Prosilka - Ministrstvo za okolje in prostor
+ -Številka: 090-176/2010/3
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 090-176/2010/3
Datum: 18. 10. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), izdaja na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07-ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP), 3. in 4. odst. 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06- uradno prečiščeno besedilo in 117/06 – ZDavP2, v nadaljevanju ZDIJZ) in 1. odst. 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 - uradno prečiščeno besedilo, 105/06 – ZUS-1, 126/07- ZUP-E, 65/08-ZUP-F, v nadaljevanju ZUP), o pritožbi z dne 15. 9. 2010…………, ki jih vse zastopa odvetnica Carmen Dobnik, Likozarjeva 6, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilci), zoper odločbo št. 090-17/2010 z dne 31. 8. 2010, Ministrstva za okolje in prostor, Direktorata za prostor, Dunajska cesta 48, Ljubljana (v nadaljevanju organ), v zadevi odobritve dostopa do informacij javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilcev se zavrne.
2. Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
OBRAZLOŽITEV:
Prosilci so po pooblaščenki dne 29. 1. 2010 na organ vložili zahtevo po ZDIJZ, s katero so od organa zahtevali:
1. Preliminarni načrt razgradnje NEK (PDP)
2. Posebno varnostno analizo (PVO)
3. Okoljsko poročilo (OP)
4. Idejni projekt za odlagališče NSRAO
Posredovanje dokumentacije so prosilci zahtevali v obliki fotokopije ali elektronskega zapisa.
V zvezi z zahtevo prosilcev je organ izdal odločbo št. 090-17/2010 z dne 31. 8. 2010, s katero je zavrnil dostop do preliminarnega načrta razgradnje NEK (PDP), posebne varnostne analize (PVO) in idejnega projekta za odlagališče NSRAO, prosilcem pa je, v elektronski obliki, posredoval okoljsko poročilo. V obrazložitvi odločbe organ navaja, da z dokumenti, dostop do katerih je zavrnil, ne razpolaga. Organ v postopku priprave posameznega državnega prostorskega načrta (DPN) ne naroča strokovnih podlag in drugih gradiv, ki so potrebna za odločanje v posameznih fazah priprave prostorskega akta, ker je to naloga nosilca pobude za izdelavo posameznega državnega prostorskega načrta (ministrstva, v katerega delovno področje sodi določena prostorska ureditev: za področje državnih cest je to Ministrstvo za promet, za področje energije Ministrstvo za gospodarstvo, itd.) oz. investitorja in upravljavca načrtovanega infrastrukturnega objekta. Organ je le naročnik recenzij, revizij ali presoj posameznih gradiv. Zahtevane študije so bile pripravljene kot strokovna gradiva za podporo odločanju pri umeščanju odlagališča nizko in srednje radioaktivnih odpadkov, za izdelavo študij pa je glede na navedeno zadolžen investitor, ki je v obravnavanem primeru Agencija RS za radioaktivne odpadke. Organ je skladno z določbami ZPNačrt vodil postopek priprave državnega prostorskega načrta za odlagališče nizko in srednje radioaktivnih odpadkov na lokaciji Vrbina v občini Krško in lahko omogoča vpogled v tista gradiva, ki so bila izdelana v okviru postopka priprave državnega prostorskega načrta. Organ z zahtevanimi študijami ne razpolaga, saj navedeni dokumenti niso bili predmet postopka priprave državnega prostorskega načrta, zato organ v času teka zadevnega roka teh dokumentov ni dolžan pridobiti. Glede na navedeno je organ zahtevo prosilcev v tem delu zavrnil, ker niso izpolnjeni kriteriji za obstoj informacije javnega značaja.
Zoper odločitev organa so prosilci po pooblaščenki dne 15. 9. 2010 pri organu vložili pritožbo. V njej med drugim pojasnjujejo, da so na organ naslovili dve vlogi za dostop do informacij javnega značaja, in sicer dne 28. 1. 2010 in dne 12. 7. 2010. Prosilci so tako zahtevali dokumente, veljavne v času javne razgrnitve prostorskega načrta za odlagališče NSRAO in nato še ločeno dopolnjene strokovne podlage, kar velja za vse dokumente, ki so jih zahtevali. V zvezi s posredovanim okoljskim poročilom prosilci pojasnjujejo, da iz izpodbijane odločbe tako ni razvidno, ali v zvezi z izdajo okoljskega poročila obstajajo še dodatne strokovne podlage. Prosilci se ne strinjajo s stališčem organa, da v obravnavanem primeru niso izpolnjeni pogoji za obstoj informacije javnega značaja in poudarjajo, da je informacija javnega značaja vsak dokument, ki ga je v zvezi s postopkom priprave prostorskega načrta pridobil organ, tudi s strani drugih oseb, torej tudi s strani ARAO. Zaradi navedenega so po mnenju prosilcev zahtevani dokumenti takšne narave, da sodijo v okvir interpretacije 4. člena ZDIJZ in gre za dokumente, ki izvirajo iz delovnega področja organa. Ob tem prosilci izpostavljajo še navedeno: Dejstvo je, da so prosilci osebe, ki so lastniki nepremičnin in osebe, ki živijo v neposredni bližini predvidenega odlagališča za srednje in nizkoenergetske jedrske odpadke, v neposredni bližini Nuklearne elektrarne Krško. Zaradi teh jedrskih odpadkov se zmanjšuje vrednost njihovega premoženja, manjša je turistična in kmetijska dejavnost, skoraj onemogočena proizvodnja kmetijskih pridelkov, zlasti tistih z oznako bio. Poleg ekonomskega vidika je treba upoštevati tudi psihološki efekt stigme, ki vpliva na njihovo zdravje in stabilno bivanje. Dejstvo je, da morajo biti prosilci zaradi pomembnosti jedrskih objektov, vseskozi, konstantno in stalno obveščeni o vsebini dogajanja in seznanjeni z vsemi dokumenti, ki se tičejo jedrskih objektov v bližini katerih živijo oziroma so lastniki nepremičnin v tej okolici. Prosilci so pridobili informacije, da se je dokumentacija, ki je bila podlaga za sprejem Uredbe o državnem prostorskem načrtu za odlagališče NSRAO in ki jim je bila predstavljena v fazi pred sprejemom te uredbe, močno spremenila. Prosilci namreč pridobivajo tudi povsem različne informacije glede odlagališča NSRAO. Vseskozi jim je bilo zatrjevano, da se planirajo štirje silosi za razgradnjo, na zadnjih predstavitvah pa je govor o le dveh silosih za razgradnjo, zadostoval pa naj bi celo en sam silos. Očitno se podatki in dejstva, ki so bila prosilcem prvotno posredovana, spreminjajo, prosilcev pa se s tem ne seznanja. S to dokumentacijo pa prosilci morajo in želijo biti seznanjeni. Prosilci še dodajo, da v kolikor bi Pooblaščenec ocenil, da zahtevani dokumenti sodijo zgolj v delovno področje ARAO, pa je odločitev organa tudi v tem delu napačna. 20. člen ZDIJZ namreč zahteva, da če organ, ki je prejel zahtevo, ne razpolaga z zahtevano informacijo, mora nemudoma, najkasneje pa v roku 3 delovnih dni od prejema zahteve, odstopiti zahtevo organu, ki je glede na vsebino pristojen za njeno reševanje.
Organ je pritožbo prosilcev dne 4. 10. 2010 odstopil v pristojno reševanje Pooblaščencu, kot dovoljeno, pravočasno in vloženo po upravičeni osebi. V spremnem dopisu organ pojasnjuje, da na podlagi ponovne preučitve zadeve zavrača vse navedbe prosilcev in podrobneje pojasnjuje, zakaj ne razpolaga z zahtevanimi študijami. Od vseh dokumentov, ki so jih zahtevali prosilci, je le okoljsko poročilo priloga Državnega prostorskega načrta za odlagališče nizko in srednje radioaktivnih odpadkov na lokaciji Vrbina v občini Krško (Ur. l. RS, št. 114/2009). Postopek celovite presoje vplivov na okolje, v katerem je potrebna izdelava okoljskega poročila ter s tem povezanih dopolnjenih strokovnih podlag, ki jih zahtevalo prosilci, vodi organ. S preostalimi zahtevanimi študijami (Preliminarni načrt razgradnje NEK (PDP), Posebna varnostna analiza (PVO) in Idejni projekt za odlagališče NSRAO, organ ne razpolaga.
Z namenom ugotovitve dejanskega stanja, to je, ali organ z zahtevanimi dokumenti razpolaga, je Pooblaščenec pri organu dne 13. 10. 2010 opravil ogled in camera, o čemer je sestavil zapisnik št. 090-176/2010/2. Organ je na ogledu povedal, da dokumentov, do katerih je prosilcem zavrnil dostop, nima. V okviru priprave DPN organ razpolaga samo s strokovnimi podlagami, ki so po Zakonu o prostorskem načrtovanju obvezna priloga DPN – to pa strokovne podlage, ki jih zahtevajo prosilci, niso. Organ je Pooblaščencu na ogledu tudi omogočil vpogled v DPN, v delu, ki se nanaša na občino Krško, za odlagališče NSRO, lokacija Vrbina) in tudi v strokovne podlage, ki se nahajajo v tekstualnem delu med prilogami (ena izmed prilog je tudi seznam strokovnih podlag). Organ te strokovne podlage hrani v spisu postopka, v konkretnem primeru pa jih ima tudi v elektronski obliki. Preliminarni načrt razgradnje je dokument, ki ga organ ni dolžan izdelati oziroma pridobiti kot del strokovnih podlag za DPN. Gre za dokument, s katerim naj bi razpolagal investitor (v konkretnem primeru je to Agencija RS za radioaktivne odpadke). Posebna varnostna analiza je bila ena izmed podlag za študijo variant. Organ s študijo variant razpolaga, nima pa podlag za to študijo, ker študijo naroči investitor. Ta je organu v postopku dolžan predložiti študijo variant, ne pa tudi strokovnih podlag, na katerih je bila študija izdelana. Idejni projekt je podlaga za izdelavo PGD dokumentacije (za izdajo gradbenega dovoljenja) in s tem projektom razpolaga samo investitor, v konkretnem primeru Agencija RS za radioaktivne odpadke. Organ je na ogledu Pooblaščencu še pojasnil, da je sestavni del njegovega spisa tudi zahteva prosilcev, ki je bila naslovljena na Agencijo RS za radioaktivne odpadke, zato organ zahteve prosilcev temu organu ni ponovno odstopil.
Pritožba ni utemeljena.
Ustavna pravica dostopa do informacije javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave RS. Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ. Pooblaščenec poudarja, da organ zahtevo zavrne tudi v primeru, če zahtevana informacija še ne obstaja oziroma če organ z zahtevano informacijo ne razpolaga.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Po ZDIJZ je torej informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, tista informacija, ki je nastala v zvezi z izvajanjem javnopravnih nalog oziroma v zvezi z dejavnostjo organa. Organ mora informacijo javnega značaja izdelati pri svojem delu in v postopkih, za katere je pristojen v skladu s splošnimi predpisi. Če je prvi pogoj izpolnjen, se lahko informacija javnega značaja nanaša na kakršnokoli vsebino na vseh področjih delovanja zavezanega subjekta ter je lahko povezana z njegovo politiko, aktivnostjo in odločitvami, ki spadajo v delokrog oziroma sfero odgovornosti posameznega organa. Pomembno torej je, da je informacija povezana z uradnim delom organa in jo je ta pridobil v okviru svojih pristojnosti (prim. doktorska disertacija dr. Urške Prepeluh, Pravica dostopa do informacij javnega značaja, Ljubljana, september 2004, str. 149).
Organ v konkretni zadevi kot upravni organ (14. člen Zakona o državni upravi (Uradni list RS, št. 52/2002 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju ZDU-1)) sodi znotraj kroga organov, ki so zavezanci po prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. V obravnavanem primeru zahtevane informacije nedvomno izvirajo iz delovnega področja organa, saj priprava državnega prostorskega načrta, po 11. členu Zakona o prostorskem načrtovanju (Ur. l. RS, št. 33/07, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju ZPNačrt), sodi v pristojnost organa.
Organ se v izpodbijani odločbi sklicuje na to, da z zahtevanimi dokumenti ne razpolaga, zahteva in pritožba prosilcev pa izhajata iz domneve o obstoju navedenih podatkov pri organu. Pooblaščenec je zato moral v pritožbenem postopku razjasniti vprašanje, ali zahtevani dokumenti pri organu obstajajo. Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Gre za pogoj, ki je v teoriji poznan kot »kriterij materializirane oblike«. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga z dokumenti, ki jih zahtevajo prosilci, pa jim jih ne želi izročiti. Organ je Pooblaščencu na ogledu in camera namreč prepričljivo pojasnil, s katerimi strokovnimi podlagami v okviru priprave državnega prostorskega načrta razpolaga in Pooblaščencu tudi omogočil vpogled v te strokovne podlage, pri čemer se je Pooblaščenec prepričal, da dokumentacija ne vsebuje informacij, ki jih zahtevajo prosilci. Prav tako je organ pojasnil, da je prosilcem dokument, s katerim razpolaga, posredoval (to je okoljsko poročilo) in da nima nobenega razloga, da jim tudi ostalih dokumentov ne bi posredoval, v kolikor bi z njimi razpolagal. Pooblaščenec tako nima razloga, da ne bi verjel organu, da s preliminarnim načrtom razgradnje, posebno varnostno analizo in idejnim projektom ne razpolaga. Organ je Pooblaščencu namreč pojasnil, da je preliminarni načrt razgradnje dokument, ki ga organ ni dolžan izdelati oziroma pridobiti kot del strokovnih podlag za DPN. Gre za dokument, s katerim naj bi razpolagal investitor (v konkretnem primeru je to Agencija RS za radioaktivne odpadke). Tudi glede posebne varnostne analize je organ pojasnil, da gre za dokument, ki je bil ena izmed podlag za študijo variant. Organ s samo študijo variant razpolaga, nima pa podlag za to študijo, ker študijo naroči investitor. Ta je organu v postopku dolžan predložiti študijo variant, ne pa tudi strokovnih podlag, na katerih je bila študija izdelana. Idejni projekt je podlaga za izdelavo PGD dokumentacije (za izdajo gradbenega dovoljenja) in s tem projektom razpolaga samo investitor, v konkretnem primeru Agencija RS za radioaktivne odpadke. Pooblaščenec je tako sledil navedbam organa, da dokumentov, do katerih je prosilcem zavrnil dostop, nima.
Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek pred Pooblaščencem ne more biti namenjen prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Organi, ki so zavezani po ZDIJZ, so dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da naj zahtevane informacije ustvari oz. pridobi od investitorja.
V zvezi s pritožbeno navedbo prosilcev, da organ ni postopal pravilno, ko Agenciji RS za radioaktivne odpadke ni odstopil zahteve prosilcev, Pooblaščenec ugotavlja, da organ ni kršil določb ZUP in ZDIJZ, ker zahteve ni odstopil. Organ je namreč prepričljivo pojasnil, da iz njegovega spisa izhaja, da je bila zahteva vložena tudi pri tem organu (torej pri Agenciji RS za radioaktivne odpadke), to pa izhaja tudi iz predmetne zahteve, vložene na Agencijo RS za radioaktivne odpadke, ki je bila dne 21. 4. 2010 organu posredovana v vednost (fotokopijo te zahteve je organ izročil tudi Pooblaščencu). V zvezi s tem Pooblaščenec tudi pojasnjuje, da v kolikor prosilci od Agencije RS za radioaktivne odpadke niso prejeli odgovora (zakonski rok 20 delovnih dni je že potekel) oz. so prejeli zavrnili odgovor, lahko sprožijo pritožbeni postopek pred Pooblaščencem.
Pooblaščenec tudi poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z dokumenti, ki jih zahtevajo prosilci. Pooblaščenec tudi nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, da zahtevani dokumenti pri njem ne obstajajo, poleg tega Pooblaščenec tudi ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevanimi informacijami razpolaga, vendar jih v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP). Zato Pooblaščenec ugotavlja, da pritožbi prosilcev ni mogoče ugoditi, ker mu organ dokumentov, s katerimi ne razpolaga, ne more posredovati.
Upoštevaje zgornje argumente Pooblaščenec zaključuje, da dokumenti, ki so predmet obravnavane zahteve, pri organu ne obstajajo, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker pritožbi prosilcev ni mogoče ugoditi, jo je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.
V tem postopku stroški niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:.
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor. Upravni spor se sproži s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče RS, Fajfarjeva 33, 1000 Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Kristina Kotnik Šumah, univ. dipl. prav.
namestnica pooblaščenke
Informacijski Pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka