Odvetniška družba Kljajić - Carinska uprava RS - Generalni carinski urad
+ -Številka: 090-184/2010/5
Kategorije: Notranje delovanje organa
Številka: 090-184/2010/
Datum: 22. 12. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 252. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 30. 9. 2010, Odvetniške družbe Kljajić, o.p., d.o.o., Veliki trg 10, 6310 Izola, ki jo zastopa odvetnik Oliver Kljajić (v nadaljevanju prosilec), zoper odločbo, z dne 13. 9. 2010, št. 090-51/2010, Republike Slovenije, Ministrstva za finance, Carinska uprava RS, Generalni carinski urad, Šmartinska 55, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi se ugodi in se izpodbijana odločba odpravi. Organ je dolžan prosilcu v roku petnajstih (15) dni od vročitve te odločbe posredovati fotokopije naslednjih dokumentov:
- Zapisnika o notranjem strokovnem nadzoru v Carinskem uradu Koper z dne 20. 1. 2010, številka: 0602-75/2009, vendar zgolj vsebino na strani 10 v okviru deklaracije številka: 6036/51351/2009, ki sodi v poglavje pod točko 3A-sprostitev blaga v prost promet na strani 9;
- vprašanje CU Koper z dne 22. 7. 2009, številka: 092-12/2009-1 na Generalni carinski urad, glede problematike obračuna DMV pri ponovnem uvozu blaga,
- zabeležko o sestanku z dne 30. 6. 2009, vendar zgolj šesti odstavek na strani 4 pod točko 3 in prvi odstavek na strani 5.
V preostalem delu se zahteva zavrne.
3. Stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilec je dne 17. 8. 2010 naslovil na organ zahtevo za dostop do informacij javnega značaja. Ob tem je v uvodu navedel, da s predmetno vlogo zahteva dostop do informacij javnega značaja v zvezi s postopkom notranjega strokovnega nadzora, ki je bil opravljen pri Carinskem uradu Koper (v nadaljevanju: CU Koper) glede pravilnosti obračunavanja dajatev v postopku ponovnega uvoza blaga, ki sta ga družbi AC-Konim d.o.o., Baragova ulica 5, 1000 Ljubljana (kot uvoznik) in Intereuropa d.d., Vojkovo nabrežje 32, 6000 Koper (kot posredni zastopnik - deklarant), opravljali v obdobju od 1.1.2006 do 31.5.2009.
Navedel je, da želi prejeti fotokopije naslednjih dokumentov:
1. Zapisnik in/ali poročilo o opravljenem notranjem strokovnem nadzoru, ki je bil opravljen pri CU Koper v mesecu decembru 2009 (oz. v obdobju zaključka 2009 in začetka 2010) glede pravilnosti obračunavanja dajatev v postopku ponovnega uvoza blaga, ki sta ga družbi AC-Konim d.o.o. in Intereuropa d.d. opravljali v obdobju od 1.1.2006 do 31.5.2009, in ki je bil tudi predmet postopka naknadnega obračuna dajatev, ki ga vodi CU Sežana pod opr. št. DT 4242- 50/2009;
2. Vprašanje CU Koper z dne 22.7.2009 naslovljeno na GCU glede problematike pravilne razlage določb 6. člena Zakona o davku na motorna vozila (ZDMV) v zvezi s 5. odstavkom 38. člena Zakona o davku na dodano vrednost (ZDDV-1);
3. Odgovor GCU na vprašanje CU Koper iz 2. tč. zgoraj in/ali morebitno dodatno vprašanje GCU za Ministrstvo za finance v zvezi s to problematiko oz. v zvezi z vprašanjem CU Koper;
4. Zapisnik in/ali poročilo o sestanku Oddelka za inšpekcije in nadzor pri GCU (ali drugega organa) z dne 3.6.2010 na to problematiko.
Prosilec je ob tem poudaril, da so po njegovem mnenju izpolnjeni vsi zakonski pogoji za dostop do teh informacij, ki so določeni v ZDIJZ. Razkritje zahtevanih informacij tudi ne bi povzročilo nikakršnih motenj pri poslovanju organa, saj gre le za informacije, ki se nanašajo na pravilnost oz. zakonitost poslovanja organa (oz. posameznih carinskih uradov) pri uporabi določb ZDMV in ZDDV-1, ne pa za informacije, s katerimi bi se posegalo v izvajanje politike organa. Poleg navedenega razkritje zahtevanih informacij ne bi povzročilo nobenih motenj v postopku notranjega strokovnega nadzora, saj je ta nadzor zaključen, v vsakem primeru pa je en izmed glavnih namenov in ciljev obstoja pravice posameznika do dostopa do informacij javnega značaja prav v nadzoru nad ravnanjem javnih oz. državnih institucij. Ne nazadnje pa dostop do zahtevanih informacij tudi ne posega (1) v osebne podatke o osebah, ki so opravljale nadzor oz. sodelovale pri sestankih, kot tudi ne posega (2) v pravice obeh gospodarskih družb, na katere se informacije (tudi) nanašajo, saj gre za javne uslužbence, ki te dejavnosti opravljajo v okviru delovnega razmerja pri organu, prosilec pa je pooblaščenec obeh udeleženih gospodarskih družb v postopku naknadnega obračuna dajatev CU Sežana opr. št. DT 4242-50/2009, ki je bil podlaga za notranji strokovni nadzor.
O zahtevi prosilca je organ odločil z odločbo z dne 13. 9. 2010, št. 090-51/2010, s katero je zahtevo prosilca za dostop do informacije javnega značaja v celoti zavrnil.
V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ v uvodu povzel zahtevo prosilca nato pa navedel, da gre za zapisnike in poročila o opravljenem notranjem strokovnem nadzoru v CU Koper v mesecu decembru 2009 (oz. v obdobju zaključka 2009 in začetka 2010) ter za dva dokumenta o korespondenci med posameznimi službami znotraj Carinske uprave Republike Slovenije ter zapisnik oziroma poročilo o sestanku Oddelka za inšpekcije in nadzor pri Generalnem carinskem uradu v zvezi z vprašanjem notranjega strokovnega nadzora v CU Koper v juniju 2006. ZDIJZ v 5. členu določa, da lahko vsak prosilec od organa zahteva informacijo javnega značaja tako, da jo pridobi na vpogled ali da pridobi njen prepis, fotokopijo ali njen elektronski zapis. ZDIJZ pa v 6. členu določa tudi izjeme od prostega dostopa do informacij javnega značaja. V 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ je določeno, da organ prosilcu zavrne dostop do podatkov iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organov, če bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Podatki, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, so najpogosteje, med drugim interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice interni dokumenti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. Zato ta izjema varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj varovanje procesa "notranjega razmišljanja" organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja. Organ je dolžan ravnati po določbah ZDIJZ ter pri tem upoštevati določbe tega zakona, ki urejajo izjeme. Organ je mnenja, da bi razkritje navedenih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa, zato je vlogo prosilca zavrnil na podlagi 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
Zoper odločbo iz prejšnjega odstavka je prosilec dne 5. 10. 2010 pri organu vložil pritožbo in poudaril, da organ sploh ni obrazložil izpodbijane odločbe. Vse, kar je organ v obrazložitvi izpodbijane odločbe "konkretnega" zapisal v zvezi z zahtevo prosilca, je le del stavka v zadnjem odstavku na 2. strani odločbe, in sicer, "da bi razkritje navedenih dokumentov povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa", kar pa pomeni, da izpodbijana odločba sploh ni sposobna obravnave v postopku s pravnimi sredstvi. Vse ostalo, kar je organ napisal v obrazložitvi odločbe, so namreč le besedila členov ZDIJZ in praksa Pooblaščenca, ki je javno dostopna na internetni strani Pooblaščenca, ničesar pa ni zapisano o konkretni zahtevi oziroma o konkretnih dokumentih, katerih razkritje se zahteva. Ker izpodbijana odločba ni obrazložena, prosilec posledično nima prav nobene možnosti, da bi ugotovil, na kakšen način bi razkritje zahtevanih dokumentov motilo notranje delovanje oziroma dejavnost organa. Dejstvo je tudi, da je prosilec zahteval razkritje več različnih dokumentov, kar pomeni, da bi razkritje enega zahtevanega dokumenta lahko imelo določene posledice (če sploh kakšne!) za poslovanje organa, razkritje drugega dokumenta pa bi imelo drugačne posledice. Prosilec prav tako ne ve, ali zahtevani dokumenti sploh obstajajo, kar spet pomeni, da je vložitev pravnega sredstva zoper izpodbijano odločbo po vsebini dejansko nemogoča. V izpodbijani odločbi tako sploh ni obrazložitve o tem, na kakšen način bi razkritje poseglo v proces "notranjega razmišljanja" organa, saj organ v zvezi s tem navaja le splošne izseke iz prakse Pooblaščenca, ki pa sploh niso aplicirane na konkretni zadevi. Prosilec nadalje navaja, da poleg zgoraj navedene bistvene kršitve določb upravnega postopka, pa je odločitev organa neutemeljena tudi po vsebini (čeprav je zaradi opustitve obrazložitve izpodbijane odločbe, o vsebini odločbe možno le sklepati). Dejstvo je namreč, da razkritje zahtevanih dokumentov v nobenem primeru ne bi moglo poseči v delovanje oziroma dejavnost organa. Prosilec najprej poudarja, da je iz vsebine obrazložitve odločbe možno razbrati sledeče: (1) da organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, (2) da se ti dokumenti nahajajo v nematerializirani obliki ter, upoštevajoč vsebino dokumentov kot je opisana v zahtevi, (3) da ti dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa. Dejstvo je namreč, da organ zahteve ni zavrnil iz enega izmed treh zgoraj naštetih razlogov, kar pomeni, da zahteva omenjene pogoje za obstoj informacije javnega značaja izpolnjuje. Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na izjemo od načela prostega dostopa do informacij javnega značaja, ki je urejena v 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, pri kateri morata biti kumulativno podana dva pogoja: podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa (škodni test). Čeprav bi se prosilec sicer lahko strinjal z (morebitnim) zaključkom organa, da gre v konkretnem primeru za zahtevo za razkritje "dokumentov, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organ, pa se prosilec nikakor ne more strinjati s stališčem organa, da bi razkritje zahtevanih dokumentov "motilo notranje delovanje oziroma dejavnost organa". Poleg dejstva, da organ tega svojega zaključka sploh ni utemeljil, je namreč potrebno poudariti, da je prosilec zahteval razkritje dokumentov, ki ne predstavljajo "notranjega razmišljanja" organa v smislu, da gre za informacije o ustvarjanju volje ali pa splošne politike organa, ampak je zahteval razkritje dokumentov, s katerimi se ugotavlja le zakonitost oziroma nezakonitost ravnanja organa oziroma, s katerimi se ugotavlja določeno pravno stališče organa, kar pa je nedvoumno opravičuje dostop javnosti do teh informacij.
V primeru zahtevanega poročila o opravljenem naknadnem notranjem strokovnem nadzoru (dokument pod tč. 1), je na primer pomembno predvsem sledeče:
- nadzor je bil zaključen, tako da poročilo o opravljenem nadzoru ni dokument v nastajanju; kar pa posledično pomeni, da razkritje ne bi nikakor moglo poseči v postopek nadzora, v postopek priprave poročila ali pa v postopek odločanja organa, ki je bil subjekt nadzora,
- razkritje vsebine poročila bi kot posledico lahko imelo le to, da bi se javno razkrilo, ali notranji organi nadzora organa ugotavljajo, da je določen organ (t.j. Carinski urad Koper) ravnal zakonito ali ne, kar pa nikakor ne more resno ogrožati notranjega delovanja tega organa ali pa organa nadzora; če je organ ravnal zakonito bo vse v redu, če pa organ ni ravnal zakonito pa bo spet vse v redu, saj dejstvo, da je bilo ugotovljeno, da je določen državni organ ravnal nezakonito, ne more in ne sme škodovati organu. Organ bi lahko kvečjemu bil v neki splošni zadregi (npr. če bi se razkrilo, da je ravnal nezakonito), kar pa nikakor ne more biti razlog za zavrnitev zahteve za dostop do informacij javnega značaja.
Povsem enako velja tudi za dokumente, ki so bili zahtevani pod točko 2. in 3. zahteve, saj gre le za vprašanja oziroma odgovore, ki se nanašajo na pravno interpretacijo določenih določb predpisov davčnega področja, kar pa v nobenem primeru ne more organu škoditi pri njegovem poslovanju. Še več, v davčnem postopku velja splošno pravilo, da davčni zavezanci lahko sami postavijo vprašanja davčnim organom, ki so na ta vprašanja tudi dolžni odgovoriti. Zato je neutemeljena zavrnitev razkritja teh vprašanj in odgovorov s strani organa. Glede zahteve pod točko 4 pa bo verjetno šele iz vsebine zapisnika sestanka z dne 3.6.2010 mogoče ugotoviti, ali bi razkritje vsebine le-tega lahko škodovalo organu. Kot povedano zgoraj, pa se upoštevajoč povsem neobrazloženo vsebino izpodbijane odločbe, prosilec v predmetni pritožbi sploh ne more opredeliti do pravilnosti odločitve organa v tem delu. Poleg navedenega ne gre za informacije oziroma razmišljanja posameznikov znotraj določenega organa, ampak za uradna stališča organov (npr. Ministrstvo za finance, GCU, CU Koper, CU Sežana,...), ki pa ne morejo ostati nedostopna. Ne nazadnje pa dostop do zahtevanih informacij tudi ne posega v osebne podatke o osebah, ki so opravljale nadzor oz. sodelovale pri sestankih, kot tudi ne posega v pravice obeh gospodarskih družb, na katere se informacije (tudi) nanašajo, saj gre za javne uslužbence, ki te dejavnosti opravljajo v okviru delovnega razmerja pri organu, prosilec pa je pooblaščenec obeh udeleženih gospodarskih družb v postopku naknadnega obračuna dajatev Carinskim uradom Sežana opr. št. 4242-50/2009, ki je bil podlaga za notranji strokovni nadzor. Prosilec nadalje še pojasnjuje, za kakšen namen zahtevane informacije potrebuje. Poudarja, da je pred Carinskim uradom Sežana v teku postopek naknadnega obračuna dajatev, v katerem prosilec dokazuje, da je bilo ravnanje njegovih strank pri obračunavanju dajatev ob carinjenju posledica navodil in jasne prakse Carinskega urada Koper, ki je bil v času carinjenja (in verjetno še danes) na trdnem stališču, da je obračun potrebno opraviti tako, kot sta ga opravili stranki prosilca. Takšna praksa se je izvajala tudi pred Carinskim uradom Ljubljana. Kasneje pa je Carinski urad Sežana izdal odločbo (v zgoraj omenjenem postopku), ki pa je diametralno nasprotna stališču in praksi (glede obračunavanja dajatev) Carinskega urada Koper (in Ljubljana), ki je v zvezi s tem strankam dajal jasna navodila. Glede na navedeno je interes prosilca, da se ugotovi, kakšna je bila praksa Carinskega urada Koper glede teh vprašanj, saj naj bi se omenjeni notranji strokovni nadzor nanašal prav na postopke carinjenja, v katerih so bila podana omenjena navodila in ki so predmet omenjenega postopka naknadnega obračuna dajatev. Interes prosilca pa je tudi v tem, da se ugotovi, da je glede vprašanja pravilne interpretacije nekaterih določb ZDMV in ZDDV-1, na strani države potekala obširna razprava, ki pa je posledica nejasnosti relevantnih določb, kar je na koncu celo imelo za posledico spremembo relevantne zakonodaje. Kljub tem nejasnostim in nezmožnosti, da sama država sprejme jasno pravno stališče, brez, da bi pri tem bilo potrebno spremeniti relevantno zakonodajo, se je namreč potem v postopku naknadnega obračuna dajatev od strank zahtevalo, da sta v času obračunavanja dajatev, kljub nasprotnim navodilom s strani Carinskega urada Koper in kljub neobstoju jasnega in enotnega stališča na strani države, ravnala tako kot to zdaj (post festum) določa spremenjena zakonodaja. Glede na navedeno prosilec meni, da zgoraj omenjeni postopek, ki se vodi med njim in organom, ne more in ne sme biti razlog za oteževanje pridobivanja javno dostopnih podatkov, ki bi morebiti škodili interesom organa v omenjenem postopku.
Organ je pritožbo prosilca kot neutemeljeno, vendar dovoljeno, pravočasno in vloženo s strani upravičene osebe, z dopisom z dne 8. 10. 2010, številka: 090-51/2010-5, s prilogami, poslal v odločanje Pooblaščencu.
Z namenom pravilne in popolne ugotovitve dejanskega stanja je Pooblaščenec v prostorih organa opravil ogled in camera dne 9. 11. 2010.
Pritožba je utemeljena.
1. Pojem in obstoj informacije javnega značaja
ZDIJZ predstavlja konkretizacijo ustavne pravice dostopa do informacij javnega značaja, opredeljene v 2. odst. 39. čl. Ustave RS (UL RS, št. 33/91-I s spremembami) in ureja postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. Posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, ne samo v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v segmentu same definicije informacije javnega značaja.
Informacija javnega značaja je po določilu 1. odst. 4. čl. ZDIJZ informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz citiranega 1. odst. 4. čl. ZDIJZ izhaja, da je informacija javnega značaja opredeljena s tremi osnovnimi kriteriji: da gre za informacijo, ki izvira iz delovnega področja organa (informacije povezane z delom organa, ki jih je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti), da organ z njo razpolaga in da se le-ta nahaja v materializirani obliki, v obliki dokumenta.
Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu sam, v sodelovanju z drugim organom ali jo pridobiti pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pojem delovno področje po ZDIJZ se namreč razteza na vsak podatek, ki je nastal v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Pri tem ni nujno, da je organ informacijo izdelal sam. Lahko jo je pridobil od drugih oseb, celo zasebnopravnih subjektov, ki niso organi v smislu 1. čl. ZDIJZ. Pomembno je le, da je organ informacijo pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija Urške Prepeluh, Pravica do dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana 2004, str. 148).
V Zakonu o carinski službi (Ur. l. RS, št. 103/2004-uradno prečiščeno besedilo, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZCS) je v 2. členu določeno, da naloge carinske službe opravlja Carinska uprava Republike Slovenije kot organ v sestavi ministrstva, pristojnega za finance. Carinsko Upravo sestavljajo carinski organi, ki so: Generalni carinski urad (v nadaljevanju GCU), carinski uradi kot območne organizacijske enote uprave, ustanovljene za posamezno območje in izpostave kot notranje organizacijske enote carinskih uradov (4. člen ZCS). Naloge Generalnega carinskega urada, torej organa, so opredeljene v 10. členu ZCS, kjer je med drugim določeno, da organizira in nadzira delo carinskih uradov. Za zagotovitev enotne uporabe predpisov ter enotnega opravljanja nalog službe pa izdaja generalni direktor navodila za delo carinskih organov in pojasnila v zvezi z izvajanjem predpisov iz delovnega področja službe (11. člen ZCS). Ker so v obravnavanem primeru predmet presoje informacije v zvezi z izvajanjem nadzora nad delom carinskega urada in enotne uporabe predpisov, ki se nanašajo na vprašanje obračuna dajatev pri ponovnem uvozu vozil, zahteva prosilca nedvomno sodi v delovno področje organa.
Ker se je organ v izpodbijani odločbi na splošno skliceval, da zahtevane informacije predstavljajo izjemo iz 11. točke 1. odstavka 6. člena ZDIJZ, ni pa se konkretno opredelil do dokumentov, ki jih zahteva prosilec, je Pooblaščenec nadalje najprej ugotavljal, ali so pri zahtevanih informacijah izpolnjeni vsi trije kriteriji za opredelitev informacije javnega značaja po ZDIJZ oziroma, ali je izpolnjen t.i. kriterij materializirane oblike.
2. Ogled in camera na podlagi 11. čl. ZInfP
Z namenom razjasnitve dejanskega stanja in vpogleda v vsebino zahtevanih dokumentov je Pooblaščenec dne 9. 11. 2010 v prostorih organa opravil in camera ogled na podlagi 11. čl. ZInfP. Določilo 11. čl. ZInfP določa, da lahko Pooblaščenec opravi procesna dejanja v zahtevi za dostop do informacij javnega značaja brez prisotnosti stranke, ki zahteva dostop do informacije javnega značaja, če je to potrebno, da se pred dokončno odločitvijo Pooblaščenca prepreči dostop do zahtevane informacije.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank, po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. čl. ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo. Ogled se je nanašal na dokumente, povezane z informacijami, ki jih je prosilec zahteval.
Na ogledu in camera je bilo za vsako točko zahteve ugotovljeno naslednje:
1. Organ je pojasnil, da je zapisnik o opravljenem notranjem strokovnem nadzoru, ki je bil opravljen pri CU Koper v mesecu decembru 2009, nastal na podlagi Zakona o carinski službi, v okviru katerega je organ izvedel nadzor nad pravilnostjo dela Carinskega urada Koper. Nadzor je vselej usmerjen nad pravilnostjo in enotno uporabo predpisov, ne pa konkretno na posamezne primere. Odredba o nadzoru ni usmerjena oziroma odrejena za konkretno podjetje, temveč na posamezna strokovna področja. Organ je pojasnil, da je problematika ponovnega uvoza blaga, kar je predmet zahteve prosilca, zajeta v navedenem nadzoru in tudi v zapisniku, in sicer v okviru poglavja pod točko 3A-sprostitev blaga v prost promet na strani 9, konkretna vsebina pa na strani 10, v okviru deklaracije številka: 6036/51351/2009. Organ ocenjuje, da navedeni del zapisnika ustreza zahtevi prosilca pod točko 1. Na vprašanje, kakšne motnje bi organu nastale z razkritjem zahtevanih informacij, je organ pojasnil, da gre za notranjo komunikacijo med organom, usmerjeno k poenotenemu delovanju organa in izmenjavi mnenj in strokovnih stališč. Organ je ob tem opozoril tudi na poslovno skrivnost, saj naj bi zahtevane informacije predstavljale poslovno skrivnost podjetji, ki so v zapisniku omenjene. Vsebina naj bi razkrivala na kakšen način in s kom podjetje posluje. Ob tem se je organ še dodatno zavezal, da bo Pooblaščencu v roku sedmih dni posredoval natančno obrazložene motnje, ki bi z razkritjem nastale.
2. Glede zahteve pod točko dve se je organ zgolj zavezal, da bo obrazložitev posredoval v roku sedmih dni.
3. Glede zahteve pod točko tri je Pooblaščenec organu pojasnil, da pri odstopu pritožbe ni prejel dokumenta, ki bi ustrezal 3. točki zahteve. Pooblaščenec je zato organ izrecno vprašal, ali s takšnim dokumentom razpolaga. Organ je odgovoril, da dokument, ki bi predstavljal odgovor na vprašanje z dne 22.7. 2009, ne obstaja v materializirani obliki. Odgovarjali so ustno.
4. Pod točko štiri zahteve je prosilec zahteval Zapisnik in/ali poročilo o sestanku Oddelka za inšpekcije in nadzor pri GCU (ali drugega organa) z dne 3.6.2010 na to problematiko. Pooblaščenec je ob odstopu pritožbe prejel zabeležko o sestanku z dne 30. 6. 2009, prosilec pa je v zahtevi navedel datum 3. 6. 2010. Organ je pojasnil, da je presojal dokument z dne 30.6. 2009, ki smiselno ustreza zahtevi. Sestanka dne 3.6. 2010 ni bilo. Organ je izrecno poudaril, da predmetu zahteve prosilca ustreza samo določen del zapisnika, in sicer pod točko 3 na strani 4, šesti odstavek in prvi odstavek na strani 5.
Organ se je glede obrazložitve, ki se nanaša na motnje, zavezal, da bo v roku sedmih dni pisno pojasnil, kakšne motnje bi organu nastale, če bi bile prosto dostopne zahtevane informacije pod točko 1, 2 in 4.
3. Kriterij materializirane oblike
Prosilec je zahtevo postavil v štirih točkah. Vsem štirim pa je skupno, da je prosilec zahtevo vsebinsko omejil na pravilnost obračunavanja dajatev v postopku ponovnega uvoza blaga. Zato so predmet presoje Pooblaščenca zgolj tisti deli zahtevanih dokumentov, ki se nanašajo na navedeno vsebino.
Kot je bilo ugotovljeno na ogledu in camera organ ne razpolaga z informacijo, zahtevano pod točko tri: Odgovor GCU na vprašanje CU Koper iz 2. tč. zahteve in/ali morebitno dodatno vprašanje GCU za Ministrstvo za finance v zvezi s to problematiko oz. v zvezi z vprašanjem CU Koper. Organ je pojasnil, da je odgovarjal zgolj ustno, zato dokument kot tak ne obstaja v materializirani obliki. Pooblaščenec ne vidi razloga, da organu ne bi verjel. To pomeni, da v tem delu zahteve prosilca ni izpolnjen pogoj iz 1. odstavka 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker organ z navedenimi zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zavezanci pa so v skladu z ZDIJZ dolžni omogočiti dostop samo do že obstoječih informacij ter niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca, razen v primerih, ko se informacije nahajajo v računalniških bazah, Pooblaščenec zaključuje, da zahtevi prosilca v tem delu ni mogoče ugoditi.
Pooblaščenec pa nadalje ugotavlja, da organ razpolaga z ostalimi informacijami, ki so predmet zahteve. Organ je ob odstopu pritožbe Pooblaščencu posredoval naslednje dokumente: Zapisnik o notranjem strokovnem nadzoru v Carinskem uradu Koper z dne 20. 1. 2010, zabeležko o sestanku z dne 30. 6. 2009, vprašanje CU Koper z dne 22.7.2009 naslovljeno na GCU. Na ogledu in camera pa je organ dodatno pojasnil, kateri deli zapisnika z dne 20. 1. 2010 in zabeležke z dne 30. 6. 2010, so predmet zahteve, saj se je prosilec vsebinsko omejil le na pravilnost obračunavanja dajatev v postopku ponovnega uvoza blaga. Glede zahteve prosilca,da želi zapisnik z dne 3. 6. 2010, organ pa je posredoval zapisnik z dne 30. 6. 2010, je Pooblaščenec dne 9. 11. 2010 opravil razgovor s prosilcem, ki je pojasnil, da dopušča možnost, da je zapisal napačen datum in da je smiselno, da je predmet zahteve zapisnik iz leta 2009, saj se je ta zadeva odvijala v tem letu.
Na podlagi navedenega Pooblaščenec ugotavlja, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, izjema je le informacija pod točko tri. Zahtevane informacije tudi nedvomno sodijo v delovno področje organa. To pomeni, da predmeti zahteve za dostop do informacije javnega značaja izpolnjujejo vse kriterije za informacije javnega značaja v skladu s 1. odstavkom 4. člena ZDIJZ.
4. Izjeme po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec se je na podlagi navedenega v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije v celoti ali delno predstavljajo katero izmed izjem po 1. odstavku 6. člena ZDIJZ
4.1 Izjema po 11. točki 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Organ se je v izpodbijani odločbi glede zavrnitve dostopa do zahtevanih informacij skliceval na obstoj izjeme iz 11. točke 1 odst. 6. čl. ZDIJZ, ki določa, da se prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na podatek iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in bi njegovo razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Zato se je Pooblaščenec v nadaljevanju ukvarjal z vprašanjem, ali zahtevane informacije, do katerih je organ prosilcu zavrnil dostop in so predmet presoje Pooblaščenca, predstavljajo zatrjevano izjemo.
Za obstoj navedene izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
Za podatke, ki so sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem, se v teoriji pogosto navajajo naslednji primeri: vsa notranja korespondenca med funkcionarji in uradniki vlade (uprave), ki je namenjena pripravi odločitev vlade (uprave) oziroma drugih zavezancev, interna komunikacija organa, zlasti dopisi, zapisniki, mnenja, poročila, navodila, smernice in drugi interni dokumenti (več o tem Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja s pravom EU in primerjalno-pravno prakso, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, Ljubljana 2005 - Komentar ZDIJZ, str. 139). Primerjalno-pravno so kot takšna izjema priznana tudi občutljiva notranja navodila in načrti, ki določajo način zbiranja in izvajanja raznih vrst nadzora. Opisano izjemo pozna tudi večina primerjalno-pravnih ureditev, v katerih zakoni varujejo ''notranji proces razmišljanja organa''. Varujejo se podatki, ki nastajajo ob oblikovanju politike organa. Gre za dokumente za notranjo rabo organa, iz katerih izhaja postopek oziroma način dela organa, kot tudi njegova notranja politika. To je v pravni teoriji znano kot ''deliberative process privilege'', torej proces, ki varuje notranje razmišljanje organa, s čimer naj bi se omogočilo odkrito in odprto razmišljanje organa, ki pa bi bilo ovirano, če bi bilo povsem odprto za javnost. Obenem pa je namen te izjeme tudi preprečiti škodo, ki bi nastala pri kakovosti odločanja organa, saj razumno varovanje procesa ''notranjega razmišljanja'' organa ni nujno v neskladju z načelom odprtosti uprave. Če bi namreč vsi tovrstni dokumenti postali javni, bi to lahko resno ogrozilo kritično, inovativno in učinkovito delo javnega sektorja.
V 10. členu ZCS so opredeljene naloge organa, med katere sodi tudi, da organ organizira in nadzira delo carinskih uradov; zagotavlja enotno izvajanje carinskih in trošarinskih predpisov, predpisov s področja skupne kmetijske politike, predpisov v zvezi s skupno organizacijo notranjega trga za področje sladkorja, predpisov, ki urejajo okoljske dajatve, in drugih predpisov, za nadzor nad izvajanjem katerih je pristojna služba. Navedene pristojnosti organa so med drugim izražene tudi z dokumenti, ki jih zahteva prosilec. Iz vsebine navedenih dokumentov izhaja, da dejansko pomenijo notranje delovanja organa, saj izkazujejo pristop k reševanju strokovnih vprašanj, izpostavljanje določenih problemov in proces oblikovanja odločitev organa, ki so zapisane v zapisniku, zabeležki sestanka oziroma dopisu. Iz zahtevanih dokumentov je razvidno, kako organ oblikuje svojo politiko delovanja, kar nedvomno pomeni izkaz notranjega razmišljanja organa. Že naslovi zahtevanih dokumentov »notranji nadzor«, »zabeležka sestanka«, » prošnja za tolmačenje in napotilo« po vsebini in po pojavni obliki kažejo na to, da so dokumenti namenjeni urejanju delovanja navznoter in ne navzven. Glede na navedeno je Pooblaščenec v delu, ali so bili zahtevani dokumenti sestavljeni v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa, sledil pojasnilu organa z dne 15. 11. 2010, številka: 090-51/2010-10, da notranji strokovni nadzor izhaja iz potreb po ugotavljanju, ali organizacijske enote izvajajo predpise enotno, ali se dela opravljajo racionalno, ali se spoštujejo navodila in pojasnila Carinske uprave. Poleg tega je notranji nadzor namenjen tudi ugotavljanju, ali so predpisi zadostni in dovolj jasni, da se lahko učinkovito izvajajo, ali pa je potrebna njihova sprememba ali dopolnitev. Carinska uprava namreč poleg izvajanja predpisov sodeluje pri njihovi pripravi in to tako v Republiki Sloveniji preko Ministrstva za finance, kot tudi v okvirju EU, kjer sodeluje v Odboru za carinski zakonik, ki ima tudi svojo regulativno vlogo. Notranji strokovni nadzor ni odrejen poimensko na osebe, ampak na carinski urad in na strokovne vsebine (področja) in s tem pripomore k hitremu ugotavljanju stanja ter daje možnost hitrega odziva na ugotovljene napake ali pomanjkljivosti v predpisih. Komunikacija, ki se v notranjem strokovnem nadzoru vzpostavi med carinskim uradom in Generalnim carinskim uradom, se nanaša na posamezne primere vzorca deklaracij in od carinskega urada se zahteva povsem jasne odgovore in stališča do strokovnih vprašanj, kajti le na ta način je moč pričakovati, da bo Generalni carinski urad Ministrstvu za finance posredoval natančne in utemeljene predloge sprememb predpisov, pripravil ustrezna navodila, ocenil tveganja in pri Evropski komisiji zastopal argumentirana stališča in ne nazadnje sprejemal potrebne organizacijske in kadrovske ukrepe. Od carinskega urada se pričakuje, da obrazloži tudi prakse, ki jih izvaja. Sestavni del notranjega nadzora so tudi pojasnila carinskega urada, zakaj je prišlo do določenih nepravilnosti ali težav pri izvajanju predpisov, če se ugotovijo.
Vendar pa ugotovljeno dejstvo, da gre za dokumente, sestavljene v zvezi z notranjim delovanjem organa, ne zadostuje za uporabo izjeme iz 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Gre namreč za izjemo, pri kateri morajo dokumenti oziroma podatki prestati še t.i. škodni test, se pravi, da je potrebna ocena, ali bi razkritje povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa. Ta test spada med teste tehtanja. Dostop do informacije je mogoče zavrniti le, če se tehtnica med škodo oziroma motnjami pri delovanju in dejavnosti organa ter razkritjem informacije, nagne proti škodi. Navedeno pomeni, da se dostop do informacije zavrne le v primeru, če bi bila škoda, ki bi zaradi motenj pri delovanju nastala organu, večja od pravice javnosti, da se seznani z informacijo. Poleg tega Pooblaščenec poudarja, da je pri tej izjemi škodni test zelo strog, saj mora razkritje dokumentov, ne samo ogroziti varovano pravno dobrino, ampak že resno ogroziti proces odločanja institucije, da bi se dostop do dokumentov lahko zavrnil.
V obravnavanem primeru bi bila izjema po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ podana le, če se izkaže, da bi razkritje zahtevanih informacij, ki so omejene na vprašanje pravilnosti obračunavanja dajatev v postopku ponovnega uvoza blaga, povzročilo motnje pri delovanju organa. Iz teorije in tudi prakse Pooblaščenca izhaja, da »motnje« ne morejo pomeniti zadrege organa, neprijetnost zaradi razkritja, kako deluje organ ipd. Besedo motnje je potrebno tolmačiti v smislu, da bi razkritje podatka (dokumenta) pomenilo resno oviro za nadaljnje delo organa, oziroma bi bilo to delo bistveno drugače (po kvaliteti slabše), kot je bilo pred razkritjem, oziroma kakršno bi bilo, če do razkritja dokumenta ne bi prišlo.
Organ je v dopisu z dne 15. 11. 2010, številka: 090-51/2010-10 na poziv Pooblaščenca pojasnil motnje, ki bi nastale, če bi bile zahtevane informacije prosto dostopne, in sicer: Poslovanje Carinske uprave RS je dinamično in raznoliko, vključuje več vrst komunikacij in izmenjav informacij z gospodarskimi subjekti, s carinskimi uradi, carinskimi uradi drugih držav članic ter z Evropsko komisijo, pri čemer nastajajo dokumenti, ki so po vsebini in razlogih nastanka povsem različni. Največji del izmenjave informacij teče elektronsko z uporabo transevropskih aplikacij za uvoz ICS/AIS, izvoz ECS/AES in tranzit blaga NCTS. Pri tem nastaja dnevno na tisoče dokumentov z udeleženci iz celotne EU. Poleg tega se za ta del poslovanja izvajajo določeni postopki pred samim prispetjem blaga ali pa naknadno, ko so postopki že končani. Večina teh postopkov je vezanih na neko aktivnost udeleženca - osebo, ki vloži zahtevek, vlogo ali carinsko deklaracijo. Vsako tako komunikacijo, postopek ali dokument je moč naknadno preveriti na podlagi 13. in 78. člena Carinskega zakonika. Nobeden od teh dokumentov ni dokument ali listina, ki je omenjen v točkah 1, 2 in 4 zapisnika o ogledu in camera dne 9. 11. 2010. Organ je ob tem poudaril, da carinska služba za potrebe izvajanja analize tveganja in izvajanje kontrol na podlagi 13. in 14. čl. Carinskega zakonika pridobiva določene podatke v zvezi s poslovanjem podjetij direktno od podjetij in pa tudi od drugih carinskih uprav držav članic in Evropske komisije, saj carinska uprava deluje v okviru Carinske unije, ki obsega enotno carinsko območje EU, katerega tvori ozemlje držav članic. To pomeni, da ima carinska uprava številne vsakodnevne obveznosti tako prejemanja informacij, kot pošiljanja ter njihovega hranjenja. 15. čl. Carinskega zakonika carinskim organom držav članic nalaga obveznost varovanja poslovne skrivnosti, kar je še posebej občutljivo upoštevajoč dejstvo, da so si podjetja (udeleženci carinskih postopkov) na enotnem trgu EU neposredni konkurenti (navsezadnje skupni trg le na ta način lahko funkcionira). Države članice oz. njihovi carinski organi si morajo medsebojno zaupati in vzdrževati standard, da podatkov o podjetjih ali njihovem poslovanju (strankah, poslih, cenah, ipd) nikjer v EU ne bodo razkriti s strani carinskih organov, s čimer bi se poleg razkritja poslovne skrivnosti, direktno poseglo v delovanje proste konkurence in posledično ustvarilo veliko nezaupanje v delovanje carinskih organov v celotni EU. Podjetje bi v Sloveniji lahko prišlo do podatkov o uvozu in izvozu, poslovnih partnerjih, cenah in podobnem za svojo konkurenčno firmo v Nemčiji, saj so vsi ti podatki vsebovani v carinskih deklaracijah. Do sedaj še nikoli ni bilo možno priti do podatkov carinskih deklaracij tretjim osebam, ki v deklaraciji niso navedene, nikomur pa tudi ni bil omogočen dostop do dokumentov, ki so bili narejeni v interni komunikaciji med carinskimi uradi. Taka odprtost bi povzročila resne motnje v poslovanju carinske službe, pa čeprav gre tu bolj za razkrivanje poslovnih skrivnosti in se organ sklicuje na 15. čl. Carinskega zakonika. Organ poudarja tudi, da je informacija, da se pripravlja nek nov predpis, novo tolmačenje predpisa ali predvidena sprememba predpisa lahko zelo občutljiva informacija, saj so carine in davki tudi instrument ekonomske politike države in EU (carine). Taka informacija lahko posamezniku prinese veliko gospodarsko korist, ki jo ostali udeleženci na trgu, ki nimajo take informacije, niso deležni. In če se pogleda obravnavani primer; le zato, ker je bila neka deklaracija vključena v notranji strokovni nadzor in se je pojavila v zapisniku o notranjem strokovnem nadzoru, naj bi oseba, ki jo deklaracija zadeva, dobila vpogled v ta zapisnik in posledično ostale informacije, kaj se predlaga nadrejenim organom. Informacije o tem, kakšni ukrepi se predvidevajo, kakšni predpisi se pripravljajo in podobno, lahko daje le Ministrstvo za finance na način, ki je vsem dostopen. Po trdnem prepričanju organa nelegalne poti do notranjih informacij ne morejo dati legitimne pravice do razkritja dokumentov ali delov dokumentov, ki so podlaga za pripravo ukrepov fiskalne ali zaščitne politike ali služijo zgolj poenotenju prakse in pravilni uporabi predpisov. Na drugi strani pa Carinska uprava objavi vsak splošni akt, navodilo ali pojasnilo, ki se nanaša na poslovanje in predstavlja že izoblikovano stališče ali prakso. Praktično je dostopen tudi vsak drug dokument, ki ni izvzet v skladu z 11. čl. ZDIJZ. V notranjem strokovnem nadzoru se posamezen primer obravnava le toliko, kolikor zadeva razjasnitev strokovnega vprašanja, v zadevnem primeru obračuna dajatev v posebni situaciji ponovnega uvoza, in postopek nikakor ni voden proti zavezancu. Dostop do dokumentov notranjega strokovnega nadzora imajo zgolj pooblaščene osebe carinske službe, ki imajo tudi dolžnost odprte in argumentirane komunikacije. Prav možnost odprte izmenjave mnenj in stališč med carinskim uradom in Generalnim carinskim uradom daje težo temu nadzoru. Notranji strokovni nadzor bi popolnoma izgubil smisel, če bi lahko oseba, katere dokument se znajde v zapisniku, zahtevala dostop do tega dela zapisnika. S tem bi izginila vsa komunikacija in kritična presoja stanja, nadzor pa bi se povsem razvodenel in bi bil gola formalnost. Že način, kako oseba sploh lahko pride do tega podatka, je sporen in predstavlja motnjo v poslovanju, če upoštevamo, da se ti dokumenti nikjer ne objavljajo; s tem bi na tiho legalizirali nek postopek pridobivanje notranjih informacij. Dostop do dela ali celega zapisnika o notranjem strokovnem nadzoru (navsezadnje se čisto vsak dokument v carinski upravi nanaša na nekega zavezanca) bi popolnoma omrtvil notranji strokovni nadzor, ki je namenjen predvsem nadzoru organizacijske enote, je ne nazadnje notranja strokovna komunikacija znotraj carinske službe, ki prispeva k dvigu strokovnosti, kakovosti in racionalni izrabi sredstev. Kako naj prispevam k strokovnosti in kakovosti, če pa ne smem odkrito povedati, kaj si mislim o tem in tem, se bo spraševal uradnik. Nasprotno pa bo zavezanec v taki komunikaciji oz. izraženem mnenju vedno »našel« svoj primer in v morebitnih postopkih vedno trdil, da je bil on deležen nekih postopkov iz nekih njemu nerazumljivih razlogov in da se je o njegovem primeru odločilo nekje drugje. S tako odprtim odnosom do notranjih informacij izgubi Generalni carinski urad, vključno z Ministrstvom za finance, moč izoblikovanja neodvisne stroke in uveljavitev učinkovite prakse, temelječe na zakonih in drugih predpisih, stranko pa se zapelje v labirint iskanja, v kateri notranji komunikaciji je njena carinska deklaracija omenjena. Carinska uprava je že od leta 2004 predmet podobnega strokovnega nadzora s strani evropske komisije, ki ga izvaja generalni direktorat za carine in davke TAXUD, ki zavzema popolnoma identično prakso; noben dokument, ki je predmet notranjega strokovnega nadzora ali v njem nastane, ni objavljen in ni na razpolago osebam, kolikor bi se v njih lahko prepoznali določene osebe ali bi to imelo vpliv na poslovanje carinskih organov posamezne države ali njihovo odprto komunikacijo. Z razkritjem takih podatkov bi prišlo do kršitve poslovne skrivnosti, poseg v varstvo osebnih podatkov ter do motenj v poslovanju, saj bi države članice z veliko manjšim zaupanjem pošiljale podatke Komisiji in jih deloma tudi prikrivale.
Pooblaščenec je vpogledal v dokumente, ki so predmet presoje in jih vsebinsko primerjal z argumenti organa. Pooblaščenec ne oporeka navedbam organa, da pri svojem delu v okviru svojih pristojnosti razpolagajo z velikim številom podatkov, med katerimi so tudi takšni, ki bi jih lahko šteli za poslovne skrivnosti podjetji, vendar Pooblaščenec ocenjuje, da v obravnavanem primeru ne gre za tovrstne podatke. Podatek o določenem podjetju je zajet le v Zapisniku o notranjem strokovnem nadzoru v Carinskem uradu Koper z dne 20. 1. 2010, številka: 0602-75/2009, v delu, ki je predmet presoje, toda zgolj v okviru informacij, ki so sicer prosto dostopne, zato nikakor ne morejo predstavljati poslovne skrivnosti, ki bi jo bil organ dolžan v danem primeru varovati. Vse ostale informacije pa so vezane na vprašanje pravilnost obračunavanja dajatev v postopku ponovnega uvoza blaga, gre za pravno vprašanje in kakšen je odziv organa. Takšne informacije pa po mnenju Pooblaščenca ne morejo povzročiti motnje pri delovanju organa, kot jih prikazuje organ, saj gre dejansko, tako kot zatrjuje prosilec v pritožbi, v obravnavanem primeru za zahtevo po dostopu do informacij, povezanih s pravno interpretacijo določenih določb predpisov z davčnega področja. Pooblaščenec tako ne more slediti navedbam organa, da bi dostop do dela ali celega zapisnika o notranjem strokovnem nadzoru popolnoma omrtvil notranji strokovni nadzor, ki je namenjen predvsem nadzoru organizacijske enote. Takšna ugotovitev organa je po mnenju Pooblaščenca zaskrbljujoča, saj takšno razmišljanje lahko pripelje do zaključka, da organ deluje drugače – »površinsko« na tistih področjih, kjer ve, da je lahko podvržen nadzoru širše javnosti in bi lahko bolj strokovno oziroma temeljito delo-nadzor ugotovil nepravilnosti, ki bi lahko škodovale ugledu organa z vidika njegove strokovnosti, morda bi celo razkrile neenako obravnavo zavezancev za davek ob enakem dejanskem stanju. Kot je poudaril že organ, notranji nadzor prispeva k dvigu strokovnosti, kakovosti in racionalni izrabi sredstev, katerega končni cilj je zagotovo tudi ta, da bi bili vsi zavezanci za plačilo dajatev obravnavani enako, torej da se zakon pri vseh uporablja enako. Že na podlagi 22. člena Ustave RS mora biti vsakomur zagotovljeno enako varstvo njegovih pravic v postopku pred sodiščem in pred drugimi državnimi organi, organi lokalnih skupnosti in nosilci javnih pooblastil, ki odločajo o njegovih pravicah, dolžnostih ali pravnih interesih, zato se od organa tudi v delu, ko izvaja nadzor nad svojim delovanjem, utemeljeno pričakuje strokovno, neodvisno in nepristransko opravljanje nalog, ki bodo imele za posledico strokovno in enotno delo organa. Dejstvo, da je morda določeno področje treba rešiti oziroma urediti na nivoju spremembe zakona, pa ne more predstavljati motnje pri delovanju organa. Ravno nasprotno, v takem primeru je celo izkazan interes javnosti. Zakonodajni postopek namreč predstavlja proces pravnega urejanja družbeno najpomembnejših vprašanj s strani oblasti, zato je sodelovanje javnosti potrebno zagotoviti že v samem začetku postopka. Smisel transparentnosti postopka sprejema zakonov je namreč prav v tem, da se širša strokovna in nestrokovna javnost, torej vse zainteresirane skupine, vključijo v postopek sprejemanja zakona in na ta način izrazijo svoja mnenja in stališča o predlaganem predpisu. Sodelovanje javnosti že v samem začetku postopka sprejemanja predpisov pripomore k temu, da so sprejeti predpisi dejansko implementirani tudi v praksi. Prav ta odprtost in preglednost spreminjanja zakonodaje onemogoči situacijo, na katero opozarja organ, da bi prišlo do gospodarskih koristi s strani izbranih posameznikov, če bi za spremembo zakonodaje na področju carin in davkov izvedeli pred drugimi.
Pooblaščenec je ocenil zahtevane informacije z vidika možnosti, da bi njihova vsebina povzročila motnje na vseh možnih ravneh, na kar je opozarjal organ (v Generalnem carinskem uradu, v delovanju organa kot celote in v povezavi z Evropsko unijo), vendar ni našel nobenih motenj, ki bi lahko resno zamajali delovanje organa na kateremkoli navedenem nivoju. Prosilec je zahtevo vsebinsko omejil zgolj na informacije, povezane z obračunom dajatev pri ponovnem uvozu vozil in v tem okviru je Pooblaščenec ocenil, da zahtevane informacije ne izražajo oziroma izkazujejo takšnih notranjih informacij, katerih razkritje bi resno oviralo nadaljnje delo organa oziroma povzročilo motnje pri delovanju organa. Ravno nasprotno, gre za informacije, ki morajo biti že z vidika pravne varnosti dostopne vsem, saj je pomembno, kako organ v praksi razlaga in izvršuje obstoječo zakonodajo.
Pooblaščenec tako ugotavlja, da ni podan drugi pogoj za obstoj izjeme iz 11. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, saj ni izkazana škoda, da bi razkritje vsebine informacij dejansko povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa.
Pooblaščenec pa ob tem poudarja, da vse navedeno ne pomeni, da je v vsakem primeru, ki bi se pojavil v prihodnosti, treba omogočiti dostop do dela ali celotnega zapisnika o notranjem nadzoru ali zabeležki sestanka. V postopku dostopa do informacij javnega značaja namreč ni avtomatizma. Odločitev Pooblaščenca je vselej vezana na konkreten primer, to je na dokument s konkretno vsebino. Zato je vsakič posebej treba presojati, ali zahtevana informacija predstavlja informacijo javnega značaja. Tako je odveč strah organa, da bi razkritje informacij v konkretnem primeru dolgoročno vplivalo na način notranjega delovanja organa, saj, kot rečeno, odločitev Pooblaščenca v danem primeru ne pomeni, da v bodoče zapisniki o notranjem nadzoru ali zabeležke sestanka ne bi mogli predstavljati podatkov, ki so izjema od prostega dostopa po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
4.2 Obstoj drugih izjem iz 1. odstavka 6. člena ZDIJZ
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preizkusil, ali so v konkretnem primeru morebiti podane še druge izjeme po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ ter ugotovil, da slednje niso podane.
V zahtevanih informacijah: vprašanju CU Koper z dne 22. 7. 2009, številka: 092-12/2009-1 na Generalni carinski urad, glede problematike obračuna DMV pri ponovnem uvozu blaga in zabeležki o sestanku z dne 30. 6. 2009, v šestem odstavku na strani 4, pod točko 3, sta sicer navedeni osebi z imenom in priimkom, ki sta v povezavi z ostalimi informacijami določljivi. Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov (1. člen ZVOP-1). Varstvo po ZVOP-1 in posebnih predpisih tako uživajo le tisti osebni podatki, ki jih lahko opredelimo kot t.i. varovane osebne podatke. V obravnavanem primeru ne gre za varovane osebne podatke, saj sta osebi na zahtevanih dokumentih navedeni v okviru svoje funkcije, ki jo opravljata kot javna uslužbenca. Ti osebni podatki so tako, na podlagi tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosto dostopni.
5. Sklepno
Na podlagi navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena in da je organ na prvi stopnji napačno uporabil materialno pravo, zato je Pooblaščenec pritožbi prosilca ugodil ter na podlagi 1. odstavka 252. člena ZUP odločbo organa odpravil in sam rešil zadevo, kot izhaja iz izreka te odločbe. Organ je dolžan prosilcu v 15 (petnajstih) dneh od vročitve te odločbe posredovati fotokopije dokumentov, na način kot je navedeno v izreku te odločbe. V preostalem delu je Pooblaščenec zahtevo prosilca zavrnil, ker organ z zahtevano informacijo ne razpolaga. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko proži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Alenka Žaucer, univ. dipl. prav.
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka