Odvetniška pisarna Cooper Sarah - Generalni sekretariat vlade
+ -Številka: 090-144/2010/4
Kategorije: Ali dokument obstaja
Številka: 090-144/2010/
Datum: 22. 9. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi tretjega odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Uradni list RS, št. 51/2006 – uradno prečiščeno besedilo in 117/2006 – ZDavP-2; v nadaljevanju ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Uradni list RS, št. 113/2005 in 51-07 – ZUstS-A, v nadaljevanju ZInfP) in prvega odstavka 248. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Uradni list RS, številka 24/2006 – uradno prečiščeno besedilo, 105/2006 – ZUS-1, 126/2007- ZUP-E, 65/2008-ZUP-F in 8/2010-ZUP-G; v nadaljevanju ZUP), o pritožbi Odvetniške pisarne Sarah Cooper, Letališka cesta 27, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju prosilka), ki jo zastopa odvetnica Sarah Cooper, z dne 22. 7. 2010, zoper odločbo Generalnega sekretariata Vlade Republike Slovenije, Gregorčičeva 20, p.p. 638, 1001 Ljubljana, (v nadaljevanju organ) številka 09001-10/2010/4, z dne 2. 7. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožba prosilke zoper odločbo organa številka 09001-10/2010/4, z dne 2. 7. 2010 se kot neutemeljena zavrne.
2. V postopku reševanja te pritožbe niso nastali posebni stroški.
O b r a z l o ž i t e v:
Organ je dne 4. 5. 2010 prejel zahtevo, s katero prosilka zahteva, da ji organ v obliki elektronske pošte oziroma v obliki klasične pošte posreduje evidenco o vseh posredovanih naročilih na podlagi javnega naročila Storitve pisnega prevajanja, lektoriranja in prevajanja s sodno overitvijo, objavljenega na portalu javnih naročil dne 20. 10. 2008 pod oznako JN8954/2008, iz katere so jasno razvidni:
- številka naročila,
- datum naročila,
- jezikovna kombinacija,
- število prevajalskih strani,
- izvajalec naročila.
Prosilka je v zahtevi navedla, da morajo biti v evidenci navedena vsa naročila, posredovana, opravljena ali na kakšen drug način povezana s predmetnim javnim naročilom, od začetka izvajanja javnega naročila do dneva dostopa do informacij (od naročila št. 1 do zadnjega posredovanega naročila za vsakega naročnika posebej), kar se izkazuje z zaporednim številčenjem naročil, ki ga državni organ uporablja. V kolikor je možno, naj bo evidenca poslanih naročil klasificirana po naročnikih, navedenih na 3. strani razpisne dokumentacije predmetnega javnega naročila št. 45002-263/2008/54. V kolikor je možno, naj bo evidenca naročil za vsakega naročnika prikazana v tabeli oziroma na kak drug pregleden način. Nikakršno naročilo ne sme biti izločeno, kar se bo jasno prikazalo s tem, da so naročila oštevilčena po vrstnem redu (npr. 025/20/0047/2009-1 – v tem primeru gre za 47. naročilo naročnika, ki je označen s št. 20, ki je Ministrstvo za pravosodje). V kolikor je določeno naročilo bilo odpovedano ali preklicano, naj bo to navedeno. Prosilki je znano, da organ, od katerega se informacija zahteva, vodi evidenco bodisi v podatkovni bazi, excel dokumentu ali na nek drug elektronski način in ne le v obliki naročilnic in elektronskih sporočil, s katerimi so naročila posredovana izvajalcem v delo. V kolikor obstajajo zakonsko utemeljeni razlogi, na podlagi katerih se lahko prepreči dostop do informacij v zahtevani obliki, tabelah, prepisu, kopijah, elektronskem zapisu, pa je prosilka podredno zahtevala informacije v obliki:
1. naročilnic, ki so jih Sektorju za prevajanje posredovali naročniki, na katerih mora biti jasno označen datum naročila, številka naročila/projekta, št. prevajalskih strani in jezikovna kombinacija;
2. elektronskih sporočil, poslanih izvajalcem, iz katerih je možno jasno razbrati zgoraj opisane informacije.
Organ je o zahtevi prosilke odločil z odločbo št. 09001-10/2010/4, z dne 2. 7. 2010, s katero je v 1. točki izreka ugodil zahtevi prosilke za dostop do podatkov na CD-ju o vseh poslanih naročilih na podlagi javnega naročila Storitve pisnega prevajanja, lektoriranja in prevajanja s sodno overitvijo, objavljenega na portalu javnih naročil 20. 10. 2008 pod oznako JN 8954/2008 (v nadaljnjem besedilu: JN 8954/2008), za katere je bil omogočen vpogled pri naročniku. V 2. točki izreka je organ zahtevo prosilke za dostop do podatkov o izvajalcih in jezikovnih kombinacijah v zvezi z JN 8954/2008 zavrnil. V obrazložitvi izpodbijane odločbe je organ pojasnil, da je prosilka dne 4. 5. 2010 na organ naslovila zahtevo za evidence o vseh poslanih naročilih na podlagi JN 8954/2008 v elektronski obliki in podredno zahtevala vpogled v evidenco pri organu. Organ je z dopisom št. 09001-10/2010/2 z dne 27. 5. 2010 prosilko obvestil, da podatkov o naročilih ne vodi v obliki evidenc, ki bi jih lahko poslal v zahtevani razpredelnični obliki (elektronski ali papirni). Prosilki je bilo tudi pojasnjeno, da iz naročilnic oziroma obrazcev »naročilo« vsi zahtevani podatki niso razvidni. Hkrati jo je obvestil, da lahko dobi vpogled v evidenco vseh naročil na podlagi JN 8954/2008, ki jo organ vodi elektronsko v posebni podatkovni zbirki. Prosilka je dne 16. 6. 2010 na organ naslovila pritožbo v zvezi z izvajanjem JN 8954/2008, ki se nanaša na obliko poslane informacije in nepopolni dostop do zahtevane informacije. Organ je najprej ugotovil, da je iz pritožbe smiselno razbrati, da prosilka zahteva podatke o vseh poslanih naročilih na podlagi JN 8954/2008 v elektronski obliki. Po določbi prvega odstavka 4. člena ZDIJZ je informacija javnega značaja informacija, ki izvira z delovnega področja organa, je pa v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva, ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom ali pridobil od drugih oseb (v nadaljevanju: informacija javnega značaja). Informacije javnega značaja so prosto dostopne pravnim ali fizičnim osebam (prvi odstavek 5. člena ZDIJZ), organ pa lahko prosilcu zavrne dostop do zahtevane informacije, če gre za katero od izjem, ki jih določa ZDIJZ v prvem odstavku 6. člena. Ne glede na izjeme, določene v prvem odstavku 6. člena ZDIJZ, pa se dostop do informacije javnega značaja dovoli, če je javni interes glede razkritja močnejši od javnega interesa ali interesa drugih oseb za omejitev dostopa do zahtevane informacije (drugi odstavek 6. člena ZDIJZ), ali ko gre za podatke iz tretjega odstavka 6. člena ZDIJZ. Sektor za prevajanje vodi evidenco o vseh poslanih naročilih na podlagi JN 8954/2008 v elektronski obliki v posebni podatkovni zbirki. Prosilki je organ zaradi prve zahteve z dne 4. 5. 2010 omogočil vpogled v obstoječo evidenco naročil. Podatke, za katere je prosilka dobila vpogled glede JN 8954/2008, je organ poslal prosilki v obliki pdf na CD-ju, skladno s 1. točko izreka te odločbe. Prosilka je v drugem delu pritožbe navedla, da ni videla jezikovne kombinacije in izvajalca naročila ter predlagala, da ji organ zahtevane informacije pošlje v elektronski obliki. Organ podatkov o jezikovni kombinaciji in izvajalcih storitev ne vodi v posebni podatkovni zbirki, so pa omenjeni podatki na voljo na uradnem poštnem predalu organa, Sektorja za prevajanje. Omenjeni poštni predal vsebuje podatke, ki so na podlagi zakona, ki ureja tajne podatke, opredeljeni kot tajni, osebne podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev varstva osebnih podatkov v skladu z zakonom, ki ureja varstvo osebnih podatkov, podatke, katerih razkritje bi pomenilo kršitev zaupnosti davčnega postopka ali davčne tajnosti, skladno z zakonom, ki ureja davčni postopek, podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi kazenskega pregona ati v zvezi z njim, podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi upravnih postopkov, in bi njihovo razkritje škodovalo njihovi izvedbi, ter podatke, ki so bili pridobljeni ali sestavljeni zaradi pravdnih, nepravdnih ali drugih sodnih postopkov in bi njihovo razkritje škodovalo njihovi izvedbi. Na podlagi navedenega je organ vlogo prosilke za dostop zavrnil zaradi 1., 3., 5., 6., 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Vlogo prosilke pa je organ zavrnil tudi zaradi četrtega odstavka 5. člena ZDIJZ, ki določa, da mora organ zagotavljati informacije javnega značaja v elektronski obliki, vendar ni dolžan za ponovno uporabo informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka, ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb. Podatkov o naročilih organ ne vodi v obliki razpredelnic, kot jih zahteva prosilka. Tudi iz naročilnic oziroma iz obrazca »naročilo« vsi zahtevani podatki niso razvidni. Izdelava posebnih razpredelnic z upoštevanjem izjem, ki jih določa prvi odstavek 6. člena ZDIJZ, bi tako pomenila nesorazmeren napor izven preprostega postopka. Na podlagi navedenega je organ odločil, kot je razvidno iz 2. točke izreka te odločbe.
Pooblaščenec je dne 22. 7. 2010 prejel pritožbo, v kateri je prosilka navedla, da je dne 26. 4. 2010 pri organu vložila zahtevo za dostop do informacij javnega značaja v zvezi z izvajanjem javnega naročila »Storitve pisnega prevajanja, lektoriranja in prevajanja s sodno overitvijo, objavljeno na portalu javnih naročil dne 20. 10. 2008 pod oznako JN8954/2008«. Zaradi preglednosti pritožbe je prosilka v pritožbi povzela bistvo zahteve, ki je: evidenca o vseh posredovanih naročilih na podlagi javnega naročila Storitve pisnega prevajanja, lektoriranja in prevajanja s sodno overitvijo, objavljeno na portalu javnih naročil dne 20. 10. 2008 pod oznako JN8954/2008, iz katere so jasno razvidni: številka naročila, datum naročila, jezikovna kombinacija, število prevajalskih strani, izvajalec naročila. Dne 7. 6. 2010 se je, na podlagi odgovora organa z dne 27. 5. 2010, na sedežu organa zglasil uslužbenec prosilke ter vpogledal v zadevno podatkovno zbirko. Kateri od zahtevanih podatkov so razvidni v tej zbirki, je prikazano v pritožbi priloženem primerku naročila in to so: številka naročila oz. evidenčna številka, naročnik, datum naročila, število strani. Od zahtevanih informacij pa se ne vidi: jezikovna kombinacija in izvajalec naročila. Prosilka je na ta odgovor organa vložila pritožbo z dne 16. 6. 2010, na katero je organ odgovoril z izpodbijano odločbo, s katero je, na podlagi 1. točke izreka odločbe, posredoval na CD-ju določene podatke o vseh poslanih naročilih, ki so vodeni v zbirki podatkov, do katere je organ dovolil vpogled v odgovoru z dne 27. 5. 2010. Z 2. točko izreka odločbe pa je organ zahtevo za podatke o izvajalcih in jezikovnih kombinacijah v zvezi z zadevnim javnim naročilom v elektronski obliki zavrnil. Iz II. točke obrazložitve odločbe izhaja, da organ podatkov o jezikovnih kombinacijah in izvajalcih storitev ne vodi v posebni podatkovni obliki, so pa omenjeni podatki na voljo na uradnem poštnem predalu organa, Sektorja za prevajanje. Po navedbi organa naj bi omenjeni poštni predal vseboval podatke, opredeljene kot izjeme v 6. členu ZDIJZ in na tej podlagi je organ dostop do preostalih podatkov zavrnil, kot tudi na podlagi četrtega odstavka 5. člena ZDIJZ. Odločba je v zvezi z 2. točko izreka neutemeljena. Zadevna pritožba vsebuje dva ločena argumenta. Prvi se nanaša na argument »nesorazmernega napora«, drugi pa na podlago zavrnitev popolnega dostopa do zahtevane informacije. V nadaljevanju pritožbe je prosilka navedla, da so določbe ZDIJZ kot tudi praksa Pooblaščenca jasne: prosilec ima pravico do informacije v določeni, zahtevani obliki. Enako ureja določba 16. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur.l. RS, 76/05, s spremembami; v nadaljevanju Uredba). Res pa je, da četrti odstavek 5. člena določa, da organ »ni dolžan za potrebe ponovne uporabe informacij javnega značaja zagotavljati pretvorbe iz ene oblike v drugo ali zagotoviti izvlečkov iz dokumentov, kadar bi to pomenilo nesorazmeren napor izven preprostega postopka ter tudi ne nadaljevati z ustvarjanjem določenih informacij samo zaradi ponovne uporabe s strani drugih organov ali drugih oseb«. V zahtevi je tabelarni prikaz zahtevane informacije le primer - pomoč organu pri pripravi zahtevane dokumentacije. V zahtevi, kot tudi v prvi pritožbi zoper odgovor, je izrecno navedeno, da se zahtevana informacija ne zahteva izključno v takšnem predlaganem prikazu, temveč primarno v predlagani obliki oz. kakršni koli drugi elektronski obliki ali drugačni obliki in le v kolikor informacije v tej obliki ni, pa podredno kot vpogled pri organu. Organ v svoji obrazložitvi podrednost zahtevka, v svojo korist, preprosto ignorira. Povedano drugače: prosilki je konec koncev vseeno, v kakšni obliki so informacije posredovane. Prosilka lahko le predvideva oz. si predstavlja, v kakšni obliki naj bi informacije bile, glede na današnjo informacijsko-tehnično usmerjeno poslovanje. Ali so informacije v bazi A ali v bazi B ali v excel dokumentu ali posebnem tehničnem programu, prosilka ne ve, niti ni v položaju, da bi vedela, zaradi česar dejansko zahteva informacijo v kakršnikoli obliki, le-ta je, kar je jasno izraženo v zahtevi z uporabo besedne zveze »podredno«. Zahteva pa je seveda sestavljena tako, da naj se informacija posreduje v obliki, ki jo prosilka smatra za najbolj pregledno, smotrno, verjetno, s čimer prosilka želi organu preprečiti posredovanje informacij v nepreglednem redu, kar bi organ v odgovoru na zahtevo lahko storil, če ne bi bila zahteva postavljena v takšni obliki, kot je. Ob predpostavki, da so navedbe organa resnične, to pomeni, da iz evidence, ki jo vodi organ, sploh ni mogoče ugotoviti npr. gospodarno in učinkovito uporabo javnih sredstev, obseg naročil izvedenih interno, obseg naročil posredovanih zunanjim izvajalcem itd. Nadalje, iz te evidence računsko sodišče ne bi moglo opraviti revizije nad izvajanjem javnega naročila JN8954/2008. Naročniki storitev (državni organi, ki posredujejo naročila za prevajalske storitve Sektorju za prevajanje), ki so tudi plačniki, pa nimajo nadzora nad gospodarno uporabo lastnih proračunskih sredstev. Nadalje, kot hipotetični primer, v primeru resne napake pri izvedbi naročila, ki bi imela resne posledice za naročnika, sam razum narekuje, da organ mora biti v položaju, da ve, kdo je določeno naročilo izvedel. Kajti, le ob popolni zahtevani informaciji bi bilo možno to ugotoviti - to je, če se poleg informacije, ki je že na voljo, ve, kdo je izvedel določeno naročilo in jezikovna kombinacija, je možno ugotoviti gospodarno uporabo proračunskih sredstev. Navedenih je le nekaj od številnih razlogov, zakaj prosilka verjame, da informacija obstaja, kar je organ v odločbi tudi priznal. Organ je v prvem odgovoru na zahtevo navedel, da ima od zahtevanih informacij le tisto informacijo, ki jo vodi v posebni podatkovni bazi (naknadno posredovana na CD-ju), zatajil pa je obstoj preostale informacije, ki jo sedaj prizna v odločbi (glej II. točka, prvi odstavek obrazložitve, in sicer "Kot je že navedeno, GSV podatkov o jezikovni kombinaciji in izvajalcih storitev ne vodi v posebni podatkovni zbirki, so pa omenjeni podatki na voljo na uradnem poštnem predalu GSV, Sektorja za prevajanje"). Organ je v obrazložitvi le citiral zakonske odločbe ter se nanje skopo skliceval kot na podlago za zavrnitev zahteve. Zakaj bi posredovanje preostale informacije bilo zavrnjeno, zakaj naj bi njeno posredovanje predstavljajo nesorazmeren napor in zato bila podlaga za zavrnitev na podlagi četrtega odstavka 5. člena, pa ne obrazloži. Organ sedaj prizna, da informacijo ima (na poštnem predalu), ne pove pa, v kakšni obliki. Glede na zahtevo prosilke, kot navedeno zgoraj, se informacija »konec koncev« zahteva v kakršni koli obliki. Če organ dejansko izkaže, da bi njeno posredovanje v katerikoli od zahtevanih/predlaganih oblik predstavljajo nesorazmeren napor, pa posledično ni upravičen zavrniti vpogleda in ročnega prepisa. Iz zgoraj navedenih razlogov je težko verjeti, da organ informacije nima v neki elektronski obliki, ki bi se lahko elektronsko posnela na elektronski/digitalni medij, kot je CD ali DVD, ali kopirala na papir. In, seveda, če informacijo lahko kopira na papir, jo po vsej verjetnosti lahko tudi shrani na CD ali DVD. Ob predpostavki, da je informacija v elektronski obliki, vsi današnji računalniški programi imajo funkcijo »shrani« ter možnost določiti, kje se informacija shrani. V kolikor pa je informacija res vodena v fizični obliki (v določeni knjigi), pa se le-ta lahko kopira oz. se dovoli vpogled. Argumentirati, da bi shranjevanje informacije na CD in DVD predstavljalo nesorazmeren napor, pa bi bilo dejansko pretiravanje. In v kolikor bi organ res uspel dokazati, da je shranjevanje informacije na CD in DVD, kot tudi drugačno preslikavanje, nesorazmeren napor, pa mora prosilki dovoliti fizični vpogled ter prepis z njene strani. Zaradi navedenega prosilka primarno zahteva dostop do informacije javnega značaja v elektronski obliki. Ena od možnih oblik, v kateri se lahko zahtevana informacija posreduje, je elektronski zapis na zgoščenki CD ali DVD-R (19. člen Uredbe), na katerem se lahko informacija preprosto shrani ter posreduje naprej. Podredno pa se zahteva fizični vpogled. V zahtevi za dostop do informacij javnega značaja je prosilka prav tako podredno prosila dostop/kopije elektronskih sporočil (e-maili), poslanih izvajalcem, iz katerih je možno jasno razbrati zgoraj opisane zahtevane informacije. Glede na to, da se elektronska sporočila po zakonu šteje za uradni dokument, mora organ le-ta imeti shranjena ter jih eventualno posredovati. Primer takšnega elektronskega sporočila je prosilka priložila pritožbi. Vidi se številka naročila, jezikovna kombinacija, datum naročila, število strani ter izvajalec, ki se lahko razbere iz elektronskega naslova. Iz primera se jasno vidi, da nič v teh elektronskih sporočilih ne vsebuje zaupne, tajne ali kakšne druge vrste informacij, za katere bi veljale izjeme iz 6. člena ZDIJZ. Vidijo se točno tisti podatki, ki jih zahteva prosilka: številka naročila, jezikovna kombinacija, obseg naročila, datum naročila in izvajalec (glej elektronski naslov prejemnika elektronskega sporočila). Zahteva po elektronskih sporočilih je podredna zahteva, v kolikor celotna zahtevana evidenca v drugi obliki res ne obstaja in sicer zato, ker bi v tem primeru bilo objektivno težko zagotoviti korektnost organa, da bi posredoval res »vsa zadevna elektronska sporočila«. V nadaljevanju pritožbe je prosilka navedla, da se organ v drugem in tretjem odstavku II. točke obrazložitve izpodbijane odločbe, sklicuje na 1., 3., 5,, 6., 7. in 8. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ. Tudi v tem primeru je organ le prepisal zakonske določbe, ne obrazloži pa, zakaj bi te določbe veljale za zahtevano informacijo. Sklicevanja na te določbe z ničemer ne utemelji. Podatki, do katerih se zahteva dostop, izvirajo iz delovnega področja organa (organ je naročnik predmetnega javnega naročila ter ga tudi izvaja). Izjeme 6. člena ZDIJZ za zahtevane informacije ne veljajo, saj se nanašajo na uporabo javnih sredstev iz javnega naročila, zaradi česar se dostopa ne sme zavrniti na podlagi tretjega odstavka 6. člena, sklicevanje na točke 1. in 5. do 8. pa prav tako ni utemeljeno, saj podatki niso tajni - podatki o izvajalcih in njihovih ponudbah v javnem naročilu so znani ter objavljeni v Odločitvi o oddaji javnega naročila, niti se ne nanašajo na davčni postopek ali davčno tajnost, kazenski pregon ali postopek s prekrški, ali upravni, pravdni, nepravdni ali drug sodni postopek, saj jih mora organ po zakonu voditi že zaradi izvajanja predmetnega javnega naročila. Organ v prvem odstavku II. točke izpodbijane odločbe omenja »poštni predal«. V kolikor bi organ v odgovoru na pritožbo navajal, da »poštni predal« vsebuje še kakršnekoli druge informacije, za katere res veljajo določbe 1., 3., 5., 6., 7. in 8. točke prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, prosilka že v naprej razjasni, da ne zahteva vpogleda/dostopa v te druge informacije v »poštnem predalu«. Zahteva le vpogled/dostop do preostale informacije iz zahteve (izvajalec naročila, jezikovna kombinacija). V izogib nejasnosti in napačnemu tolmačenju zahteve, prosilka že sedaj pojasni, da ni dovolj, da organ posreduje seznam izvajalcev naročil in jezikovne kombinacije, brez povezave z ostalo dokumentacijo. Ta dva elementa informacije morata biti razumljiva v zvezi z ostalimi že posredovanimi informacijami - mora se videti, kdo je izvedel določeno naročilo, jezikovna kombinacija tega naročila, njena številka in datum. Prosilka iz razlogov, navedenih v tej pritožbi meni, da organ ima takšen pregled. To pomeni, da mora biti iz evidence, ki jo vodi organ, možno ugotoviti npr. gospodarno in učinkovito uporabo javnih sredstev, obseg naročil izvedenih interno, obseg naročil, posredovanih zunanjim izvajalcem, itd. Nadalje, naročniki storitev (državni organi, ki posredujejo naročila za prevajalske storitve Sektorju za prevajanje), ki so tudi plačniki, prav tako morajo imeti nadzor nad gospodarno uporabo lastnih proračunskih sredstev. Zaradi tega je prosilka mnenja, da zahtevana informacija obstaja v »vsaj eni od« zahtevanih oblik. Dne 7. 6. 2010, ko se je pri organu zglasil uslužbenec prosilke, je zaposlena pri organu povedala, da zahtevano informacijo vodi vsak naročnik posebej ter naj se prosilka obrne nanje. V kolikor je to res (kar morebiti je, ni pa čista resnica, saj organ v odločbi prizna, da ima zahtevano informacijo na uradnem poštnem predalu), je organ postopal v nasprotju z 20. členom ZDIJZ, saj bi moral zahtevo »nemudoma, najpozneje pa v roku 3 delovnih dni od dneva prejema zahteve«, odstopiti organu, ki je glede na vsebino zahteve pristojen za njeno reševanje, in o tem obvestiti prosilca«, kar pa v tem postopku ni bilo storjeno, zaradi česar prosilka zahteva, v kolikor se ostale zahteve iz te pritožbe zavrnejo, da se pritožbi ugodi in organu naloži, da posreduje zahtevo vsem resornim organom (naročnikom), navedenim v razpisni dokumentaciji. Na podlagi navedb v tej pritožbi prosilka pritožbenemu organu predlaga, da organu odredi, da posreduje: evidenco o vseh posredovanih naročilih na podlagi javnega naročila Storitve pisnega prevajanja, lektoriranja in prevajanja s sodno overitvijo, objavljeno na portalu javnih naročil dne 20. 10. 2008 pod oznako JN8954/2008, iz katere so jasno razvidni: številka naročila, datum naročila, jezikovna kombinacija, število prevajalskih strani, izvajalec naročila. V evidenci morajo biti navedena vsa naročila posredovana, opravljena ali na kakšen drug način povezana s predmetnim javnim naročilom, od začetka izvajanja javnega naročila do dneva dostopa do informacij, kar se izkazuje z zaporednim številčenjem naročil, ki ga državni organ uporablja. Zahtevana informacija naj se primarno posreduje na CD ali DVD, podredno v obliki elektronskih sporočil posredovanih izvajalcem, shranjenih na CD ali DVD-ju (podredno v fizični papirni obliki), ali v fizični papirni obliki ali z vpogledom in možnostjo prepisa, ali poslanih na naslov prosilke, podredno z vpogledom v prostorih organa.
Organ po prejemu pritožbe prosilca odločbe ni nadomestil z novo odločbo, zato jo je, na podlagi 245. člena ZUP, z dopisom, št. 09001-10/2010/6, z dne 28. 7. 2010, skupaj s spisom odstopil v reševanje Pooblaščencu.
Ker so se izjave prosilca in navedbe prvostopenjskega organa v izpodbijani odločbi razlikovale, je Pooblaščenec z namenom razjasnitve dejanskega stanja in ugotovitve, ali organ z zahtevanimi informacijami javnega značaja razpolaga, dne 27. 8. 2010 pri organu opravil in camera ogled na podlagi 11. člena ZInfP.
In camera ogled brez prisotnosti javnosti in strank po teoretičnih izvajanjih pomeni izpeljavo odločanja de novo. To pomeni, da Pooblaščenec kot pritožbeni organ sam oceni in presodi dejstva, ki se nanašajo na možne škodljive posledice, ki bi nastale ob razkritju zahtevanih podatkov. Pooblaščenec mora namreč kot pritožbeni organ imeti polna pooblastila za preiskovanje vseh pritožb, kot tudi to, da od prvostopenjskega organa zahteva vse informacije oziroma vse relevantne dokumente na vpogled. Takšno delovanje pa Pooblaščencu nalaga tudi spoštovanje načela materialne resnice (8. člen ZUP), ki določa, da je treba v postopku ugotoviti resnično dejansko stanje in v ta namen ugotoviti vsa dejstva, ki so pomembna za zakonito in pravilno odločbo.
Organ je na ogledu in camera Pooblaščencu najprej pojasnil, da naročnik pošlje naročilo organu na specifičnem obrazcu za naročanje na elektronski naslov prevajanje-lektoriranje.gs@gov.si. Skladno s pooblastilom naročnika v obrazcu za naročilo organ naročilo posreduje ustreznemu (zunanjemu ali notranjemu) izvajalcu. Vse to poteka v obliki elektronske pošte, razen dokumentov, ki so zaupne narave in se prenašajo preko kurirja. Organ je pojasnil, da praviloma elektronska pošta zgleda tako, kot je primer, ki ga je Pooblaščencu posredovala prosilka v pritožbi. Pri tem je organ pojasnil, da je prosilka skupaj spojila več elektronskih sporočil. Iz takšnega elektronskega sporočila je v zadevi razvidna klasifikacijska številka zadeve, ime naročila, kot ga je poslal naročnik, jezikovna kombinacija, obseg in rok. Iz samega besedila elektronske pošte ni vedno mogoče ugotoviti datuma naročila, saj je le-ta lahko različen od datuma pošiljanja naročila. Organ je pojasnil, da evidenco o naročilih, ki je bila posredovana prosilki, vodi ročno. Po pregledu dokumentov, ki jih je posredovala Pooblaščencu prosilka (natisnjena elektronska sporočila v zvezi z naročanjem) se je ugotovilo, da so podatki o številki naročila, jezikovni kombinaciji in številu prevajalskih strani razvidni iz zadeve elektronske pošte. V elektronskem sporočilu je navedeno, komu je bilo naročilo posredovano, pri tem pa je organ pojasnil, da naslovnik ni nujno tudi končni izvajalec naročila, saj je dejstvo, ali je izvajalec naročilo sprejel in ga tudi dejansko izvedel, razvidno iz nadaljnjih elektronskih sporočil. Organ je pojasnil, da je datum naročila razviden iz obrazca za naročilo, ki je priloga elektronske pošte, naslovljene na izvajalca in ga je treba odpreti posebej, če želimo videti njegovo vsebino. Naročnika je mogoče razbrati v številki zadeve. Po vpogledu v evidenco naročil, ki je že bila posredovana prosilki, je bilo ugotovljeno, da slednja ne vsebuje podatka o izvajalcu in podatka o jezikovni kombinaciji. Do manjkajočih podatkov bi bilo mogoče priti, če številko zadeve vnesemo v iskalnik v poštnem predalu v programu Lotus Notes in na ta način pridemo do elektronske pošte, ki jo je organ prejel oziroma poslal v tej zadevi. Pri vpogledu v elektronsko pošto v naključno izbrani konkretni zadevi je bilo ugotovljeno, da vsebina zadeve ni vedno enotna. V konkretni zadevi ni navedenega obsega prevajalskih strani. Izpis te elektronske pošte je priloga zapisnika Pooblaščenca. Organ je pri tem pojasnil, da kadar organ pošlje pripombe v slikovnem formatu, ni mogoče prešteti znakov, zato organ v tem primeru ne more prešteti strani. V takšnih primerih v vsebini zadeve ni obsega strani. Do tega podatka bi bilo mogoče priti le, če bi vpogledali v račun. Račun pa v primeru zunanjih izvajalcev hrani naročnik. Organ razpolaga le z računi, ki se nanašajo na naročila organa samega. Organ je poudaril, da je v vseh ostalih primerih le koordinator in ne plačnik. Pri vpogledu v obrazec za naročilo v konkretni zadevi je bilo ugotovljeno, da le-ta ne vsebuje datuma naročila, iz česar izhaja, da ti obrazci ne vsebujejo vedno tega podatka. Organ se je nato strinjal, da bi glede na navedeno kot datum naročila lahko šteli datum pošiljanja elektronske pošte z obrazcem za naročilo od naročnika k organu. Obrazec za naročilo je priloga zapisnika o ogledu in camera. Organ je še poudaril, da bi odločitev Pooblaščenca, na podlagi katere bi moral organ prosilki posredovati vso elektronsko pošto, iz katere so razvidni zahtevani podatki, prekomerno obremenila organ. Organ je pojasnil, da je v letu 2009 prejel 3391 naročil, ki so bila dejansko obdelana. Poleg tega bi bilo treba odpreti (za namen posredovanja informacij prosilki) tudi drugo elektronsko pošto z naročili, ki kasneje morebiti niso bila obdelana. Za letošnje leto je bilo do dneva ogleda obdelanih 2550 naročil. Organ je opozoril, da obravnavani dokumenti vsebujejo tudi podatke, ki na podlagi prvega odstavka 6. člena ZDIJZ predstavljajo izjeme od prostega dostopa (ti podatki se lahko nahajajo že v sami zadevi – npr. osebni podatki), zato bi bilo treba te podatke oziroma dokumente obdelati, da bi prosilki omogočili delni dostop. Navedeno pomeni, da bi moral organ vsak dokument posebej odpreti in ustrezno anonimizirati in šele nato v obliki slikovnih formatov posredovati prosilki. Izjeme od prostega dostopa so vsebovane v zadevi elektronske pošte, v vsebini le-te in v nazivu oziroma imenu priponk. Organ je poudaril, da število naročil ni enako številu elektronskih pošt za posamezno naročilo. Do tega pride, ker vsako naročilo vsebuje obvezno korespondenco, ki je priloga zapisnika o ogledu in camera. Zato bi bilo treba v primeru posredovanja odpreti mnogo več dokumentov oziroma elektronskih pošt, kot je število naročil v posameznem letu. Na koncu je organ še pojasnil, da se zadeva prosilke nanaša na javno naročilo JN8954/2008, zato so predmet njene zahteve le naročila, ki so bila izvedena s strani zunanjih izvajalcev.
Pritožba ni utemeljena.
Ustavna pravica dostopa do informacij javnega značaja je opredeljena v drugem odstavku 39. člena Ustave Republike Slovenije (Uradni list RS, št. 33/1991 s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju Ustava RS). Konkretizacijo te pravice predstavlja ZDIJZ, v katerem je urejen postopek, ki vsakomur omogoča prost dostop in ponovno uporabo informacij javnega značaja, s katerimi razpolagajo državni organi, organi lokalnih skupnosti, javne agencije, javni skladi in druge osebe javnega prava, nosilci javnih pooblastil in izvajalci javnih služb. ZDIJZ posega v širok spekter delovanja javnega sektorja, in sicer ne le v delu, ko med zavezance zajema širok krog organov javnega sektorja, ki morajo na prvi stopnji slediti določilom zakona, temveč tudi v delu same definicije informacije javnega značaja. Oboje je v interesu zagotavljanja transparentnosti delovanja celotnega javnega sektorja. Namen ZDIJZ, ki izhaja iz 2. člena, je zagotoviti javnost in odprtost delovanja organov ter omogočiti uresničevanje pravice posameznikov in pravnih oseb, da pridobijo informacije, pri čemer si morajo organi za uresničitev tega namena prizadevati, da dosežejo čim večjo obveščenost javnosti o svojem delu. V prvem in drugem odstavku 5. člen ZDIJZ vsakomur omogoča prost dostop do informacij, ne glede na pravni interes. Načelo prostega dostopa pomeni tudi, da so vse informacije vseh zavezancev dostopne vsakomur. Če organ zahtevo za dostop delno ali v celoti zavrne, mora o zahtevi prosilca odločiti z odločbo na podlagi drugega odstavka 22. člena ZDIJZ. Pooblaščenec poudarja, da organ zahtevo zavrne tudi v primeru, če zahtevana informacija ne obstaja oziroma če organ z zahtevano informacijo ne razpolaga.
Definicija informacije javnega značaja je določena v prvem odstavku 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja informacija, ki izvira iz delovnega področja organa, nahaja pa se v obliki dokumenta, zadeve, dosjeja, registra, evidence ali drugega dokumentarnega gradiva (zakon za vse oblike uporablja izraz dokument, op. Pooblaščenca), ki ga je organ izdelal sam, v sodelovanju z drugim organom, ali pridobil od drugih oseb. Iz navedene določbe izhajajo trije osnovni pogoji, ki morajo biti kumulativno izpolnjeni, da lahko govorimo o obstoju informacije javnega značaja, in sicer:
1. informacija mora izvirati iz delovnega področja organa,
2. organ mora z njo razpolagati in
3. nahajati se mora v neki materializirani obliki.
V obravnavanem primeru ni sporno, da organ sodi med organe, zavezane po ZDIJZ, zahtevana informacija pa izvira iz njegovega delovnega področja, zato je bilo treba v nadaljevanju presoditi še, ali organ z zahtevano informacijo razpolaga in ali se le-ta nahaja pri organu v materializirani obliki.
Kot izhaja iz določbe prvega odstavka 4. člena ZDIJZ in tudi določbe prvega odstavka 1. člena ZDIJZ, informacijo javnega značaja predstavlja samo dokument, ki že obstaja, je že ustvarjen, oziroma dokument, ki ga je organ v okviru svojega delovnega področja že izdelal oziroma pridobil. Organi, ki so zavezanci po ZDIJZ, so namreč dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta ali pridobiti oziroma vzpostaviti dokumenta, ki ga v času zahteve nimajo.
Pooblaščenec ob reševanju pritožbe ni mogel posumiti, da organ prve stopnje razpolaga z evidenco naročil v okviru javnega naročila št. JN8954/2008, ki bi ustrezala vsem kriterijem, ki jih je prosilka navedla v obravnavani zahtevi. V podporo prepričanju Pooblaščenca, da verjame navedbam organa o neobstoju zahtevane evidence, je zlasti dejstvo, da je Pooblaščenec na ogledu in camera pregledal vsebino in način vodenja evidence o naročilih, v katero organ ročno vnaša določene podatke o obravnavanih naročilih, in ki je bila prosilki že posredovana, česar prosilka ne zanika. Ta evidenca ne vsebuje podatka o jezikovni kombinaciji in podatka o izvajalcu naročila, kot je to ugotovila že prosilka. Pri tem pa Pooblaščenec ne vidi razlogov, da bi podvomil v navedbo organa, iz katere izhaja, da ne razpolaga z zbirko oziroma evidenco, v kateri bi bili vsi zahtevani podatki o naročilih na podlagi javnega naročila št. JN8954/2008 zbrani na enem mestu.
Prepričanje Pooblaščenca, da zahtevana zbirka ne obstaja, utrjuje tudi dejstvo, da Pooblaščencu ni znana nobena pravna podlaga, ki bi določala obveznost organa, da vodi evidenco o vseh posredovanih naročilih na podlagi javnega naročila pod oznako JN8954/2008, iz katere bi bili jasno razvidni številka naročila, datum naročila, jezikovna kombinacija, število prevajalskih strani in izvajalec naročila.
Pri tem Pooblaščenec izrecno pripominja, da je treba smisel dostopa do informacij javnega značaja iskati v javnem in odprtem delovanju zavezanca, preko katerega se lahko preizkusi tudi pravilnost in zakonitost delovanja. Ob tem pa je treba upoštevati, da se lahko zagotovi prost dostop zgolj do informacij, ki dejansko že obstajajo. Pritožbeni postopek ne more biti namenjen k prisili ustvarjanja informacij ali ugotovitvi, da bi določene informacije morale obstajati. Pooblaščenec je namreč organ, ki je, na podlagi prvega odstavka 2. člena ZInfP, pristojen za odločanje o pritožbi zoper odločbo, s katero je organ zavrgel ali zavrnil zahtevo ali drugače kršil pravico do dostopa ali ponovne uporabe informacije javnega značaja ter v okviru postopka na drugi stopnji tudi za nadzor nad izvajanjem zakona, ki ureja dostop do informacij javnega značaja, in na njegovi podlagi izdanih predpisov. Zato Pooblaščenec, skladno z načelom zakonitosti, organu ne more naložiti, naj prosilcu posreduje dokumentacijo, s katero ne razpolaga. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima pravne podlage, da bi v konkretni zadevi odločal o nujnosti oziroma obveznosti organa, da ustvari in vodi novo evidenco s točno določeno vsebino.
Pooblaščenec poudarja, da v pritožbenem postopku glede dostopa do informacij javnega značaja tudi nima pristojnosti, da bi se spuščal v presojo zakonitosti in smotrnosti ravnanja organa ter v vprašanje, zakaj organ ne razpolaga z evidenco, ki bi ustrezala kriterijem, navedenim v obravnavani zahtevi prosilke. Prosilka je glede na tehnologijo, ki nas obdaja v vsakdanjem življenju, povsem upravičeno pričakovala, da organ razpolaga z evidenco o vseh posredovanih naročilih na podlagi javnega naročila pod oznako JN8954/2008, ki ustreza kriterijem, ki jih je navedla v obravnavani zahtevi. Organ pa bi bil, skladno z namenom, ki naj bi ga institut transparentnosti zasledoval, dolžan poskrbeti, da bi na pregleden način vodil evidenco o vseh posredovanih naročilih na podlagi navedenega javnega naročila. Vendar pa iz navedb organa v izpodbijani odločbi in na ogledu in camera izhaja, da z dokazilom o takšnem ravnanju v obravnavanem primeru ne razpolaga, kar vsekakor organu ni v prid. Kot izhaja iz navedb prosilke v pritožbi, takšen način izvajanja javnega naročila ovira preverjanje, ali so bila javna sredstva gospodarno in učinkovito porabljena. Poleg tega Pooblaščenec ob reševanju te pritožbe ni mogel posumiti, da organ z zahtevano informacijo razpolaga, vendar mu je v celoti ne posreduje oziroma ne želi posredovati (drugi odstavek 10. člena ZInfP), saj je organ Pooblaščencu na ogledu in camera omogočil dostop do obstoječih dokumentov v zvezi obravnavanim javnim naročilom. Poleg tega je organ pripravljenost posredovanja informacij pokazal tudi s tem, da je prosilki posredoval obstoječo evidenco o vseh poslanih naročilih na podlagi JN8954/2008, čeprav le-ta ne ustreza vsem kriterijem, ki jih je v svoji zahtevi z dne 4. 5. 2010 navedla prosilka. Upoštevaje navedeno Pooblaščenec nima nikakršnega razloga, da ne bi sledil navedbam organa, s katerimi le-ta zatrjuje, da podatkov o naročilih ne vodi v obliki evidenc, ki bi jih lahko poslal prosilki, t.j. da zahtevani dokument ne obstaja.
Kot že rečeno so organi, ki so zavezani po ZDIJZ, dolžni omogočiti dostop le do že obstoječih informacij in niso dolžni ustvariti novega dokumenta, zbirati informacij, opravljati raziskav, ali analizirati podatkov, da bi zadostili zahtevi prosilca. Izjema od napisanega so le informacije, ki se nahajajo v računalniških bazah, nastalih v zvezi z dejavnostjo organa. Dolžnost posredovanja informacij se namreč nanaša le na tako imenovane »surove« informacije (več: Komentar Zakona o dostopu do informacij javnega značaja, doc. dr. Senko Pličanič s soavtorji, Inštitut za javno upravo pri Pravni fakulteti v Ljubljani, 2005, str. 83). Organi torej niso dolžni izdelati novega dokumenta iz podatkov, s katerimi sicer razpolagajo, morajo pa prosilcu posredovati t.i. surove podatke, če slednji obstajajo. V zvezi s tem je Pooblaščenec v okviru ogleda in camera opravil poizvedbo pri organu, v okviru katere je bilo ugotovljeno, da organ dokumente (elektronska sporočila s priponkami – obrazci »Naročilo«), nastale v zvezi z izvajanjem javnega naročila št. JN8954/2008, hrani v uradnem poštnem predalu v okviru računalniške aplikacije »Lotus Notes«. Pri pregledu podatkov, ki jih ti dokumenti vsebujejo, je Pooblaščenec ugotovil, da iz njih ni mogoče razbrati vseh informacij, ki jih prosilka taksativno našteva v svoji zahtevi. Vsebina komunikacije med organom in posameznim naročnikom namreč ni enotna (gre zlasti za neenotne navedbe v »zadevah« elektronskih sporočil in različne navedbe datumov naročila ter za pošiljanje zadeve več različnim izvajalcem, pri čemer nekateri izvajalci iz različnih razlogov naročila ne izvedejo dejansko, zaradi česar ni enostavno ugotoviti dejanskega izvajalca naročila, poleg tega pa tudi števila prevajalskih strani ni vedno mogoče ugotoviti, saj organ v določenih primerih le-tega sploh nikoli ne ugotavlja), zato v njej ni vedno mogoče najti vseh podatkov, kot so navedeni v dokumentih, ki jih je primeroma posredovala prosilka v pritožbi. Kot je pravilno ugotovil že organ v izpodbijani odločbi, tudi iz naročilnic oziroma iz obrazca »naročilo« niso razvidni vsi zahtevani podatki. Iz navedenega izhaja, da v konkretnem primeru ne obstajajo t.i. surovi podatki, s pomočjo katerih bi prosilka lahko sama sestavila želeno evidenco.
Na tem mestu Pooblaščenec pojasnjuje, da se je organ v izpodbijani odločbi nerodno izrazil glede razlogov za zavrnitev zahteve za dostop do zahtevanih informacij javnega značaja s tem, ko je na eni strani pojasnil, da je razlog zavrnitve neobstoj zahtevanih informacij, hkrati pa je navajal izjeme od prostega dostopa in četrti odstavek 5. člena ZDIJZ. Kadar zahtevani dokument ne obstaja, že iz narave stvari izhaja, da obstoja izjem od prostega dostopa in dolžnosti organa, da pretvarja informacije iz ene oblike v drugo, sploh ni potrebno niti ni mogoče presojati. Zaradi navedenega se Pooblaščenec do tovrstnih navedb v izpodbijani odločbi in pritožbi ni opredeljeval, saj za odločitev v obravnavanem primeru niso pravno relevantne.
Pooblaščenec na podlagi vsega navedenega zaključuje, da v obravnavanem primeru zahtevana informacija javnega značaja ne obstaja in, da ustvarjanje novega dokumenta, zbiranje informacij ali analiziranje podatkov predstavlja ravnanje organa, ki je zunaj dometa temeljne funkcije pravice dostopa do informacij javnega značaja, zato ga ni mogoče zahtevati na podlagi določb ZDIJZ.
Na koncu Pooblaščenec še pojasnjuje, da pritožbene navedbe prosilke, ki se nanašajo na posredovanje njene zahteve vsem naročnikom, navedenim v razpisni dokumentaciji, v konkretni zadevi niso pravno relevantne. Prosilka je pri dne 4. 5. 2010 organu namreč vložila zahtevo za dostop do skupne evidence s podatki, ki se nanašajo na vse naročnike, navedene v razpisni dokumentaciji javnega razpisa št. JN8954/2008, in o tej zahtevi je organ odločil na način, kot ga določa ZDIJZ. Zahteva, s katero prosilka zahteva podatke pri posameznih naročnikih (torej ne zahteva skupne evidence), pa predstavlja novo zahtevo, ki presega predmet tega pritožbenega postopka, zato se v tem delu ne more uporabiti 20. člen ZDIJZ, kot to navaja prosilka. Zaradi tega se Pooblaščenec do teh pritožbenih navedb prosilke ni posebej opredeljeval. Prosilka novo zahtevo za posredovanje informacij javnega značaja vsekakor lahko še vedno vloži pri posameznih organih, navedenih v razpisni dokumentaciji.
Upoštevaje zgornje argumente Pooblaščenec zaključuje, da organ z evidenco, ki je predmet obravnavane zahteve, ne razpolaga, prav tako organ ne razpolaga s t.i. surovimi podatki, s pomočjo katerih bi prosilka lahko to evidenco celovito sestavila, kar pomeni, da ni izpolnjen pogoj iz prvega odstavka 1. člena ZDIJZ v povezavi s prvim odstavkom 4. člena ZDIJZ, po katerem je informacija javnega značaja le tista informacija, s katero organ že razpolaga. Ker pritožbi prosilke ni mogoče ugoditi, jo je Pooblaščenec, na podlagi prvega odstavka 248. člena ZUP, kot neutemeljeno zavrnil.
Ta odločba je v skladu s 30. točko 28. člena Zakona o upravnih taksah (Ur.l. RS, št. 42/2007 - uradno prečiščeno besedilo s spremembami in dopolnitvami - ZUT-UPB3) oproščena plačila upravne takse.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, pač pa lahko prosilka sproži upravni spor, in sicer zoper odločbo organa št. 09001-10/2010/4, z dne 2. 7. 2010. Tožbo se vloži v 30 dneh od vročitve te odločbe na Upravno sodišče, Fajfarjeva 33, Ljubljana. Tožba se lahko vloži pisno po pošti ali neposredno pri navedenem sodišču. Če se tožba pošlje priporočeno po pošti, se za dan izročitve sodišču šteje dan oddaje na pošto. Tožba z morebitnimi prilogami se vloži najmanj v treh izvodih. Tožbi je treba priložiti tudi to odločbo v izvirniku ali prepisu.
Postopek vodila:
Jasna Rupnik, univ. dipl. prav.,
svetovalka Pooblaščenca
Informacijski pooblaščenec
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka