz katerih bodo razvidni avtorji strokovnega predloga prometne ureditve na območju Mirja in ker se je organ na ogledu in camera skliceval, da se je o prometni ureditvi na območju Mirja posvetoval s strokovnjaki, je potrebno v konkretnem primeru v interesu javnosti, razkriti osebne podatke tistih, ki so sodelovali pri spremembi prometne ureditve na območju Mirja in na tak način ugotoviti, ali ti posamezniki resnično izpolnjujejo zgoraj predpisane pogoje. Dodaten argument, zakaj je treba razkriti osebne podatke, je zlasti dejstvo, da so ti posamezniki, zaposleni pri javnem podjetju v imenu in za račun organa opravljali javno nalogo. V konkretnem primeru se bistvo nadzorne funkcije ZDIJZ kaže v nadzoru javnosti nad delom javnega podjetja kot izvajalca javne službe, kateremu so bile, s strani organa, določene naloge prenesene na podlagi sklenjene pogodbe.
Upoštevaje zgoraj navedeno lahko v konkretnem primeru javnost preveri strokovno izvedbo zakonsko določenih nalog organa le na način razkritja osebnih podatkov odgovornega vodje projekta, odgovornega projektanta ter projektanta, ki so v imenu in za račun organa pripravili predlog prometne ureditve na območju Mirja. Dodaten argument, zakaj je javnost upravičena do seznanitve z osebnimi podatki treh posameznikov, ki so oblikovali predlog spremembe prometnega režima, je zlasti dejstvo, da so ti trije posamezniki imeli pooblastilo organa, da so v konkretnem primeru odločali o zadevah javnopravnega pomena, ki se nanaša predvsem na prebivalce območja, na katerem je bil prometni režim spremenjen. Zakritje osebnih podatkov treh posameznikov, ki so pripravili predlog spremembe prometnega režima na območju Mirja, bi onemogočalo nadzor javnosti nad strokovno izvedbo javnopravne naloge organa glede spremembe prometne ureditve na določenem območju.
7. Zaključek
Upoštevaje zgornje argumente ter na podlagi dejstev, ki izhajajo iz zahtevanega dokumenta, je Pooblaščenec odločil, kot izhaja iz 1. točke izreka te odločbe. Pritožbi prosilca je ugodil in izpodbijano odločbo, na podlagi prvega odstavka 252. člena ZUP odpravil ter sam rešil zadevo. Organ je prosilcu v roku 15 dni od vročitve te odločbe dolžan posredovati:
- podpisano in ožigosano drugo stran predloga prometne ureditve na območju Mirja št. U 07/005-09, z dne 29. 7. 2009;
- zemljevid Mirje_list št. 1 projektnega stanja prometne ureditve;
- zemljevid Mirje_list št. 2 projektnega stanja prometne ureditve;
- zemljevid Mirje_list št. 3 projektnega stanja prometne ureditve;
- zemljevid Mirje_list št. 4 projektnega stanja prometne ureditve.
V delu, v katerem je Pooblaščenec ugotovil neobstoj podatka o naslovu oz. stalnem prebivališču posameznikov, ki so pripravili predlog prometne ureditve na območju Mirja, se zahteva prosilca zavrne.
V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 106/2010-UPB5; ZUT), oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, temveč lahko prosilec sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se jo vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Nina Komočar, dipl.upr.ved.
Raziskovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka