Prosilec - Ministrstvo za promet, direkcija za ceste
+ -Številka: 090-142/2010/4
Kategorije: Osebni podatek, Kršitev postopka
Številka: 090-142/2010/
Datum: 15. 9. 2010
Informacijski pooblaščenec po pooblaščenki Nataši Pirc Musar (v nadaljevanju Pooblaščenec) izdaja na podlagi 3. in 4. odstavka 27. člena Zakona o dostopu do informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 51/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZDIJZ), 2. člena Zakona o Informacijskem pooblaščencu (Ur. l. RS, št. 113/05, s spremembami in dopolnitvami, v nadaljevanju: ZInfP), prvega in tretjega odstavka 251. člena Zakona o splošnem upravnem postopku (Ur. l. RS, št. 24/06-UPB2, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: ZUP), o pritožbi ………….. (v nadaljevanju: prosilec), zoper odločbo Ministrstva za promet, Direkcije RS za ceste, Tržaška cesta 19, 1000 Ljubljana (v nadaljevanju: organ), opr. št. 090-16/2010 z dne 9. 7. 2010, v zadevi odobritve dostopa do informacije javnega značaja naslednjo
O D L O Č B O:
1. Pritožbi prosilca se ugodi. Izpodbijana odločba št. 090-16/2010 z dne 9. 7. 2010 se odpravi in se zadeva vrne organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca z dne 11. 6. 2010 odločiti najpozneje v 30 dneh od vročitve te odločbe.
2. V tem postopku posebni stroški niso nastali.
O B R A Z L O Ž I T E V:
Prosilec je dne 11. 6. 2010 na organ naslovil zahtevo za dostop do informacij javnega značaja, v kateri je zahteval fotokopije dokumentov povezanih s primerom …………... Navedel je, …………... Prosilec je zahteval fotokopije:
1. celovite dokumentacije, ki jo je ………….. vložil pri organu, v zvezi s posegom, ki ga je nameraval opraviti in pri katerem …………... Pri tem je mislil na celovito vlogo ………….., prošnje, dopise in celotno dokumentacijo, ki je bila potrebna za izdajo dovoljenja in se v zvezi s tem nahaja pri organu oziroma je predstavljala podlago za sklep ali odločbo ali dovoljenje, ki ga je izdal organ …………..;
2. dokument ali dokumente, ki jih je …………... Po mnenju prosilca naj bi šlo za uradne dokumente – sklep, odločbo ali dovoljenje organa, s katerim je …………...
Organ je 9. 7. 2010 izdal odločbo št. 090-16/2010, s katero je zahtevo prosilca z dne 11. 6. 2010 zavrnil. V obrazložitvi je navedel, da je prosilec zahteval dokumentacijo, ki se nanaša na zahtevek posameznika, in da organ, če bi ugodil zahtevi prosilca, ne bi mogel varovati osebnih podatkov posameznika, saj naj bi bilo iz zahtevane dokumentacije jasno, na katero osebo se zbrana dokumentacija nanaša. Zato je organ, sklicujoč se na 3. točko prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, zahtevo prosilca zavrnil.
Pooblaščenec je dne 21. 7. 2010 prejel pritožbo prosilca zoper odločbo organa št. 090-16/2010 z dne 9. 7. 2010. Prosilec je v pritožbi menil, da mu je organ protiustavno in protizakonito odrekel informacijo, za katero je zaprosil, saj naj bi šlo za informacije javnega značaja, do katere naj bi bil prosilec upravičen na podlagi 39. člena Ustave RS in ZDIJZ. Navedel je, da mu je organ odrekel pravico do dostopa do informacij javnega značaja zaradi varstva osebnih podatkov, čeprav je v zahtevi izrecno navedel, da prosi za informacije v skladu z ZDIJZ, sam pa ne verjame, da je ZDIJZ v opreki z ZVOP-1. Navedel je, da je imel primer ………….. v medijih velikanski odmev in da naj bi TV predvajala posnetke in dokumentacijo ………….. iz neposredne bližine. V pritožbi je prosilec prosil Pooblaščenca, da se mu omogoči pridobitev vseh dokumentov, za katere je zaprosil.
Ker je prosilec pritožbo vložil neposredno pri Pooblaščencu, jo je ta v skladu z drugim odstavkom 239. člena ZUP z dopisom št. 092-156/2010/2 z dne 21. 7. 2010 poslal organu.
Organ je preveril, da je pritožba dovoljena, pravočasna in da jo je vložila upravičena oseba, in jo z dopisom št. 090-16/2010 z dne 23. 7. 2010 odstopil Pooblaščencu v reševanje.
Ker organ po določilu drugega odstavka 245. člena ZUP Pooblaščencu ni priložil popolne dokumentacije, ki se tiče zadeve, ga je Pooblaščenec z dopisom št. 090-131/2010/5 z dne 20. 7. 2010 pozval, naj mu posreduje celotno dokumentacijo iz zadevnega spisa, skupaj s celotno dokumentacijo, ki je predmet zahteve prosilca, zlasti pa:
- dokumentacijo, ki jo je prosilec zahteval, v izvirniku, to je brez prekritih podatkov,
- morebitno drugo dokumentacijo v zvezi s postopkom.
Organ je z dopisom št. 090-16/2010 z dne 30. 7. 2010 Pooblaščencu posredoval dokumente, ki jih je zahteval prosilec, v izvirniku. V dopisu je organ navedel, da dokumentacija vsebuje gradivo, ki naj bi predstavljalo delo varovano z avtorskimi pravicami in ga naj ne bi smel fotokopirati. Poleg tega je organ navedel, da se nekateri deli zahtevane dokumentacije nahajajo v spisih postopkov, ki so še v teku, zato bo organ zaradi potreb svojih postopkov morda zahteval, da Pooblaščenec začasno vrne dokumentacijo pred zaključkom predmetnega pritožbenega postopka.
Pritožba je utemeljena.
Pooblaščenec uvodoma pojasnjuje, da je kot organ druge stopnje v skladu z 247. členom ZUP dolžan preizkusiti odločbo v delu, v katerem jo pritožnik oziroma prosilec izpodbija. Odločbo preizkusi v mejah pritožbenih navedb, po uradni dolžnosti pa preizkusi, ali ni prišlo v postopku na prvi stopnji do bistvenih kršitev postopka in ali ni prekršen materialni zakon.
V izpodbijani odločbi je organ svojo odločitev oprl na pavšalno navedbo, da organ drugače kot, da zavrne zahtevo posameznika, ne bi mogel varovati osebnih podatkov, saj je prosilec zahteval dokumentacijo, ki se izrecno nanaša na konkretnega posameznika in bi bilo iz dokumentacije jasno, na katero osebo se ta nanaša. Tako je organ zavrnil zahtevo prosilca s sklicevanjem na izjemo po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ, ne da bi se sploh opredelil o dostopu do katere dokumentacije je odločal oz. da bi to dokumentacijo vsebinsko presojal in se do nje konkretno opredelil. Iz obrazložitve izpodbijane odločbe izhaja, da je organ odločil o zahtevku prosilca le na podlagi formulacije samega zahtevka, pri čemer je upošteval, kdo je prosilec oziroma kaj prosilec ve o posamezniku, na katerega naj bi se nanašali osebni podatki iz zahtevane dokumentacije. Organ tako ni vsebinsko presojal dokumentov z vidika učinka »erga omnes« kot to zahtevajo določbe ZDIJZ in zato tudi ni presojal, ali je mogoče za seznanitev prosilca z informacijami javnega značaja uporabiti institut delnega dostopa iz 7. člena ZDIJZ. Posledično organ tudi ni presojal, ali obstajajo kakšni drugi razlogi, ki pomenijo izjemo od prostega dostopa do informacij javnega značaja.
Pooblaščenec pojasnjuje, da je organ v skladu z ZDIJZ dolžan vsebinsko presoditi, ali zahtevana informacija izpolnjuje merila za informacijo javnega značaja in je zaradi tega prosto dostopna vsem, lat. »erga omnes«, in ne le prosilcu. Interes in pravne koristi posameznega prosilca za to presojo niso pomembni. Odločitev, ki je rezultat presoje v postopku dostopa do informacije javnega značaja, mora biti namreč enaka za vse. ZDIJZ torej kot pravilo postavlja enako in enotno uporabo določb zakona za vse, zato je dejstvo, da je prosilec informacije zahteval prav za določeno osebo in da tako očitno že razpolaga s podatki, na podlagi katerih bo lahko identificiral osebo, ki je subjekt zahtevane dokumentacije, pri odločanju po ZDIJZ irelevantno. Pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja namreč ni pomembno, ali gre za osebne podatke oseb, ki jih prosilec pozna, saj vprašanje, kdo zahteva informacijo javnega značaja in iz kakšnega razloga, v tem postopku ni pomembno.
Organ, pa tudi Pooblaščenec kot pritožbeni organ, v postopku po ZDIJZ torej presojata dokumente kot take, po standardu določenosti in določljivosti oseb, kot le-ta izhaja iz Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju: ZVOP-1). Upoštevaje navedeno je dokumente v postopku po ZDIJZ treba presojati z vidika javnosti in ne z vidika ožjega kroga oseb, katerim je zaradi posebnih okoliščin lahko znano, na koga se zahtevana informacija javnega značaja nanaša.
Glede na to, da je organ odločil o zahtevi prosilca zgolj pavšalno, izhajajoč iz formulacije same zahteve (»vso dokumentacijo, ki se nanaša na konkretnega prosilca«), je organ odločal le z vidika učinka »inter partes«, pri čemer sploh ni ugotavljal, ali vsak zahtevani dokument posebej vsebinsko izpolnjuje pogoje za obstoj katere izmed izjem po prvem odstavku 6. člena ZDIJZ.
Zaradi dejstva, da je organ odločil upoštevaje zgolj formulacijo zahtevka, pri čemer se sploh ni opredelil o kateri dokumentaciji odloča in tako tudi ni ugotavljal zavrnitvenih razlogov, ki jih ZDIJZ opredeljuje v 1. odstavku 6. člena, je organ nepopolno ugotovil relevantna dejstva, ki bi jih glede na načela in določbe ZUP moral, poleg tega pa se v obrazložitvi ni opredelil do vseh vprašanj, do katerih bi se pri odločanju na podlagi ZDIJZ moral, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP).
Kot izhaja iz prvega odstavka 251. člena ZUP organ druge stopnje, kadar med drugim ugotovi, da je v postopku prišlo do bistvenih kršitev pravil postopka ali da je organ zmotno oz. nepopolno ugotovil dejansko stanje, dopolni postopek in odpravi omenjene pomanjkljivosti bodisi sam bodisi po organu prve stopnje ali pa po zaprošenem organu. Vendar pa organ druge stopnje glede na tretji odstavek 251. člena ZUP, če spozna, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, odpravi odločbo prve stopnje s svojo odločbo in vrne zadevo organu prve stopnje v ponovni postopek. V takem primeru je organ druge stopnje dolžan s svojo odločbo opozoriti organ prve stopnje, glede česa je treba dopolniti postopek, organ prve stopnje pa mora ravnati po tej odločbi in brez odlašanja, najpozneje pa v 30 dneh od prejema zadeve, izdati novo odločbo.
Pooblaščenec v konkretnem primeru ocenjuje, da bo nedvomno hitreje in bolj ekonomično, če bo pomanjkljivosti postopka, bodisi s posredovanjem ustreznih dokumentov iz zahteve prosilca oz. z zavrnitvijo dostopa zaradi morebitnih izjem, odpravil organ prve stopnje. Pooblaščenec je tako odločil tudi zato, ker iz dopisa organa št. 090-16/2010 z dne 30. 7. 2010, s katerim je organ Pooblaščencu posredoval dokumente, ki jih je zahteval prosilec, izhaja, da obstaja možnost, da zahtevana dokumentacija vsebuje varovana avtorska dela, kar pomeni, da bo moral organ prve stopnje k udeležbi v postopku pozvati tudi vse morebitne stranske udeležence, torej tiste, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala njegova odločitev. Poleg tega organ v dopisu št. 090-16/2010 z dne 30. 7. 2010 navaja, da se zahtevana dokumentacija nahaja v spisih postopkov, ki še niso zaključeni, pri čemer pa ne pojasni, za kakšne postopke gre in ali bi morebiti lahko bila podana izjema po 8. tč. 1. odst. 6. čl. ZDIJZ, kar mora organ v postopku konkretno presoditi in se do tega opredeliti. Poleg tega je organ posredoval Pooblaščencu dokumentacijo, ki jo je zahteval prosilec v izvirniku in bi jo, glede na to, da so nekateri postopki, iz katerih izhaja zahtevana dokumentacija, še v teku, organ morda potreboval preden bi Pooblaščenec odločil o zahtevi prosilca. Zato je bolj ekonomično, da Pooblaščenec vrne dokumentacijo organu, da ta sam ponovno odloči o zahtevi prosilca.
Upoštevaje navedeno Pooblaščenec ugotavlja, da bo pomanjkljivosti postopka na prvi stopnji hitreje in bolj ekonomično odpravil organ prve stopnje, zaradi česar je pritožbi prosilca ugodil in na podlagi tretjega odstavka 251. člena ZUP izpodbijano odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe. V ponovljenem postopku mora organ popolno ugotoviti dejansko stanje in se opredeliti do naslednjih vprašanj, preden odloči o tem, ali gre pri informacijah, ki jih je zahteval prosilec, za (prosto dostopne) informacije javnega značaja:
1. Kateri dokumenti predstavljajo zahtevane informacije javnega značaja;
2. Ali gre za prosto dostopne informacije;
3. Ali so izpolnjeni pogoji za obstoj posameznih izjem od prostega dostopa;
4. Če so izpolnjeni pogoji za obstoj izjeme od prostega dostopa, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa;
Pri tem mora organ upoštevati tudi vse relevantne procesne določbe. Zlasti Pooblaščenec opozarja na določbo 44. člena ZUP, ki mu nalaga, da mora ves čas med postopkom po uradni dolžnosti skrbeti za to, da so v postopku udeleženi vsi, na katerih pravice ali pravne koristi bi lahko vplivala odločba, kar pomeni, da je v povezavi z načelom zaslišanja strank (9. čl. ZUP), v postopek potrebno pritegniti vse tiste subjekte, katerih pravice ali pravne koristi bi pri odločanju o zahtevi za dostop do informacij javnega značaja utegnile biti prizadete in jim omogočiti udeležbo v postopku.
Organ mora opredeliti, katere so tiste informacije, ki jih je zahteval prosilec in izvirajo iz delovnega področja organa (informacija je povezana z delom organa in jo je le-ta pridobil v okviru svojih javnopravnih pristojnosti), organ z njimi razpolaga in se nahajajo v materializirani obliki. Organ mora identificirati posamezne dokumente in jih presojati posamično in z vidika učinka »erga omnes«.
Organ mora v postopku po ZDIJZ presojati dokumente kot take in za vsak posamezen dokument, ki ga identificira kot informacijo javnega značaja, ki jo je zahteval prosilec, presojati, ali so izpolnjeni pogoji za obstoj katere izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, in ne le izjeme varstva osebnih podatkov.
Glede na to, da se je organ v odločbi skliceval na obstoj izjeme po 3. točki prvega odstavka 6. člena ZDIJZ Pooblaščenec pojasnjuje, da ZDIJZ napoti na uporabo Zakona o varstvu osebnih podatkov (Ur. l. RS št. 94/2007-UPB1, v nadaljevanju: ZVOP-1), ki v 1. točki prvega odstavka 6. člena določa, da je osebni podatek katerikoli podatek, ki se nanaša na posameznika, ne glede na obliko, v kateri je izražen. Posameznik pa mora biti določena ali določljiva fizična oseba, na katero se nanaša osebni podatek, pri čemer je oseba določljiva, če se jo lahko neposredno ali posredno identificira, predvsem s sklicevanjem na identifikacijsko številko, enega ali več dejavnikov, ki so značilni za njeno fizično, fiziološko, duševno, ekonomsko, kulturno ali družbeno identiteto, pri čemer način identifikacije ne povzroča velikih stroškov, nesorazmerno velikega napora ali ne zahteva veliko časa. ZVOP-1 ne varuje osebnih podatkov na splošno, ampak omogoča le preprečevanje neustavnih, nezakonitih in neupravičenih posegov v zasebnost in dostojanstvo posameznikov. Ker razkritje osebnega podatka predstavlja vrsto obdelave osebnih podatkov, je za presojo dopustnosti razkritja potrebno upoštevati splošne podlage za obdelavo osebnih podatkov, opredeljene v 8. in 9. členu ZVOP-1. Iz navedenih členov kot splošno pravilo izhaja, da je obdelava osebnih podatkov dopustna, če tako določa zakon ali če je za to podana privolitev posameznika. V javnem sektorju mora biti možnost privolitve določena z zakonom. Bistven element pojma osebnega podatka pa je določenost oziroma določljivost posameznika, na katerega se podatek nanaša. Pooblaščenec pri tem pojasnjuje, da je standard določenosti in določljivosti, kot le-ta izhaja iz ZVOP-1, v postopku po ZDIJZ potrebno presojati z vidika javnosti in ne z vidika ožjega kroga oseb, katerim je zaradi posebnih okoliščin lahko znano, na koga se zahtevana informacija javnega značaja nanaša. Identifikacija, ki bi jo izvajal povprečen posameznik, bi v določenih primerih zahtevala nesorazmeren napor, stroške in porabo časa, v kolikor bi bila identifikacija sploh mogoča. Podatki v dokumentaciji pa po opravljeni anonimizaciji z vidika povprečnega posameznika lahko ne dajejo zadostne podlage za določljivost posameznika, na katerega se zahtevana dokumentacija nanaša. Zahtevana dokumentacija po opravljeni anonimizaciji ni več nujno podvržena režimu varstva po ZVOP-1, kljub temu, da določena oseba (prosilec) razpolaga s ključem za ponovno identifikacijo. Poleg tega pa je prosilec, če posameznika, na katerega se zahtevana dokumentacija nanaša, na takšen ali drugačen način identificira, v celoti zavezan postopati v skladu z določbami ZVOP-1, kar pomeni, da podatkov, s katerimi se prosilec na tak način seznani, ne sme nezakonito obdelovati.
Če bo organ ugotovil, da dokumentacija vsebuje informacije, ki pomenijo katero izmed izjem od prostega dostopa po 6. členu ZDIJZ, mora nadalje presojati, ali je mogoče uporabiti institut delnega dostopa in prosilcu omogočiti delni dostop do zahtevanih dokumentov.
Določba 7. člena ZDIJZ določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje varovane informacije (izjeme po 6. členu ZDIJZ) in jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njihovo zaupnost, pooblaščena oseba organa izloči te informacije iz dokumenta ter seznani prosilca z vsebino oziroma mu omogoči ponovno uporabo preostalega dela dokumenta. Gre za institut t. i. delnega dostopa. To v povezavi z načelom odprtosti delovanja javnih organov, ki je opredeljen v 2. členu ZDIJZ, pomeni, da je dolžnost organa, da institut delnega dostopa uporabi vedno, razen če to po kriterijih 21. člena Uredbe o posredovanju in ponovni uporabi informacij javnega značaja (Ur. l. RS, št. 76/2005, s spremembami in dopolnitvami; v nadaljevanju: Uredba) ne bi bilo izvedljivo oziroma, ko (in če) delno razkritje ne bi ogrozilo zaupnosti varovanih informacij. Določba 21. člena Uredbe namreč določa, da če dokument ali njegov del le delno vsebuje informacije iz 6. člena ZDIJZ, se šteje, da jih je mogoče izločiti iz dokumenta, ne da bi to ogrozilo njegovo zaupnost, če jih je mogoče fizično odstraniti, prečrtati, trajno prekriti ali drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v fizični obliki; zbrisati, kodirati, blokirati, omejiti oziroma drugače napraviti nedostopne, če gre za dokument v elektronski obliki (1. odstavek). Ne glede na zapisano se šteje, da informacije iz dokumenta ni mogoče izločiti, če je bilo tako izločeno informacijo mogoče razbrati iz drugih informacij v dokumentu (2. odstavek).
Organ mora zahtevane dokumente tako presoditi tudi z vidika možnosti delnega dostopa po 7. členu ZDIJZ, do česar se v postopku izdaje izpodbijane odločbe ni opredelil.
Na podlagi vsega navedenega Pooblaščenec zaključuje, da je pritožba utemeljena, saj je organ na prvi stopnji nepopolno ugotovil dejstva, zato se odločbe ne da preizkusiti, s čimer je prišlo do bistvene kršitve postopka na prvi stopnji (7. točka drugega odstavka 237. člena ZUP). Organ mora v ponovljenem postopku v udeležbo pozvati tudi osebe, na katerih pravice in pravne koristi bi lahko vplivala odločba organa. Pooblaščenec je zato pritožbi prosilca ugodil in na podlagi 3. odstavka 251. člena ZUP odločbo v celoti odpravil ter zadevo vrnil organu prve stopnje v ponovno odločanje. Organ mora o zahtevi prosilca odločiti najpozneje v roku 30 (tridesetih) dneh od prejema te odločbe.
Posebni stroški v tem postopku niso nastali, zato je Pooblaščenec odločil kot izhaja iz 2. točke izreka te odločbe.
Pouk o pravnem sredstvu:
Zoper to odločbo ni dovoljena pritožba, niti upravni spor.
Informacijski pooblaščenec:
Nataša Pirc Musar, univ. dipl. prav.,
pooblaščenka