Prosilec - Zdravniška zbornica Slovenije
+ -Številka: 090-147/2010/8
Kategorije: Osebni podatek, Ali je organ zavezanec, Javni uslužbenci in funkcionarji
Številka: 090-147/2010/8
Datum: 22. 9. 2010
Informacijski pooblaščenec po informacijski pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec), na podlagi 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05 in 51/07 – ZUstS-A; v nadaljevanju ZInfP), tretjega in četrtega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06 - UPB in 117/06 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ) in tretjega odstavka 255. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06 – UPB, 105/06 – ZUS-1, 126/07 – ZUP-E, 65/08 – ZUP-F in 8/10 – ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi prosilca: (…), z dne 9. 7. 2010 zoper molk organa: Zdravniška zbornica Slovenije, Dalmatinova 10, 1000 Ljubljana, v zadevi dostopa do informacije javnega značaja izdaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Organ je v 5 dneh od prejema te odločbe dolžan prosilcu posredovati kopije naslednjih dokumentov:
1. zapisnik 10. seje skupščinskega sveta ZZS, 10. 9. 2010 ob 18.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 2. točki dnevnega reda: »izredna seja skupščine zaradi pritožbe Zlatke Kanič, dr. med. na sklep Razsodišča II. stopnje« (8 strani);
2. zapisnik 11. seje skupščinskega sveta ZZS, 24. 9. 2009 ob 17.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 2. točki dnevnega reda: »izredna seja skupščine zaradi pritožbe Zlatke Kanič, dr. med. na sklep Razsodišča II. stopnje – z odgovori na zastavljene sklepe prejšnje seje« (11 strani);
3. zapisnik 12. seje skupščinskega sveta ZZS, 22. 10. 2009 ob 16.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 2. točki dnevnega reda: »uvrstitev pritožbe zdravnice Zlatke Kanič, dr. med. na sejo skupščine« (6 strani);
4. zapisnik 13. seje skupščinskega sveta ZZS, 9. 11. 2009 ob 16.30 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 2.c točki dnevnega reda: »uvrstitev pritožbe zdravnice Zlatke Kanič na sejo skupščine« (7 strani);
5. zapisnik 15. seje skupščinskega sveta ZZS, 7. 1. 2010 ob 17.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 2. točki dnevnega reda: »uskladitev stališč in mnenj ZZS in njenih organov glede zadeve (…), skladno s pravnimi predpisi in Kodeksom medicinske deontologije« (10 strani);
6. zapisnik 16. seje skupščinskega sveta ZZS, 11. 2. 2010 ob 17.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 3. točki dnevnega reda: »seznanitev članov skupščinskega sveta z odstopom predsednika in članov Razsodišča II. stopnje« ter o 4. točki: »nadaljnji postopki ZZS v zadevi (…)« (8 strani);
7. zapisnik 17. seje skupščinskega sveta ZZS, 4. 3. 2010 ob 17.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 2. točki dnevnega reda: »seznanitev s pismom Varuha človekovih pravic« (5 strani);
8. zapisnik 21. seje skupščinskega sveta ZZS, 15. 7. 2010 ob 17.30 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o 6. točki dnevnega reda: »pismo Varuhinje človekovih pravic« ter o 7. točki: »pismo odvetnika A. Pitaka v zadevi (…)« (5 strani);
9. zapisnik 57. redne seje skupščine ZZS, 7. 12. 2001 ob 16.00 h, in sicer okvir zapisnika ter zapis o glasovanju o sklepih in zapis o 3. točki dnevnega reda: »pritožba zdravnice asist. mag. Zlatke Kanič, dr. med.« (18 strani),
pri čemer mora na vsakemu od dokumentov prikriti:
- imena in/ali priimke oseb, ki so kot izjavitelji navedeni pred posamezno izjavo ali opisom ravnanja teh oseb,
- imena in/ali priimke oseb, ki so navedeni v posamezni izjavi ali opisu ravnanja, razen imena in/ali priimka zdravnice Zlatke Kanič, odvetnika Andreja Pitaka, zunanjega strokovnjaka Mira Cerarja in zunanjega strokovnjaka Jurija Toplaka,
- imena in/ali priimke oseb, ki so navedeni v posameznem sklepu organa, razen imena in/ali priimka zdravnice Zlatke Kanič, odvetnika Andreja Pitaka, zunanjega strokovnjaka Mira Cerarja in zunanjega strokovnjaka Jurija Toplaka in
- ime in/ali priimek pacienta (…), ne glede na lokacijo.
V preostalem delu se zahteva prosilca zavrne.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O b r a z l o ž i t e v:
Prosilec je dne 13. 5. 2010 pri organu vložili zahtevo za dostop in ponovno uporabo vseh zapisnikov sej skupščinskega sveta in skupščine zbornice, v postopkih zaradi smrti (…). Dne 13. 9. 2010 je bila zahteva dopolnjena z navedbo, da se zahteva pridobitev kopij zapisnikov (uradni zaznamek št. 090-147/2010/7).
Prosilec je dne 9. 7. 2010 pri Pooblaščencu vložil pritožbo zaradi molka organa, ker organ ni v zakonskem roku odločil v skladu z določbami ZDIJZ.
Pooblaščenec je dne 19. 7. 2010 organ na podlagi prvega odstavka 255. člena pozval, da mu v postavljenem roku sporoči razloge za zamudo, ali da v istem roku odloči o zahtevi prosilca.
Organ je dne 2. 8. 2010 Pooblaščencu pojasnil, da je bil v zamudi zato, ker imajo zahtevani dokumenti oznako »zaupno«, poleg tega pa vsebujejo veliko osebnih podatkov razpravljavcev. Prosilčevo zahtevo pa bo obravnaval tudi skupščinski svet organa na jesenski seji.
Pooblaščenec je ocenil, da razlogi za zamudo niso opravičeni, zaradi česar je zadevo prevzel v reševanje ter organ pozval, da mu posreduje:
- vse dokumente, ki predstavljajo predmet zahteve prosilca;
- podpisano izjavo pristojne osebe o tem, da dokumenti, ki ste nam jih v skladu s prejšnjo točko posredovali, predstavljajo vse dokumente, s katerimi razpolaga;
- kratko stališče zbornice o morebitnih zadržkih glede javne dostopnosti zahtevanih dokumentov;
- kratko pojasnilo o tem, v kateri vrsti postopka oziroma na kakšni podlagi so bili izdelani zahtevani dokumenti;
- kratko pojasnilo o tem, na katero pravno podlago organ opira oznako zaupnosti dokumentov.
Organ je dne 16. 8. 2010 Pooblaščencu posredoval:
1. pojasnilo o tem:
- da postopki pred skupščinskim svetom in skupščino organa niso potekali neposredno zaradi smrti pacienta, temveč zaradi zahteve zdravnice Zlatke Kanič, za presojo sklepa zborničnega razsodišča II. stopnje o njeni odgovornosti;
- da je do razprav na sejah skupščinskega sveta (17. in 21. seja) prišlo tudi v zvezi s predlogom Varuhinje človekovih pravic oziroma odvetnika Andreja Pitaka po pooblastilu družine (…) – postavlja se vprašanje, ali se zahteva prosilca nanaša tudi nanje;
- da so bili Pooblaščencu posredovani tisti deli zapisnikov, ki se nanašajo na zahtevo prosilca. Zapisniki namreč vsebujejo tudi druge točke dnevnega reda, ki se tičejo drugih področij delovanja zbornice. Kljub temu niso bili prikriti uvodni ter zaključni zapisi in glave zapisnikov;
- da je podan zadržek javne dostopnosti zahtevanih dokumentov zaradi osebnih podatkov razpravljavcev. Razprave so bile vodene z namenom, da bi se zadeva proučila s čim več zornih kotov in da bi se izmenjala stališča razpravljavcev. Zato gre za osebna stališča poimensko navedenih posameznikov v zvezi z medijsko odmevnim primerom;
- da sta skupščinski svet in skupščina zasedala na podlagi in v skladu z določili Statuta Zdravniške zbornice Slovenije (v nadaljevanju Statut ZZS) in Poslovnika o delu skupščine, izvršilnega odbora ter njunih organov - zapisniki so bili izdelani na podlagi 70. člena Poslovnika;
- da se tajnost zapisnikov opira na 14. člen Statuta ZZS ter na 8., 9. in 10. člen Poslovnika;
2. podpisano izjavo pristojne osebe o tem, da so posredovane fotokopije izsekov zapisnikov vsi dokumenti, ki predstavljajo predmet zahteve prosilca in s katerimi organ razpolaga;
3. dokumente, ki predstavljajo predmet zahteve prosilca (9 zapisnikov).
Pooblaščenec je prosilca dne 27. 8. 2010 pozval, da v postavljenem roku:
- sporoči pravni interes za seznanitev z osebnimi podatki v smislu drugega odstavka 23. člena Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS, št. 94/07 - UPB; ZVOP-1), in sicer za primer, če bi bili potrebno zahtevo prosilca obravnavati po 23. členu ZVOP-1,
- posreduje reprodukcije dokumentov, iz katerih bi lahko izhajalo, da so se predmetni postopki odvijali v okviru izvajanja javnih pooblastil organa in
- poda stališče, ali dokumenti iz popisa predstavljajo predmet njegove zahteve.
Prosilec je dne 2. 9. 2010 podal pojasnilo, da je pravni interes za seznanitev s postopki pri organu podan, saj se s škodljivim delovanjem organa ukvarjajo med drugim tudi Varuhinja človekovih pravic, Komisija za preprečevanje korupcije, Inšpektorat za javno upravo ter Okrožno državno tožilstvo v Ljubljani. Predsednica bi bila dolžna po izreku dokončnega ukrepa razsodišča II. stopnje odvzeti licenco zdravnici, vendar se je namesto tega sestala z njeno odvetnico z namenom iskanja načina za izognitev odvzema licence. Prosilec je še pojasnil, da je popis posredovanih dokumentov, v okviru njemu poznanih dejstev, popoln. Prosilec je pojasnilu priložil naslednje dokumente:
- načelno mnenje št. 209, ki ga je izdala Komisija za preprečevanje korupcije,
- dopis Varuhinje človekovih pravic naslovljen na organ, z dne 29. 3. 2010,
- zapisnik na osnovi pogovora z odvetnico Nino Zidar Klemenčič, z dne 2. 7. 2009,
- članek Špelce Mežnar z naslovom »Primer (…) – lekcija za zdravnike in pravnike« objavljen v PP 17. 12. 2009,
- pismo družine (…), z dne 1.3. 2010 in
- zapisnik o opravljenem inšpekcijskem nadzoru organa, ki ga je opravil MJU, št. 0610-57/2010/4, z dne 31. 5. 2010.
Pritožba je delno utemeljena.
1. Opredelitev predmeta zahteve
Skladno s stališčem organa in glede na formulacijo zahteve prosilca Pooblaščenec ugotavlja, da so predmet zahteve prosilca in s tem tudi predmet odločanja v pritožbenem postopku naslednji dokumenti (v nadaljevanju zahtevani dokumenti):
1. zapisnik 10. seje skupščinskega sveta ZZS, 10. 9. 2010 ob 18.00 h, in sicer zapis o 2. točki dnevnega reda: »izredna seja skupščine zaradi pritožbe Zlatke Kanič, dr. med. na sklep Razsodišča II. stopnje« (8 strani, zapisnik ima skupaj 8 strani);
2. zapisnik 11. seje skupščinskega sveta ZZS, 24. 9. 2009 ob 17.00 h, in sicer zapis o 2. točki dnevnega reda: »izredna seja skupščine zaradi pritožbe Zlatke Kanič, dr. med. na sklep Razsodišča II. stopnje – z odgovori na zastavljene sklepe prejšnje seje« (11 strani, zapisnik ima skupaj 12 strani);
3. zapisnik 12. seje skupščinskega sveta ZZS, 22. 10. 2009 ob 16.00 h, in sicer zapis o 2. točki dnevnega reda: »uvrstitev pritožbe zdravnice Zlatke Kanič, dr. med. na sejo skupščine« (6 strani, zapisnik ima skupaj 6 strani);
4. zapisnik 13. seje skupščinskega sveta ZZS, 9. 11. 2009 ob 16.30 h, in sicer zapis o 2.c točki dnevnega reda: »uvrstitev pritožbe zdravnice Zlatke Kanič na sejo skupščine« (7 strani, zapisnik ima skupaj 10 strani);
5. zapisnik 15. seje skupščinskega sveta ZZS, 7. 1. 2010 ob 17.00 h, in sicer zapis o 2. točki dnevnega reda: »uskladitev stališč in mnenj ZZS in njenih organov glede zadeve (…), skladno s pravnimi predpisi in Kodeksom medicinske deontologije« (10 strani, zapisnik ima skupaj 11 strani);
6. zapisnik 16. seje skupščinskega sveta ZZS, 11. 2. 2010 ob 17.00 h, in sicer zapis o 3. točki dnevnega reda: »seznanitev članov skupščinskega sveta z odstopom predsednika in članov Razsodišča II. stopnje« ter o 4. točki: »nadaljnji postopki ZZS v zadevi (…)« (8 strani, zapisnik ima skupaj 11 strani);
7. zapisnik 17. seje skupščinskega sveta ZZS, 4. 3. 2010 ob 17.00 h, in sicer zapis o 2. točki dnevnega reda: »seznanitev s pismom Varuha človekovih pravic« (5 strani, zapisnik ima skupaj 14 strani);
8. zapisnik 21. seje skupščinskega sveta ZZS, 15. 7. 2010 ob 17.30 h, in sicer zapis o 6. točki dnevnega reda: »pismo Varuhinje človekovih pravic« ter o 7. točki: »pismo odvetnika A. Pitaka v zadevi (…)« (5 strani, zapisnik ima skupaj 10 strani);
9. zapisnik 57. redne seje skupščine ZZS, 7. 12. 2001 ob 16.00 h, in sicer zapisom o glasovanju o sklepih in zapis o 3. točki dnevnega reda: »pritožba zdravnice asist. mag. Zlatke Kanič, dr. med.« (18 strani, zapisnik ima skupaj 28 strani).
Zaradi integralne povezanosti elementov posameznega zapisnika, je Pooblaščenec pri vseh zgoraj navedenih dokumentih kot predmet zahteve prosilca štel tudi okvir zapisnika (t.i. generalije), ki obsega glavo zapisnika, naslov zapisnika (identifikacija zapisnika), popis prisotnih/odsotnih članov ter drugih oseb, sklep o točkah dnevnega reda, končni del zapisnika (čas zaključka, zapisnikar, predsednik, žig), uvodne ugotovitve oziroma pojasnila ter ugotovitve in pojasnila po glasovanju, ki so vezana na izglasovan sklep. Pooblaščenec je torej sledil opredelitvi organa o tem, kaj je predmet zahteve prosilca.
Da gre za vse dokumente, s katerimi organ razpolaga, se je Pooblaščenec prepričal na podlagi izrecne izjave pristojne osebe organa, z dne 12. 8. 2010, potrditve s strani prosilca in neobstoja okoliščin, ki bi zbujale dvom o zatrjevanem obsegu razpoložljive dokumentacije.
2. O organu kot o zavezancu za dostop do informacij javnega značaja
Informacije javnega značaja se lahko zahtevajo zgolj od organov, taksativno naštetih v prvem odstavku 1. člena ZDIJZ. V tej določbi je namreč jasno navedeno, da gre za postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ - v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja, ne le državne uprave - zajema zelo širok krog organov javnega sektorja. ZDIJZ je usmerjen v javno dostopnost informacij o javnopravnem (oblastnem in servisnem) delovanju teh organov.
Pooblaščenec ugotavlja, da je potrebno, glede na uveljavljene kriterije za razmejitev med pravnimi osebami zasebnega in javnega prava, šteti organ kot pravno osebno javnega prava, ki je v celoti zavezana po določbah ZDIJZ. Določba 6. člena Statuta ZZS, po kateri je organ pravna oseba zasebnega prava na stališče Pooblaščenca ne vpliva, saj gre za deklaratorno določbo, statut pa je avtonomen notranje organizacijski akt. V zvezi z zgornjim stališčem se Pooblaščenec sklicuje na utemeljitev iz njegovih že izdanih in javno objavljenih odločb št. 021-67/2007/4 in 021-15/2007/4.
3. Vezanost predmeta zahteve na izvajanje javnih pooblastil organa
Zbornice, ki so pravne osebe javnega prava, so zavezanke za posredovanje informacij javnega značaja v celoti svojega delovanja. Tiste zbornice, ki niso pravne osebe javnega prava, so lahko zavezane v skladu z ZDIJZ kot nosilke javnih pooblastil, vendar samo v tistem delu dejavnosti, ki predstavlja izvrševanje takšnega javnega pooblastila. Čeprav je organ glede celotne dejavnosti zavezanec za dostop do informacij javnega značaja, je v konkretnem primeru smiselno podati dodatno utemeljitev o tem, da je organ v konkretnem primeru zagotovo zavezanec tudi po kriteriju izvajanja javnih pooblastil.
Iz sodbe Vrhovnega sodišča RS I Up 122/2006, z dne 25.4.2007 izhaja, da je za pojem informacije javnega značaja odločilno, da gre za informacije s področja izvajanja določenih nalog oziroma dejavnosti, ki jih urejajo javnopravni predpisi. Pri javnopravnem delovanju pa ni pomembna konkretna oblika tega delovanja (oblastno odločanje ali ne-oblastno zagotavljanje določenih storitev), temveč, da se javne naloge ali dejavnosti skladno z načelom zakonitosti izvršujejo na podlagi norm javnega prava, v okviru, ki ga te norme za to dejavnost določajo ter skladno z namenom varstva javnega interesa.
Informacije javnega značaja so vse tiste informacije, ki so v posesti javnopravnih oblasti oziroma javnopravnih subjektov in tistih oseb, ki zanjo izvajajo kakšne javne funkcije.
ZZdrS v 69. členu določa, da se zdravniki združujejo v Zdravniško zbornico Slovenije kot pravno osebo, ki zastopa njihove poklicne, socialne in ekonomske interese, skrbi za ugled in čast zdravniškega poklica ter izpolnjevanje zdravniških dolžnosti. ZZdrS v prvem in drugem odstavku 71. člena med nalogami zbornice (skupaj devet nalog) določa tudi tiste, ki se opravljajo kot javno pooblastilo, te pa so med drugim tudi podeljevanje, podaljševanje in odvzem licence zdravnikom.
Zakonsko določene naloge (71. člen ZZdrS), ki ne predstavljajo javnega pooblastila, so:
- sprejem kodeksa medicinske deontologije, preverjanje ravnanja zdravnikov in ukrepanje v zvezi s kršitvami kodeksa,
- sodelovanje pri pripravi zakonov, planskih dokumentov, kadrovskih načrtov in drugih predpisov s področja zdravstva,
- soodločanje pri določanju izhodišč za sklepanje pogodb z ZZZS,
- zastopanje interesov zasebnih zdravnikov pri sklepanju pogodb z ZZZS,
- sodelovanje pri sklepanju kolektivnih pogodb v imenu zasebnih zdravnikov kot delodajalcev,
- druge naloge v skladu z zakonom in statutom organa.
Iz pojasnil organa izhaja, da so zahtevni dokumenti nastali v postopkih pred skupščinskim svetom in skupščino organa zaradi zahteve zdravnice za presojo sklepa zborničnega razsodišča II. stopnje o njeni odgovornosti; do razprav na sejah skupščinskega sveta (17. in 21. seja) je prišlo tudi v zvezi s predlogom Varuhinje človekovih pravic oziroma odvetnika Andreja Pitaka po pooblastilu družine (…). Glede na določbe 16. in 33. člena Statuta skupščinski svet deluje v okviru skupščine. Gre za posvetovalni organ skupščine in v času med dvema zasedanjema skupščine njen najvišji organ. Po 34. členu Statuta skupščinski svet med drugim obravnava skupščinska gradiva in daje k njim predloge, lahko predlaga uvrstitev točk na dnevni red skupščine ter obravnava in zavzame stališče o pritožbah zoper sklepe izvršilnega odbora in organov skupščine.
Iz zahtevanih zapisnikov o sejah skupščinskega sveta izhaja, da so člani razpravljali o sklepu razsodišča I. in II. stopnje oziroma pritožbi zdravnice, zlasti glede vprašanj veljavnosti sklepov, možnostih ponovnega odločanja, možnostih, ki jih ima skupščina, pridobitvi pravnega mnenja zunanjega strokovnjaka, revotaciji, problematiki prepovedi reformatio in peius, vrstah možnih sankcij ter posledic, poteku določenih postopkov, načinu glasovanja, možnostih za ravnanje, podana so bila tudi mnenja zunanjih pravnih strokovnjakov o veljavnosti aktov, ravnanj ter možnih rešitvah. Poleg navedenega je skupščinski svet sprejel tudi posamezne sklepe.
Iz zahtevanega zapisnika o seji skupščine izhaja, da so poslanci razpravljali o zaprtosti seje za javnost glede posameznih točk dnevnega reda, zakonitosti sklepa razsodišča, oblikovanju sklepa skupščine, možnostih za rešitev nastale situacije, ter glasovali o sklepu, ki se nanaša na predlog zdravnice za izredno presojo sklepa razsodišča II. stopnje, z dne 30. 6. 2009.
Zahtevani dokumenti in s tem postopki, v katerih so nastali, so nedvomno povezani s pristojnostjo organa, ki se tiče »podeljevanja, podaljševanje in odvzema licenc«. Čeprav v konkretnem primeru ni šlo za neposredno odločanje o »podelitvi, podaljšanju ali odvzemu licence«, je očitno podana neposredna zveza s to pristojnostjo oziroma z izvajanjem javnih pooblastil na področju licenc zdravnikov. Obravnava zadeve na skupščinskem svetu in na skupščini ima odločilen vpliv na posledice, ki jih ima obravnava sporne zadeve za zdravnico. In ravno ta vpliv kaže na oblastno naravo obravnavane zadeve na skupščinskem svetu in na skupščini. Dejstvo je, da je bilo delo skupščinskega sveta pomembno za razpravljanje in odločanje na skupščini ter za siceršnje delo organa nasproti državnim organom v predmetni zadevi (npr. Varuh človekovih pravic in Upravna inšpekcija pri MJU) - to se kaže v pripravi gradiva za skupščino, odločanju o pridobitvi pravnega mnenja zunanjega strokovnjaka, ugotovitvi, da je sklep razsodišča II. stopnje, z dne 30. 6. 2009 nezakonit, pripravi predlogov odločitev skupščine, zaprosilu za razsodišče II. stopnje, da pripravi pisni odpravek sklepa, naložitvi priprave pisnega odpravka sklepa skupščine in objavi v glasilu ISIS, naložitvi priprave odgovora za Varuha človekovih pravic). Še bolj očitno dejstvo pa je, da se odločilen vpliv na usodo zdravnice kaže v sklepu skupščine št. 11, s katerim je ta ugotovila neveljavnost sklepa razsodišča II. stopnje, z dne 30. 6. 2009 zaradi kršitve prepovedi reformatio in peius, in hkrati ugotovila, da ostaja v veljavi sklep razsodišča II. stopnje, z dne 12. 6. 2009.
Da gre za razpravljanje in odločanje o zadevah javnopravnega pomena izhaja tudi iz dejstva, da so podatki o zdravniških licencah javni.
Vsakršno odločanje v sferi javnopravnih pristojnosti, ki ima vpliv na pravice in obveznosti zdravnikov iz naslova licenc, je lahko oziroma mora biti podvrženo nadzoru javnosti. Člani organov sprejemajo odločitve javnopravnega in ne zgolj zasebnopravnega pomena. Poznavanje potencialne in dejanske personalne sestave, sklepov in vsebine razprave, je bistvenega pomena za demokratičen nadzor nad delovanjem organa. Vsa vprašanja, povezana s sistemom izvajanja sistema podeljevanja in odvzema licenc ter drugih oblik sankcioniranja dela zdravnikov, so splošna, družbena vprašanja in zadevajo širok krog javnosti. Problematika odločanja o pravicah in obveznostih na področju zdravniške službe se tako ne dotika le obravnavane zdravnice in prosilca, pač pa vseh ljudi, ki so interesno, poklicno ali kakorkoli drugače povezani s problematiko zdravniške službe.
Stališče Pooblaščenca, da so zahtevni dokumenti nastali v okviru izvrševanja javnih pooblastil, je potrjeno tudi s stališčem MJU - Inšpektorata za javno upravo v zapisniku o opravljenem inšpekcijskem nadzoru št. 0610-57/2010/4, z dne 31. 5. 2010, npr. na strani 9 in 11.
Ker v obravnavanem primeru ni šlo za neposredno odločanje o npr. odvzemu licence, govorimo o izvajanju koneksnih nalog. Zaradi očitne koneksitete med obravnavano razpravo in odločanjem na skupščinskem svetu ter skupščini na eni strani, ter siceršnjimi pristojnostmi organa v okviru javnih pooblastil na področju licenc zdravnikov na drugi strani, spada tudi razprava in odločanje na skupščinskem svetu in skupščini na področje izvajanja javnih pooblastil.
4. Sklepno - vprašanje obstoja informacije javnega značaja
Informacija javnega značaja je vsaka informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, registra, dosjeja, evidence ali dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (4. člen ZDIJZ). Iz določb 1. in 4. člena ZDIJZ izhaja, da morajo biti za obstoj informacije javnega značaja kumulativno izpolnjeni trije kriteriji:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati (obstoj informacije v ožjem smislu),
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
Glede na navedbe v 1., 2. in 3. točki ni nikakršnega dvoma, da organ z zahtevanim dokumenti razpolaga v materializirani obliki, poleg tega pa je izpolnjen pogoj, da dokumenti izvirajo iz delovnega področja organa (delo obeh organov ima namreč podlago v Statutu ZZS in ZZdrS). Ker zahtevani dokumenti torej predstavljajo informacijo javnega značaja skladno z zgoraj opisanimi kriteriji, je bilo v nadaljevanju potrebno presoditi še, ali je podana katera od izjem od prostega dostopa do informacij javnega značaja po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
5. Presoja obstoja morebitnih izjem od prostega dostopa
5.1. Splošno
ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena določa enajst izjem od dostopa do informacij javnega značaja – izjema varstva tajnih podatkov (1. točka), izjema varstva poslovne skrivnosti (2. točka), izjema varstva osebnih podatkov (3. točka), izjema varstva poročevalskih enot (4. točka), izjema varstva davčnega postopka in davčne tajnosti (5. točka), izjema varstva kazenskega in prekrškovnega postopka (6. točka), izjema varstva upravnega postopka (7. točka), izjema varstva sodnih postopkov (8. točka), izjema varstva dokumenta v nastajanju (9. točka) izjema varstva naravnih in kulturnih vrednot (10. točka) ter izjema varstva notranjega delovanja (11. točka). V primeru obstoja katere od izjem, mora organ prosilcu zavrniti dostop do zahtevanih informacij (v celoti ali delno).
Pooblaščenec je po uradni dolžnosti preskusil, ali se v zahtevanih dokumentih nahajajo podatki, ki bi utegnili predstavljati katero od predstavljenih izjem iz prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Pri tem je ugotovil, da vsebina zahtevanih dokumentov v delu predstavlja le izjemo varstva osebnih podatkov.
5.2. Varovani osebni podatki kot izjema od dostopa do informacij javnega značaja
5.2.1. Splošno
Skladno s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ organ prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če se zahteva nanaša na osebni podatek, katerega razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov. 6. člen ZVOP-1 določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na določeno ali določljivo fizično osebo, torej posameznika, na glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa je določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljenih v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov (torej tudi razkritje podatkov javnosti) dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom.
Že iz določbe 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ izhaja, da nima vsak osebni podatek hkrati statusa t.i. varovanega osebnega podatka oziroma povedano drugače, razkritje osebnega podatka je v določenih primerih lahko dopustno, kar velja tudi za razkritje v okviru izvrševanja pravice do dostopa do informacij javnega značaja.
V zvezi z ugotavljanjem, ali se v posameznem dokumentu nahajajo osebni podatki, katerih razkritje javnosti bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov, je Pooblaščenec ugotavljal:
1. ali posamezen podatek ustreza definiciji osebnega podatka iz 6. člena ZVOP-1 in
2. ali za razkritje osebnega podatka javnosti obstaja pravna podlaga v smislu 8., 9. in 10. člena ZVOP-1.
5.2.2. Presoja obstoja izjeme varstva osebnih podatkov v konkretnem primeru
Pooblaščenec ugotavlja, da se v zahtevanih dokumentih kot identifikacijski osebni podatki nahajajo imena in/ali priimki posameznikov. Na podlagi teh podatkov je zlasti v kombinaciji z drugimi podatki, npr. nazivi, položaji, vlogami, zaposlitvijo in izjavami, mogoče brez nesorazmernega napora identificirati posameznika.
Ti podatki se nanašajo na naslednje kategorije posameznikov:
- zdravnica, zoper katero potekajo postopki pri organu,
- zaposleni pri organu oziroma njegovi funkcionarji,
- pacient, v zvezi s katerim potekajo postopki pri organu,
- člani organov zbornice (člani skupščinskega sveta, poslanci skupščine in člani izvršnega odbora),
- poročevalci, ki ne spadajo v katero od zgornjih kategorij,
- vabljene osebe, ki ne spadajo v katero od zgornjih kategorij in
- v izjavah in sklepih navedene tretje osebe, ki ne spadajo v nobeno od zgornjih kategorij.
Pooblaščenec na splošno ugotavlja, da za razkritje osebnih podatkov vseh zgoraj naštetih kategorij oseb, ni podane pravne podlage v smislu 8., 9. ali 10. člena ZVOP-1, saj ne obstaja zakon, ki bi takšno obdelavo osebnih podatkov dopuščal. Navedeno pomeni, da razkritje tovrstnih osebnih podatkov javnosti ni dopustno, zaradi česar bi, če bi osebne podatke teh oseb razkrili javnosti, prišlo do kršitve varstva osebnih podatkov v smislu 3. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Navedeno ne velja za ime in priimek zdravnice Zlatke Kanič, Andreja Pitaka, Mira Cerarja in Jurija Toplaka in položaje, ko se ime in/ali priimek:
- članov organa zbornice,
- zaposlenih pri organu in funkcionarjev organa ter
- vabljenih oseb
ne pojavlja v povezavi z izjavami, ki so jih te osebe podale na zapisnik (pač pa se pojavlja npr. v popisu prisotni/odsotnih članov, naslovu sklepa, zaključku zapisnika…). Podatki o tem, kdo so člani organov skupščine oziroma katere osebe so kot člani organov sodelovale pri razpravi in odločanju, ter katere osebe so še sodelovale (aktivno ali pasivno) na seji ni varovan osebni podatek, saj ga je dopustno in potrebno razkriti:
- ker gre za osebe, ki so sodelovale pri razpravljanju in odločanju organa na področju izvrševanja javnih pooblastil oziroma javnopravnega delovanja (prim. obrazložitev v 3. točki). Sodelovanje ima vpliv oziroma učinkuje na odločitev, pri čemer ni pomembno, ali je vpliv neposreden (glasovanje članov) ali posreden prek dajanja izjav in pojasnil ter nudenja druge pomoči;
- ker je glede zaposlenih pri organu in njegovih funkcionarjih potrebna tudi aplikacija določbe 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v delu, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane z opravljanjem javne funkcije;
- ker je glede vabljenih oseb, članov, zaposlenih in funkcionarjev potrebna tudi aplikacija 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ v delu, ki določa, da se dostop do zahtevane informacije dovoli, če gre za podatke, povezane s porabo javnih sredstev. V zvezi s problematiko mešanega financiranja organa se Pooblaščenec sklicuje na odločbo št. 021-67/2007/4, z dne 18. 9. 2007.
Kljub navedenemu pa navedenih podlag za razkritje ni mogoče aplicirati na izjave, pojasnila, mnenja, predloge, dejanja procesnega vodenja seje ali drugo obliko izjavljanja teh oseb (v nadaljevanju izjave). Vsebina izjave predstavlja osebni podatek tistega, ki jo poda (seveda, če je razvidna identifikacija izjavitelja) in je torej varovana kategorija, pri čemer je varovana zgolj z vidika varstva osebnih podatkov, ne pa tudi z vidika drugih izjem iz 6. člena ZDIJZ. Razlog je v tem, da gre za neformalno izjavljanje osebnih stališč v okviru proste razprave. O razpravi se ne vodi uradni zapisnik po določbah ZUP, pač pa zapisnik v skladu z internimi akti. Izjavljanje ima naravo podajanja lastnih stališč oziroma mnenj in predlogov, ali naravo procesnega vodenja seje, zato je strogo osebne narave. Zaradi neformalnosti izjav kot takih, te nimajo neposrednih pravnih učinkov na pravice in obveznosti drugih oseb. Izjava tudi ni del nekega oblastnega akta (odločitve organa npr. odločbe). Razprava kaže le na pot skupščinskega sveta in skupščine, ki je vodila v sprejetje enega ali več sklepov. Posamezni sklepi namreč nimajo obrazložitev, iz katerih bi izhajali razlogi za sprejetje sklepa; o tem je mogoče sklepati le na podlagi vsebine razprave.
V konkretnem primeru Pooblaščenec tudi ugotavlja, da za razkritje osebnih podatkov oseb, ki so podale posamezne izjave in drugih varovanih osebnih podatkov niso izpolnjeni pogoji za uporabo testa interesa javnosti po drugem odstavku 6. člena ZDIJZ. Stališče je skladno z odločbo Pooblaščenca št. 021-34/2007/3, z dne 18. 6. 2007, saj se s to odločbo (tj. odločbo št. 090-147/2010/8) razkrivajo podatki o tem, kdo so sodelujoči, ne pa tudi sama »vsebina« sodelovanja.
Osebno ime zdravnice Zlatke Kanič ni varovan osebni podatek, ker gre v konkretnem primeru za notorno dejstvo, in ker je glede na splošno pravilo o javnosti podatkov o licencah zdravnikov, potrebno kot nevarovane šteti tudi podatke o postopkih v zvezi z licencami. Tudi osebno ime Andreja Pitaka ni varovan osebni podatek, saj se njegovo osebno ime pojavlja v vlogi poslovnega subjekta in ne kot posameznika v smislu ZVOP-1. Skladno z že obravnavano določbo 1. alineje tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ (poraba javnih sredstev) kot varovanih osebnih podatkov ni mogoče šteti imen in/ali priimkov zunanjih strokovnjakov Mira Cerarja in Jurija Toplaka. Slednje seveda ne velja, ko se njuno osebno ime pojavlja v zvezi z izjavami, ki sta jih podala v okviru razprave (navedba imena in priimka pred posamezno izjavo).
Skladno z navedenimi izhodišči torej velja:
Kot varovani osebni podatki (tj. podatki, ki jih ni dopustno razkriti javnosti) nastopajo imena in/ali priimki:
- oseb, ki so podale izjavo, zabeleženo na zapisniku oziroma, ki so na določen način ravnale in je to zabeleženo na zapisniku (tj. imena in/ali priimki, ki so navedeni pred vsako posamezno izjavo ali opisom ravnanja),
- tretjih oseb, ki so navedeni v posamezni izjavi ali sklepu (razen spodnjih oseb, katerih imena in priimki spadajo med nevarovane osebne podatke) in
- pacienta (…) ne glede na to, kje se podatek nahaja;
Kot nevarovani osebni podatki (tj. podatki, ki jih je dopustno in potrebno razkriti) nastopajo imena in/ali priimki:
- prisotnih in odsotnih članov,
- prisotnih vabljenih,
- poročevalcev,
- zapisnikarja,
- overitelja,
- predsednika skupščine organa,
- odvetnika Andreja Pitaka,
- zdravnice Zlatke Kanič,
- zunanjega strokovnjaka Mira Cerarja in
- zunanjega strokovnjaka Jurija Toplaka.
ZDIJZ v 7. členu določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino preostalega dela dokumenta (delni dostop). Organ mora podatke izbrisati na način iz 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/05 in 119/07), ki določa, da se v primeru, če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. čl. ZDIJZ, šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče med drugim fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki. Skladno z navedenim je Pooblaščenec organu naložil izvedbo delnega dostopa.
V tej odločbi se sicer varovanih osebnih podatkov v popisu zahtevanih dokumentov (izrek in 1. točka obrazložitve) ne prikriva, ker je v konkretnem primeru polna navedba podatkov potrebna za nedvoumno identifikacijo zahtevanih dokumentov.
5.3. Posebej o neobstoju drugih izjem
5.3.1. Splošno
Na podlagi seznanitve s celotno vsebino zahtevanih dokumentov Pooblaščenec pri preskusu po uradni dolžnosti ni ugotovil obstoja nobene od preostalih izjem iz 1. in 2. ter 4. do 11. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ.
5.3.2. Neobstoj izjeme varstva tajnih podatkov in izjeme varstva notranjega delovanja
Organ se v pojasnilu, z dne 16. 8. 2010 sklicuje na dejstvo, da gre za zapisnike, ki so razglašeni za tajnost v skladu s 14. členom Statuta ZZS ter 8., 9. in 10. členom Poslovnika. Pooblaščenec pojasnjuje, da je kot izjemo varstva tajnih podatkov po 1. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ mogoče šteti le podatke, ki so opredeljeni kot tajni po Zakonu o tajnih podatkih (Ur. l. RS, št. 87/01 s spr. in dop.; v nadaljevanju ZTP). Po ZTP je tajen le tisti podatek, ki kumulativno izpolnjuje materialni in formalni pogoj. Materialni kriterij se opira na samo vsebino podatka in določa, da se podatek lahko določi za tajnega le takrat, če je tako pomemben, da bi z njegovim razkritjem nepoklicani osebi nastale ali bi očitno lahko nastale škodljive posledice za varnost države ali za njene politične in gospodarske koristi ter se obenem nanaša izključno na naslednja področja: javna varnost, obramba, zunanje zadeve, obveščevalna in varnostna dejavnost državnih organov RS oziroma se nanaša na sisteme, naprave, projekte in načrte ali znanstvene, raziskovalne, tehnološke, gospodarske in finančne zadeve, ki so pomembni za omenjene cilje (5. člen ZTP). Formalni kriterij se nanaša na pravilno označitev podatka kot tajnega (10., 11. in 17. člen ZTP). Pooblaščenec ugotavlja, da v konkretnem primeru ni izpolnjena niti izhodiščna predpostavka, tj. da bi organ v skladu s 1. členom ZTP nastopal kot državni organ. Torej je ne glede na zahteve po izpolnjevanju materialnih in formalnih pogojev že v izhodišču nemogoče, da bi organ sploh lahko določil zahtevane dokumente kot tajne v smislu določb ZTP in s tem v smislu določb ZDIJZ. Določanje tajnosti v skladu z internimi akti ima lahko le interne učinke (torej učinke v razmerju med člani, zaposlenimi itd.), ne pa tudi navzven, npr. na področju dostopa do informacij javnega značaja.
Stališče organa, z dne 16. 8. 2010 o tem, da je podan zadržek javne dostopnosti zahtevanih dokumentov zaradi osebnih podatkov razpravljavcev, ter da so razprave bile vodene z namenom, da bi se zadeva proučila s čim več zornih kotov, in da bi se izmenjala stališča razpravljavcev, nakazuje tudi na domnevno možnost obstoja izjeme notranjega delovanja po 11. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Za obstoj te izjeme morata biti kumulativno podana dva pogoja:
- podatek mora izhajati iz dokumenta, ki je bil sestavljen v zvezi z notranjim delovanjem oziroma dejavnostjo organa in
- specifični škodni test (razkritje takšnega podatka bi povzročilo motnje pri delovanju oziroma dejavnosti organa).
V zvezi z navedenim Pooblaščenec ugotavlja:
- da zahtevani dokumenti po vsebini in pojavni obliki ne predstavljajo izjeme varstva notranjega delovanja, saj gre za formalizirane in evidentirane dokumente (zapise o razpravi in glasovanju na organiziranih sejah organov), ki so nastali obligatorno na podlagi internih aktov. Poleg tega ni podanih okoliščin, ki bi kakorkoli kazale na možnost nastanka motenj za delovanje organa v zvezi s postopki iz njegove pristojnosti (ta ugotovitev eventuelno ne bi veljala le v času do konca seje);
- da ravno zaradi anonimiziranja izjav v skladu s 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ še toliko bolj odpade bojazen po škodljivem razkrivanju delovanja organa.
6. Sklepno
Pooblaščenec je na podlagi tretjega odstavka 255. člena ZUP o zahtevi prosilca odločil sam, in sicer tako, da mu je organ dolžan posredovati kopije zahtevanih dokumentov tako, kot je določeno v izreku te odločbe.
V tem postopku posebni stroški niso nastali.
Ta odločba je v skladu z 28. členom Zakona o upravnih taksah (Ur. l. RS, št. 8/00 s spr. in dop.) oproščena plačila upravne takse.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa se lahko sproži upravni spor, in sicer s tožbo, ki se vloži v 30 dneh od vročitve odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži v najmanj treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodil:
Urban Brulc, univ. dipl. prav.
svetovalec Informacijskega pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka